Обзор XII Всероссийской школы молодых ученых-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности

ОБЗОР XII ВСЕРОССИЙСКОЙ ШКОЛЫ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ-ЮРИСТОВ, ЗАНИМАЮЩИХСЯ ПРАВОВЫМИ ПРОБЛЕМАМИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ, ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

А. Д. ВАЛЕЕВ

Валеев А. Д., аспирант отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ.

8 - 10 октября 2007 г. состоялась XII Всероссийская школа молодых ученых-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности (г. Анапа, Краснодарский край) <1> (далее - Школа). -------------------------------- <1> Отчет о проведении Школы см.: Экологическое право. 2007. N 5.

Со вступительным словом выступил Председатель Оргкомитета Школы декан заведующий кафедрой экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (далее - ЮФ МГУ) доктор юридических наук, профессор А. К. Голиченков. Программой Школы было предусмотрено проведение следующих мероприятий: - Круглый стол по теме "Соотношение экологических требований международного права и национального законодательства" под руководством С. А. Боголюбова, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗиСП); - мастер-класс по теме "Имплементация положений международных договоров Российской Федерации в российском законодательстве (на примере Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола)", ведущим которого был А. С. Шестерюк, доктор юридических наук, профессор кафедры аграрного и экологического права МГЮА; - ролевая игра по теме "Защита экологических прав граждан", которую провел Г. А. Волков, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права ЮФ МГУ; - деловая игра по теме "Некоторые аспекты организационного механизма (управления) в сфере использования и охраны земель", проведенная под руководством А. Л. Бажайкина, кандидата юридических наук, доцента кафедры гражданского права ИПСУБ Удмуртского государственного университета. В рамках Круглого стола Школы его руководителем С. А. Боголюбовым были отмечены основные тенденции в области соотношения экологических требований международного права и национального законодательства, а именно: в последнее время активно обсуждаются состояние экологического права в международном и национальном контексте, проблемы и перспективы развития международного экологического права - права окружающей среды, сочетания принципов охраны окружающей среды и обеспечения суверенитета на международном и национальном уровнях; проводится оценка влияния международно-правовых норм, принятых в ООН, ЮНЕП, ЮНЕСКО, ВОЗ, ВТО и др., на состояние глобального экологического правопорядка - на Земле, на континентах, на правовые семьи и отдельные государства; предлагаются пути имплементации международно-правовых требований в Конституции, в экологическое законодательство Российской Федерации и других участников Содружества Независимых Государств, участников Договора о создании Союзного государства между Российской Федерацией и Республикой Беларусь (в этой части отмечен положительный опыт включения в период 1990-х годов в российское законодательство в области охраны окружающей среды положений Стокгольмской конференции 1972 г.), ШОС, иных субъектов международных соглашений. Констатируется влияние различных по своей юридической силе модельных и типовых законов, деклараций, резолюций, иных правовых актов, принимаемых международными организациями и межгосударственными объединениями, на развитие национального экологического права и законодательства. С. А. Боголюбов указал на то, что для Российской Федерации представляют интерес подписанные и не подписанные ею международные конвенции по морскому праву, о доступе к правосудию по экологическим делам и к экологической информации, о сохранении озонового слоя атмосферы Земли, о предупреждении трансграничных загрязнений, об охране водно-болотных угодий, об охране белых медведей, об охране уссурийского тигра, иных редких или находящихся под угрозой исчезновения организмов, мест их обитания, других природных ресурсов и объектов, их выполнение либо подготовка к выполнению в России, иных государствах Европы, Америки, Азии. Руководителем Круглого стола было особо отмечено, что при реализации ряда международных принципов особенно актуальными представляются принципы о следующем: каждое государство имеет право на использование окружающей среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан; экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов; хозяйственная деятельность на территории государства не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции; недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы; а также о том, что все споры, связанные с проблемами окружающей среды, должны разрешаться мирными средствами. Наряду с указанными вопросами С. А. Боголюбовым на Круглом столе были предложены к обсуждению, а участниками обсуждались дискуссионные вопросы теоретического и практического характера, среди которых: являются международные экологические требования элементами