История приватизации пенитенциарных учреждений за рубежом

ИСТОРИЯ ПРИВАТИЗАЦИИ ПЕНИТЕНЦИАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ЗА РУБЕЖОМ

А. Л. СМОРГУНОВА

Сморгунова А. Л., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права РГПУ им. А. И. Герцена.

Одной из стратегий уголовной политики, широко используемой в США, Великобритании, Австралии, а также в ряде других стран мира, является приватизация в сфере исполнения наказания. В настоящее время существует более 10 различных способов приватизации <1>. В одних случаях частные компании оказывают услуги по обеспечению питания, образовательных программ в тюрьмах и колониях, этапированию осужденных, медицинские услуги. В других - строительство тюрем осуществляется частной компанией, а управляется тюрьма государством либо, наоборот, менеджмент государственного исправительного учреждения поручается частной фирме. Наиболее радикальная форма - проектирование, строительство, управление, финансирование тюрьмы осуществляет частная компания, у которой государство берет эту тюрьму на условиях лизинга (на срок 25 лет) <2>. Компания получает от государства деньги за содержание каждого осужденного. Такой радикальный подход оставляет государству только некоторые контрольные функции за функционированием учреждения. Целью настоящей работы является анализ истории становления института частных тюрем в зарубежных странах. -------------------------------- <1> Cunningham D. Guidelines for Contracting for a Private Prison. In: Austin J., Coventry G. Emerging Issues on Privatized Prisons. National Council on Crime and Delinquency. Retrieved on June 16, 2007 from: http://www. ncjrs. org/pdffiles1/bja/181249.pdf. <2> Cavadino М., Dignan J. Penal Systems: A Comparative Approach. London: SAGE Publications, 2006. P. 304.

В 1607 г. вслед за английскими переселенцами в штат Виргиния были доставлены осужденные. Их транспортировка осуществлялась частными подрядчиками, взамен подрядчики получали право продажи заключенных в рабство. Такая договоренность позволяла британскому правительству существенно снизить расходы и увеличить количество свободных мест в тюрьмах Великобритании <3>. В самой Великобритании взаимодействие государства и частного капитала в этой сфере отмечалось еще в Средние века. Такая система наказания правонарушителей была разработана не представителями правительства, а частными предпринимателями, доходы которых напрямую зависели от числа обвинительных приговоров <4>. Использование труда осужденных в британских колониях было способом расширения экономического влияния Великобритании. Частные подрядчики получали разрешение осуществлять надзор за осужденными за определенную плату, а сами заключенные зачастую работали на благо частных предпринимателей. Дж. Лайт указывает, что корни тюремного труда уходят в рабовладельческую систему <5>. После гражданской войны бывшие рабы, осужденные за незначительные преступления, сдавались в наем частным подрядчикам для принудительных работ <6>, особенно часто это происходило в южных штатах. К 1885 г. 13 штатов США заключили контракты с частными предпринимателями о найме труда заключенных. Труд осужденных был экономически выгоден для подрядчиков, а также для администрации тюрем. Не всегда доходы покрывали расходы на содержание осужденных, однако были случаи, когда администрация тюрем выводила учреждения на уровень самоокупаемости и даже находила возможность возвращать в бюджет штата часть денег, полученных на финансирование. -------------------------------- <3> Austin J., Coventry G. Emerging Issues on Privatized Prisons. Monograph. National Council on Crime and Delinquency. 2001. Retrieved on June 16 from: http://www. ncjrs. org/pdffiles1/bja/181249.pdf P. 19. <4> Hallett M. (2004) Commerce with Criminals: Neo-Colonialism in Criminal Justice. Review of Policy Research, Vol. 21, No. 1. <5> Light J. (1999) The Prison Industry: Capitalist Punishment. CorpWarch, October 28, 1999. Retrieved from: http://www. corpwatch. org/issues/PID. jsp? articleid=853. <6> Hallett M. Op. cit.