международного права, международного экологического права либо национального экологического права; как осуществляется использование опыта экологического законодательства различных стран, прежде всего России, в формировании международного экологического права; как проводятся систематизация и применение общепризнанных принципов, международных норм и способов, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель, недр, вод, растительного и животного мира; можно ли провести сравнительный анализ эффективности международных и национальных природоохранных и природоресурсных норм; сочетается ли использование оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза, подвергаемая в России сокращению, для обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду и как можно его понимать в контексте современных реформ; каков международный опыт борьбы с экологическими преступлениями и коррупционностью экологии; в связи с тем что по различным направлениям ВТО проецируется почти на все отрасли права, какая правовая работа после вступления России в ВТО должна будет быть проделана в России, в какие сроки и, что особенно важно, кем? На Круглом столе С. А. Боголюбовым было предложено поднять и обсудить эколого-правовые проблемы в области международной гармонии или соперничества за обладание природными ресурсами, эколого-правовой культуры населения и подготовки должностных лиц, экологического образования предпринимателей и иных граждан различных государств, ответственности за экологические правонарушения на международном и национальном уровнях, конкуренции и взаимопроникновения либо совмещения международно-правовых и национальных норм в решении глобальных экологических проблем современности, дальнейших путей сочетания и конкретных способов совершенствования международных и национальных эколого-правовых требований, повышения их эффективности, дальнейшего воздействия международных и национальных экологических правил на предупреждение и преодоление экологического кризиса и экологических бедствий. В рамках обсуждения темы Круглого стола между его участниками состоялась дискуссия о научных и практических проблемах развития и применения экологического и земельного права в контексте влияния норм международного права на национальное законодательство. Л. Е. Бандориным, ассистентом кафедры экологического и земельного права ЮФ МГУ, было сказано, что в настоящее время экологическая экспертиза претерпевает негативное отношение касательно нее самой. В качестве основных положений отмечены: реализация принципа "единого окна" (единой экспертизы) в отношении проведения экологической экспертизы, определение предмета экологической экспертизы как соответствие объектов экологической экспертизы требованиям законодательства, в частности в сфере охраны окружающей среды - техническим регламентам. В качестве положений, отрицательно повлиявших на развитие института экологической экспертизы, заявлены устранение градостроительной документации из объектов экологической экспертизы и неисчерпывающий перечень объектов, подлежащих экологической экспертизе. В процессе выступления Л. Е. Бандорин провел сравнение и соотношение ОВОС и экологической экспертизы, в результате чего было выявлено, что в настоящее время нормы законодательства по данному вопросу неоднозначны, однако ОВОС будет существовать как обязательный институт. С практической позиции Л. Е. Бандориным отмечено, что в рамках единой экспертизы задачи превентивного контроля и отслеживания соблюдения экологических требований сохраняются. Орган, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, - Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) или подведомственные ему федеральные учреждения (Главгосэкспертиза). Экспертиза проводится на двух уровнях: федеральном и региональном. На федеральном уровне экспертиза проводится уполномоченными органами Росстроя и территориальными учреждениями Главгосэкспертизы, а на региональном - уполномоченными органами субъектов Федерации. Относительно Киотского протокола, охраны озонового слоя Земли и изменения климата докладчиком подчеркнуто, что поскольку мнение юристов существенно зависит от мнения ученых естествознания, то интересна ситуация с состоянием озонового слоя. В 1980-е гг. разрушение озонового слоя фреонами и иными подобными разрушающими веществами привело, по мнению ученых-естествознателей, к появлению "озоновых дыр" и к институциональному закреплению положений о защите озонового слоя от вредного воздействия такого рода в Венской конвенции 1985 г. В начале XXI в. ученые - специалисты в области естествознания сделали выводы, напротив, об уплотнении озонового слоя. Изложенные факты позволяют существовать теории о цикличности изменений в озоновом слое, которые происходят вне зависимости от человеческой хозяйственной деятельности. Ю. Е. Филаткина, аспирант ИЗиСП, во-первых, высказала свое мнение о возможном подходе к законотворческой деятельности в сфере экологической экспертизы с позиции практического применения действующих норм права указанной области, то есть использования правоприменительной практики, а во-вторых, выступила и пригласила к дискуссии на тему "Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства зарубежных стран в отношении охраны животных". В сообщении упомянут факт охраны российским законодательством животных, только принадлежащих к животному миру, а безнадзорные животные фактически выпадают из-под действия закона о животном мире. Выступающей приведены примеры из зарубежной практики в сфере охраны животных и сделан вывод о более детальной регламентации процедуры охраны животных за рубежом в сравнении с Российской Федерацией. Н. В. Кичигин, старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук, обратился к значению принципов международного экологического права и отметил, что для России актуальны только те международные принципы, которые зафиксированы в ратифицированных Российской Федерацией международных документах и в дальнейшем имплементированы в национальное законодательство: только в случае такого подхода появляется гарантия надлежащей реализации международных принципов и норм права. В своем выступлении Н. В. Кичигин затронул вопрос использования международного опыта на примере законодательства о техническом регулировании. Практика показала, что наша страна абсолютно не готова к разработке документа такого рода. В данное время законодатель упростил процедуру принятия технических регламентов (принятие на уровне постановления Правительства). Технический регламент должен выполнять функцию единого документа либо единой системы документов, которые содержат все экологические технические требования, и время на его разработку на примере Европы достигает десятилетий. Значит, при работе в данном направлении в нашей стране необходимо учитывать национальные особенности как законодательства, так и иные, в частности географические, ментальность и т. д. По мнению Н. В. Кичигина, в ближайшее время государственная политика в области Киотского протокола будет больше концентрироваться на осуществлении проектов совместного осуществления (и как вариант - механизмов чистого развития) с целью предотвращения спекуляции квотами на рынке. М. В. Пономарев, научный сотрудник ИЗиСП, раскрыл в своем выступлении аспекты контрольной деятельности за трансграничным перемещением отходов. Проблема отходов производства и потребления является одной из серьезных проблем современности. В международном законодательстве в данной области действуют: Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Объединенная Конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, принятая в Вене в 1997 г., и ряд иных конвенций. Однако реализация положений указанных конвенций имеет ряд проблем, которые можно выделить в две группы: во-первых, проблемы законодательного регулирования (проблемы законодательные), а во-вторых, организационно-правовые проблемы. По мнению М. В. Пономарева, в целях более детального регулирования требуются разработка и принятие административного регламента по исполнению Ростехнадзором государственных функций в области контроля за трансграничным перемещением отходов. В указанном административном регламенте необходимо детально урегулировать не только полномочия по контролю в данной сфере Ростехнадзора, но и порядок взаимодействия данной службы с рядом иных органов исполнительной власти. А. Л. Бажайкиным, доцентом кафедры гражданского права Института права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета, кандидатом юридических наук, в рамках дискуссии по теме Круглого стола со ссылкой на профессора М. Н. Копылова обращено внимание на территориальный признак относительно разграничения вопросов международных экологических требований: являются ли они элементом международного либо национального права. Значение и содержание территориального признака заключается в следующем: в Российской Федерации существуют федеральные законы в результате ратификации международных правовых норм путем правовой экологической экспертизы (в случае проведения), отсюда возникает ситуация наличия норм международного права, с одной стороны, и национальных норм, ратифицированных Россией и ставших частью системы национального права, с другой стороны. Д. Г. Хасанов, аспирант ИЗиСП, рассмотрел в своем выступлении два основных момента: государственная экологическая экспертиза и приоритетные национальные проекты. В числе приоритетных национальных проектов особо отмечен национальный проект развития агропромышленного комплекса Российской Федерации: развитие малых форм хозяйствования и развитие форм животноводства. В отношении второго вопроса докладчиком высказано мнение об отсутствии надлежащим образом оформленной нормативно-правовой базы (в частности, на федеральном уровне законодательства) и предложены варианты дополнения национальных проектов актуальными положениями с учетом современного состояния агропромышленного комплекса России. А. С. Широбоков, кандидат юридических наук, подробно остановился на теме "Принцип использования наилучших существующих технологий (НСТ)", который, по мнению