Однако у этой системы были не только сторонники, но и серьезные оппоненты - организации рабочих, производителей продукции и фермеры. Использование труда осужденных, по их мнению, приводило к несправедливой конкуренции. Они требовали введения правовых ограничений на использование тюремного труда и оборот товаров, произведенных осужденными. В 1905 г. президент США Рузвельт подписал документ, запрещающий использование труда заключенных для федеральных проектов. В 1929 г. Конгресс одобрил закон, позволявший штатам налагать запрет на импорт продукции, произведенной осужденными из других штатов (Hawes-Cooper act). За этим последовали и другие законы, запрещавшие использование труда осужденных и ограничивавшие перевозки товаров, созданных ими. Первая тюрьма, построенная и полностью управляемая частной компанией, открылась в 1850-е годы в Калифорнии (тюрьма Сен Квентин). Этот опыт оказался неудачным - скандалы, разыгравшиеся вокруг нее, связанные со случаями коррупции и ненадлежащего управления, вынудили правительство штата отказаться от контракта с частной компанией и вернуть управление тюрьмой в свои руки. С начала XX в. все услуги по исполнению наказания предоставлялись исключительно государством в учреждениях, построенных и финансируемых из государственного бюджета (федерального или штатов). В ряде случаев некоммерческие организации, волонтеры предоставляли услуги по реабилитации осужденных. Расходы на содержание тюрем традиционно были велики, поэтому практика заключения контрактов с частными компаниями на оказание ряда услуг (обычно медицинские услуги, питание, перевозки) стала достаточно распространенной <7>. -------------------------------- <7> Austin J., Coventry G. Op. cit. P. 21.

Процесс приватизации тюрем в США возрождается в конце 60-х годов XX в., однако вплоть до середины 70-х годов он распространялся только на пенитенциарные учреждения с нестрогим режимом содержания несовершеннолетних осужденных. Обязанности по управлению этими учреждениями возлагались на некоммерческие организации, а сам процесс активно поддерживался сторонниками реформы в сфере ювенальной юстиции. Первые тюрьмы со строгим режимом, управление которыми было передано в частные руки (компании RCA Services), располагались в штатах Пенсильвания (Weaversville Intensive Treatment Unit - приватизирован в 1976 г.) и Флорида (Okeechobee School for Boys - приватизирована в 1985 г.). Исправительные учреждения для несовершеннолетних были привлекательными объектами для заключения контрактов. Хотя стоит отметить, что большое количество контрактов по их разностороннему обслуживанию заключалось с некоммерческими организациями. С начала 80-х годов в процесс приватизации активно включаются крупные коммерческие структуры, контракты с которыми постепенно начинают заключать не только правительства штатов, но и федеральные службы. В 1983 г. создается Американская корпорация исправительных учреждений (Corrections Corporation of America, далее - CCA), которая на настоящий момент является крупнейшей компанией в сфере предоставления услуг по исполнению наказания. Именно в 80-е годы осуществляются наиболее крупные инвестиции в сооружение и управление частными тюрьмами <8>. Например, в 1984 г. графство Гамильтон (город Чаттануга) подписывает контракт с CCA, а в 1985 г. Кентукки заключает контракт с U. S. Corrections Corporation - первый контракт на уровне штата. -------------------------------- <8> Volokh A. (2002) A Tale of Two Systems: Costs, Quality and Accountability in Private Prisons. Harvard Law Review. Vol. 115. No. 7: 1868 - 1891.

Интересно, что в этот период основной федеральной структурой, заинтересованной в предоставлении частных контрактов, была Служба по натурализации и иммиграции, которая в 1983 г. подписала с CCA контракт на строительство и управление изолятора на 350 мест в Техасе. Отношение других федеральных органов, занимающихся вопросами наказания, а именно Бюро тюрем (Bureau of Prisons), к приватизации было не столь однозначно положительным. Частные структуры были допущены к управлению некоторыми федеральными исправительными учреждениями, число заключенных в которых было минимальным, а режим - достаточно мягким. Например, управление небольшими исправительными центрами на местном уровне полностью находилось в руках частных компаний. И только в 1996 г. Конгресс США потребовал от Бюро тюрем заключить с корпорацией "Уокенхат" (Wackenhut Corrections Corporation) контракт на управление крупной федеральной тюрьмой "Тафт" в Калифорнии, вмещающей более 2000 заключенных <9>. -------------------------------- <9> Contracting for Imprisonment in the Federal Prison System: Cost and Performance of the Privately Operated Taft Correctional Institution. October 1, 2005. U. S. Department of Justice. Retrieved June 23, 2007 from: http://www. ncjrs. gov/pdffiles1/nij/grants/211990.pdf.

Постепенно возникает индустрия предоставления частных исправительных услуг. Несмотря на то что в период с 1992 по 2002 г. возникают серьезные споры о приватизации и сопротивление ее распространению, число мест в пенитенциарных учреждениях, которые могут являться предметом контракта, выросло почти на 800% - с 15300 до 142500 <10>. В конце 90-х годов рост рынка замедлился - отчасти это было связано с судебными исками, предъявленными заключенными, отбывающими наказание в частных исправительных учреждениях, к корпорациям, ответственным за эти учреждения <11>. Однако за счет увеличения числа заключенных в федеральных тюрьмах и готовности Федерального бюро тюрем заключать контракты с частными компаниями индустрия получила новый толчок к развитию. -------------------------------- <10> Allen H., Simonsen C., Latessa E. (2004) Corrections in America: An Introduction. - 10th Ed. Pearson Prentice Hall. <11> Jones T, Newburn T. Comparative Criminal Justice Policy-Making in the United States and the United Kingdom. The Case of Private Prisons // British Journal of Criminology, 2005. Vol. 45. P. 63.