докладчика, несомненно относится к международным принципам и упоминается во многих международных правовых актах. Данный принцип нашел свое отражение в действующем Федеральном законе "Об охране окружающей среды" и используется для минимизации загрязнения окружающей природной среды. Однако указанные положения, к сожалению, не нашли последовательного развития в законодательстве. Тем не менее в рамках данного механизма должны быть отражены моменты, связанные со следующими положениями: во-первых, техническое нормирование должно быть связано со строго определенными видами деятельности (такие, как наиболее загрязняющие, энергоемкие, ресурсные виды деятельности). Таким образом, необходимо определить механизм и критерии отбора таких видов деятельности. На сегодняшний день такой механизм отсутствует. Во-вторых, должен быть порядок отнесения технологий к наиболее доступным наилучшим технологиям и механизм нормирования на основе НСТ. В-третьих, должны быть определены юридические последствия введения рассматриваемого механизма в действующую систему нормирования, порядок декларирования. Резюмируя изложенное, докладчик отметил, что НСТ не существует и не реализуется на практике, несмотря на свое провозглашение и законодательное закрепление. О. А. Посредникова, аспирант ЮФ МГУ, в своем выступлении подчеркнула факт политической окраски процесса вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию; на примере Закона США о загрязнении отметила вопросы финансирования и реализации в целом национальных экологических требований в законодательстве, а также применение и осуществление международных экологических принципов международными экологическими организациями. Н. Р. Камынина, соискатель ЮФ МГУ, выступила с докладом о соотношении норм международного и национального законодательства и напомнила о том, что несколько лет назад Правительство РФ инициировало деятельность, посвященную данному вопросу, возложив полномочия на Министерство природных ресурсов России. В результате в сотворчестве со странами СНГ и при финансовой поддержке ЮНЕП, ООН и Всемирного банка было реализовано два серьезных проекта: первый - гармонизация природоохранного законодательства стран СНГ и стран Евросоюза и второй (существовавший в рамках Межгосударственного экологического совета стран СНГ) - разработка рекомендаций по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Что касается гармонизации законодательства - центром работы и реализации положений проектов являлись три страны: Россия, Беларусь и Армения. Была проведена огромная работа по анализу, детальной проработке законодательства, его сравнению и приведению в соответствие, однако дальнейшего хода реализация этого проекта не получила. Докладчиком затронуты вопросы, касающиеся интереса Европейского сообщества к гармонизации законодательства в области охраны окружающей среды и практической имплементации норм международного права в национальное законодательство. Н. И. Хлуденева, научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук, высказала мнение о том, что декларативность общепризнанных принципов международного характера не является их недостатком, а есть их достоинство. Докладчиком заявлено, что любой общепризнанный принцип международного права, будучи идеей, должен получить надлежащую реализацию в нормативно-правовых актах международного либо национального законодательства. Отмечено, что общепризнанные принципы международного права закреплены в Уставе ООН, а принципы международного экологического права содержатся не только в Стокгольмской декларации 1972 г., но и в Декларации Рио-де-Жанейро 1992 г. Н. И. Хлуденевой поставлен вопрос о реализации существующих принципов международного права в международных правовых актах и их последующей имплементации в национальное законодательство. Во второй части выступления докладчик говорил о соотношении экологических норм национального права и норм международного экологического и международного законодательств. Отмечено, что, очевидно, в настоящее время не существует международного экологического права и корректнее было бы употреблять вариант соотношения норм национального и международного права, а действие ч. 4 ст. 15 Конституции возможно только в случае ратификации соответствующего международного акта Российской Федерацией. В ходе сообщения отмечено, что при вступлении Российской Федерации в ВТО необходимо обязательно учитывать национальный экологический интерес. В случае вступления в ВТО необходимо движение в направлении нейтрализации негативных последствий от вступления в эту организацию путем, во-первых, модернизации экологической политики России, ее гармонизации с международными правовыми актами, во-вторых, сочетания экологических и экономических рычагов влияния на национальные параметры в этой области, и, наконец, требуется провести инвентаризацию национальной системы экологического законодательства с целью повышения ее эффективности. В. Т. Калиниченко, аспирант ИГП РАН, остановился на теме приоритетного развития агропромышленного комплекса России. Выступающий не согласился с высказанным на Школе утверждением, что крупные игроки, реализующие приоритетные проекты развития АПК России, не соблюдают требования норм экологического законодательства. Докладчик заявил о невступлении России во Всемирную торговую организацию как о позитивном моменте в целом для экологии нашей страны. В. Т. Калиниченко отметил, что в случае вступления России в ВТО, по оценкам экспертов Всемирного банка, от 15 до 25 процентов сельского населения останется без работы. Позиция МЭРТ РФ по данному вопросу - "выживут сильнейшие". Относительно соотношения международных и национальных принципов экологического права докладчиком на примере использования отношений, связанных с трансграничными водотоками, сделаны выводы о необходимости использования только тех норм права, которые соответствуют действующей национальной политике государства и приняты на национальном уровне. А. А. Минаева, ассистент кафедры экологического и земельного права ЮФ МГУ кандидат юридических наук, рассмотрела и проанализировала детально вопрос: следует ли наделить правом на благоприятную окружающую среду юридических лиц? Докладчиком высказаны мнения "за" и "против", отмечены такие вопросы, как насколько оправданна такая позиция. М. В. Андросов, представляющий ИГП РАН, раскрыл в своем докладе проблемы использования атомной энергии, в частности сроки эксплуатации энергоблоков на атомных электростанциях. Отмечено, что в данный момент доля атомной энергии в общем объеме электроэнергии составляет 16%. В целях решения указанной проблемы 5 февраля 2007 г. Правительством Российской Федерации был принят Закон реструктуризации атомной электроэнергетики, который подразумевает акционирование абсолютно всех объектов атомной энергетики. В рамках мастер-класса по теме "Имплементация положений международных договоров Российской Федерации в российском законодательстве (на примере Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола)" его ведущим А. С. Шестерюком, профессором кафедры аграрного и экологического права МГЮА, доктором юридических наук, рассмотрены актуальные вопросы имплементации норм международного права в российском законодательстве на примере конкретного института Рамочной конвенции об изменении климата и принятого позже в ее развитие Киотского протокола, проблемы, связанные с охраной окружающей среды (климата) от негативных изменений, которые могут привести к глобальным отрицательным последствиям. Рамочная конвенция об изменении климата была принята в 1992 г. Однако после ее принятия и ратификации рядом стран-участниц не было осуществлено каких-либо практических и действенных мер по изменению своей экологической политики, что явилось причиной подписания ряда других международных правовых актов. Одним из них, в частности, является Киотский протокол, в рамках которого были приняты конкретные обязательства со сроками исполнения (сокращение выбросов газов) стран - участниц протокола. Киотский протокол предусматривает такие механизмы реализации. Отмечена Венская конвенция по озоноразрушающим веществам, в развитие которой в Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты. Эти документы ограничивают производство, оборот озоноразрушающих веществ, а также предметов, содержащих такие вещества. В дальнейшем появился Монреальский протокол к Венской конвенции, в котором был определен перечень озоноразрушающих веществ. Однако в указанный перечень не попали парниковые газы. Напротив, Киотский протокол и Рамочная конвенция об изменении климата "пошли" по пути регулирования выбросов газов, которые не были включены в Монреальский протокол по озоноразрушающим веществам. После долгих споров Россия ратифицировала Киотский протокол с оговоркой, позволяющей нашей стране в первый период действия оценить эффективность и необходимость, возможность и целесообразность действия предлагаемых механизмов для Российской Федерации. Таким образом, ратификация Киотского протокола осуществлена только в первый период до 2012 г. Реально все механизмы Киотского протокола начинают свое действие с 1 января 2008 г., но до этого момента этим актом предусматривается проведение большого количества подготовительных мероприятий. Здесь следует подчеркнуть, что, ратифицировав протокол в настоящее время, Россия "оставила" себе очень мало времени для мероприятий такого рода, в том числе - подготовки нормативной правовой базы. Для того чтобы двигаться по пути имплементации норм рассматриваемых документов, в частности Киотского протокола, необходимо было понять: что это за механизмы, позволяющие решить проблему с неконтролируемыми выбросами парниковых газов? В качестве экономических средств Киотского протокола предлагается механизм чистого развития или проект совместного осуществления; предлагается механизм торговли квотами на выброс парниковых газов и ряд других экономических "рычагов". Киотский протокол поставил задачу к концу первого этапа (2012 г.) сократить на 8 - 10% выбросы парниковых газов по отношению к базовому году (1990 г.). Таким образом, выброс парниковых газов в