На настоящий момент, по данным Министерства юстиции США, 33 штата США, а также Пуэрто-Рико имеют право заключать контракты с частными корпорациями для передачи им ряда полномочий по исполнению наказаний (на местном уровне или на уровне штата) <12>. В США существует около 158 частных исправительных учреждений, в которых в 2002 г. содержалось около 6,5% заключенных, к 2005 г. эта цифра увеличилась в среднем до 7% (при этом 14% осужденных содержатся в частных учреждениях, относящихся к юрисдикции штатов, а 6% - в учреждениях, относящихся к федеральной юрисдикции). В штатах Айдахо, Аляска, Вермонт, Гавайи, Миссисипи, Монтана, Оклахома около или более четверти всех осужденных содержатся в частных учреждениях, в Нью-Мексико и Вайоминге - более 40% осужденных. Наиболее активно процесс приватизации идет в южных и западных штатах, только 6 штатов в этих регионах не имеют приватизированных тюрем. Лидерами по количеству заключенных, содержащихся в частных тюрьмах, являются Техас (17517 человек) и Флорида (6261 человек). Всего в США около 107 тысяч заключенных отбывают наказание в частных исправительных учреждениях. -------------------------------- <12> Здесь и далее сведения о числе частных тюрем и количестве осужденных, содержащихся в них, приведены из следующих источников: Harrison P., Beck A. Prisoners in 2002. Washington, DC: U. S. Department of Justice, 2003. P. 1 - 12; Harrison P., Beck A. Prisoners in 2005. Washington, DC: U. S. Department of Justice, 2006. P. 1 - 13.

Контракты могут заключаться на федеральном уровне, уровне штатов, графств, местном уровне. Приватизация в Великобритании началась с заключения контракта в начале 70-х годов XX в. с компанией "Секьюрикор" (Securicor) на управление центром предварительного заключения и осуществление конвоя <13>. Однако активная деятельность по внедрению идей приватизации началась в 1984 г., когда исследовательский центр "Институт Адама Смита" впервые стал упоминать достоинства приватизации. В 1987 г. Институт опубликовал очередной отчет, в котором описывал успехи частных исправительных учреждений в США. В 1990 г. был принят закон, позволяющий заключать контракты с частными компаниями, однако первоначально он распространялся только на новые учреждения для предварительного заключения, а позднее - на все учреждения. Первые заключенные поступили в тюрьму Волдс (Walds), управляемую компанией Group 4 Securitas, в 1992 г. <14>. На сегодняшний день в Великобритании работают 11 частных тюрем, в которых находится 10% от 80700 возможных мест <15>. -------------------------------- <13> Jones T., Newburn T. Op. cit. P. 63. <14> Ibid. P. 64. <15> Penal Policy - A Background Paper. Ministry of Justice. May 9, 2007. Retrieved on June 14, 2007 from: hhtp://www. justice. gov. uk/piblications/penalpolicy. htm.

Постепенно процесс приватизации исправительных учреждений охватил большую часть мира. Прежде всего он затронул Австралию (первая тюрьма, управление которой было передано в частные руки (Corrections Corporation of Australia, являющаяся членом консорциума компаний, возглавляемых Corrections Corporation of America), открылась в Австралии в 1990 г. (Correctional Centre at Borallon)), Новую Зеландию и Южную Африку. В Австралии около 17% осужденных находятся в частных пенитенциарных учреждениях. В процесс приватизации активно включились также Франция, Германия, Чехия, Чили, Япония. Вопрос о возможностях привлечения частного капитала к организации деятельности исправительных учреждений обсуждается в Болгарии, Гонконге, Бразилии, Голландии, Латвии <16>. -------------------------------- <16> Более подробно о состоянии приватизации исправительных учреждений в мире сообщают периодические отчеты Prison Privatization Report International, публикуемые Public Services International Research Unit Университета Гринвича (Лондон, Великобритания), см.: www. psiru. org/justice.

Приватизация тюрем была спорной и противоречивой стратегией в момент своего появления на "рынке" уголовной политики в начале 80-х годов XX в. в США. Несмотря на то что частный капитал в той или иной степени вовлечен в сферу исполнения наказаний во многих странах мира, возможность и легитимность существования частных тюрем и сейчас не перестает вызывать споры, стимулировать научные исследования, заставляет задуматься о более действенных альтернативах.

Название документа