России в 2012 г. не должен превысить размер выбросов в 1990 г., равный 100%. Через реализацию положений Киотского протокола о торговле квотами на выбросы парниковых газов существует возможность открыть новую страницу в регулировании охраны окружающей среды в российском законодательстве. Предполагается международное участие на мировом рынке торговли квотами. Выполнение положений протокола, в том числе рекомендаций относительно торговли выбросами (на международном рынке участие предполагается), посредством сокращения выбросов в результате примененной технологии и их зачета в стране, инвестировавшей средства в создание новых технологий (производств), позволяет решить как минимум две задачи: во-первых, для хозяйствующих субъектов создаются мощные экономические стимулы, связанные с внедрением новых технологий, в частности рынок квот; во-вторых, у предприятий, требующих новых технологий, появляются возможности серьезных инвестиций в их производство. После ратификации Киотского протокола Правительством Российской Федерации был принят ряд документов, а именно даны поручения МЭРТ России и МПР России, в соответствии с которыми должен быть разработан и создан Российский реестр углеродных единиц (распоряжение Правительства РФ от 20 февраля 2006 г.). Данный Реестр был создан совместным документом МПР и МЭРТ России от 7 мая 2007 г., которым утвержден Порядок формирования и ведения Российского реестра углеродных единиц. Углеродная единица - это единица оборота на рынке квот, т. е. в эту единицу переводятся все виды выбросов. Таким образом, есть основа для функционирования проектов совместного осуществления на территории России и механизмов чистого развития, когда Россия как участник соответствующего приложения к Киотскому протоколу участвует на территории развивающихся государств при реализации каких-либо проектов, связанных со снижением объема выбросов антропогенных газов. Реализация положения Киотского протокола нашла свое отражение в поручении Правительства Российской Федерации Росгидромету о создании российской (национальной) системы оценки источников выбросов и абсорбции парниковых газов. В связи с утверждением положения о порядке ведения реестра источников выбросов и абсорбции парниковых газов в национальном законодательстве появилась новая дефиниция "Источники абсорбции парниковых газов". А. С. Шестерюк отметил, что страна-участница должна по условиям Киотского протокола обеспечить открытость и прозрачность информации о хозяйствующих субъектах, т. е. ежегодно в национальных докладах обязательно представлять информацию о хозяйственной деятельности. Такая открытость информации, возможно, была одним из сдерживающих факторов при принятии Киотского протокола. Докладчиком на основе анализа изложенного сделан вывод о том, что два основных момента Киотского протокола в настоящее время не реализованы в Российской Федерации, несмотря на взятые на себя обязательства: во-первых, рекомендации относительно торговли квотами, полное отсутствие правовой базы по данному обязательству; во-вторых, не разработана и не создана, а следовательно, не осуществляется система наблюдения и оценки изменения количества выбросов парниковых газов в атмосферу хозяйствующими субъектами в результате их деятельности на определенной территории. А. С. Шестерюк подчеркнул, что эти два положения требуют особого внимания со стороны государства. В рамках Школы прошла деловая игра по теме "Некоторые аспекты организационного механизма (управления) в сфере использования и охраны земель". Ведущий - А. Л. Бажайкин, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права ИПСУБ Удмуртского государственного университета. В процессе деловой игры А. Л. Бажайкин на примере Республики Удмуртия детально рассмотрел процессуальный порядок предоставления земельных участков во владение, пользование и распоряжение физическим и юридическим лицам в Российской Федерации с учетом особенностей современности. Далее на основании рабочих материалов, предоставленных ведущими ролевой игры, слушателям Школы было предложено выявить обязательные для исполнения этапы в указанном алгоритме. При рассмотрении этапов, связанных с отношениями, возникающими при осуществлении деятельности по ведению государственного земельного кадастра и при использовании его сведений, ведущим игры А. Л. Бажайкиным отмечено, что зачастую в процессе реализации указанных отношений в субъектах Российской Федерации происходит смешение понятий. Например, Земельный кодекс Пермского края гласит, что земли населенных пунктов состоят из 7 категорий земель; а в Республике Удмуртия и Кировской области в кадастровых планах понятия "целевое назначение земельного участка" и "разрешенное использование" употребляются как синонимичные. Далее деловая игра продолжена ее ведущим Л. Е. Бандориным в ракурсе разграничения дефиниций "категория", "назначение", "разрешенное использование" и изменения порядка предоставления земельных участков в свете последних изменений в Земельном кодексе и градостроительном законодательстве. Отмечены множество проблем в земельном праве и земельном законодательстве и их очевидные предпосылки. Во-первых, отличие Российской Федерации от других развитых государств с развитой системой земельных правоотношений заключается в том, что подавляющее количество земли в России находится в публичной собственности и приватизация не прошла по проведенным в 90-х гг. этапам планирования. Именно поэтому не возникает вторичного рынка земли, а возникают вопросы предоставления земельных участков в собственность (отчуждение земли, приватизация) либо в аренду (в данном случае земля продолжает оставаться в публичной собственности). Во-вторых, большинство земельных участков в России не являются объектами земельных отношений. Существует и другая позиция: Российская Федерация есть один большой земельный участок, однако эта позиция не выдерживает критики. Третья проблема заключается в том, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не разграничены. Проведение работ по формированию земельного участка, т. е. выделение земельного участка из какой-либо необустроенной территории, предусматривает определенный перечень документов: в первую очередь документы территориального планирования (на муниципальном уровне это генеральный план муниципального образования). При этом отмечено, что юридическую судьбу земельного участка определяет опосредованно функциональное зонирование. Вторым документом являются правила землепользования и застройки муниципальных образований (документ градостроительного зонирования) как документ, определяющий правовой режим земельных участков. Указанные правила определяют границы территориальных зон с установленными в этих территориальных зонах градостроительными регламентами. Градостроительный регламент - это разрешенное использование земельного участка. До момента принятия указанных правил вид разрешенного использования устанавливает орган местного самоуправления без установления регламентированной процедуры данного действия. Существует также термин "целевое назначение". Согласно ЗК РФ все земли в России подразделяются на семь категорий земель в зависимости от их целевого назначения. На практике существуют ситуации, в которых за целевое назначение земельных участков отвечает один орган власти (например, субъект РФ), а за установление вида разрешенного использования - другой (например, муниципалитет). На основании чего сделан вывод о том, что указанные функции исполнительной власти должны совпадать в лице одного органа. Аналогичная ситуация прослеживается и в формировании, и распоряжении земельными участками. Сказано, что на сегодняшний момент в Российской Федерации только около 60 городов имеют утвержденные Правила землепользования и застройки. Внимание слушателей Школы обращено на п. 11 ст. 30 ЗК РФ в части предварительного согласования, в случае если существуют одновременно 2 документа: правила землепользования и застройки и проект планировки (документация о застройке). Порядок предоставления земельных участков подразделяется на 2 способа: с предварительным согласованием и без осуществления такового. Однако по большому счету предварительное согласование есть способ формирования земельного участка или, еще более конкретизированно, 2 формы: на торгах и без торгов. По вопросу оформления прав на земельный участок для целей проектирования и строительства выступил ассистент кафедры экологического и земельного права ЮФ МГУ кандидат юридических наук Д. В. Хаустов, подразделив на основании Земельного кодекса Российской Федерации рассматриваемую процедуру на 8 этапов: первое - заявление в компетентный орган власти, уполномоченный на предоставление земельных участков, формирование проекта территориального землеустройства, прохождение кадастрового учета и, соответственно, межевания земельного участка перед этим, далее требуется получить акт органа государственной власти о выставлении земельного участка на конкурс, процедура конкурса, аукцион - протокол о результатах, на основании которого издается акт органа государственной власти о предоставлении земельного участка, и последняя стадия - заключение договора купли-продажи и регистрация прав. В данном механизме имеются три самостоятельные стадии: кадастровый учет, регистрация правоустанавливающих документов и регистрация прав. На основании чего Д. В. Хаустов обратил внимание на необходимость делегирования функций по кадастровому учету и государственной регистрации одному органу власти. В процессе деловой игры слушателями Школы были выявлены особенности регистрации права аренды при заключении договоров аренды земельных участков, их размеров (порядок, способы расчета); алгоритма оформления прав на земельные участки, на которых имеются легализованные объекты недвижимого имущества; проблемы определения границ земельного участка, определения термина "объект незавершенного строительства" в ракурсе следования дополнительной вещи судьбе главной вещи; выкупа земельного участка собственником недвижимого имущества, расположенного на нем; особенности приватизации земельных участков.

Название документа