Правовое регулирование внешней миграции населения в Советской России в 1917 - 1918 гг

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕЙ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ В СОВЕТСКОЙ РОССИИ В 1917 - 1918 ГГ.

Е. Ю. ДОВГОПОЛОВ

Довгополов Е. Ю., адъюнкт МПИ ФСБ России.

Миграционная политика Советского государства в первое послереволюционное десятилетие отражала глобальные изменения, произошедшие в нашей стране после смены ее конституционного строя. Новая внутренняя и внешняя политика Советской России вытекала из необходимости обеспечения безопасности государства в условиях сложившейся нестабильной международной и внутренней обстановки. Первая мировая война, две революции, начавшаяся Гражданская война, политический и экономический кризис, обострившиеся социальные противоречия, духовный вакуум ослабляли молодое государство. Безусловно, эти явления повлияли на эмиграционные и иммиграционные процессы. Мировая война способствовала тому, что на территории европейских стран оказались раскиданными их граждане и подданные - военнослужащие, пленные, беженцы, интернированные. Так, на 1 января 1918 г. в пределах России находились 9732,5 тыс. беженцев, выселенцев и военнопленных. Только по внутренним губерниям страны расселились 3254,3 тыс. беженцев. В то же время в Германии и Австро-Венгрии находились 3570858 русских пленных <1>. Распад Российской империи и образование новых государств, таких, как Польша и Финляндия, поставили на повестку дня вопрос об оптациях иностранного гражданства. -------------------------------- <1> См.: Щеров И. П. Миграционная политика в России, 1914 - 1922 гг. Смоленск, 2000. С. 260.

Схожие процессы происходили также и в Европе (распад Австро-Венгрии, Германской империи), однако в отличие от западных стран Советское государство было склонно решать свои текущие дела, основываясь на теории классовой борьбы, перманентной революции, рассматривая капиталистическое окружение как непримиримых врагов. Результатом такой политики явилась массовая эмиграция из России, образовавшая свои крупнейшие политические центры в Париже, Берлине, Праге, Софии, Белграде и Харбине. В то же время новый советский режим привлек тысячи западных коммунистов или людей, желавших попытать счастья в "новом свете", в РСФСР <2>. Также советское правительство вынуждено было сотрудничать с Европой в деле обмена и возвращения на родину иностранных граждан, в большинстве своем военнопленных. -------------------------------- <2> См.: Фельштинский Ю. Г. К истории нашей закрытости. Законодательные основы советской иммиграционной и эмиграционной политики. 1988. С. 6.

Законодательное обеспечение советской миграционной политики исходило из необходимости в целях обеспечения безопасности государства полного контроля всех связей Советской Республики с заграницей. Естественно, что в условиях зарождения советской правовой системы нормативно-правовые акты создавались не в системе, не были кодифицированными. В то же время они имели четкий объект регулирования. Это проявлялось в первую очередь в том, что принимались конкретные, узко целенаправленные нормативные акты. Примером тому может служить принятие Постановления НКИД РСФСР "О визации паспортов при въезде в Россию" <3>. Данным Постановлением в пределы Советской России разрешался въезд только лицам, имевшим паспорта, заверенные советским представительством за рубежом. В то время такое представительство было только одно, оно функционировало в Стокгольме. Надо думать, что с помощью этого Постановления советское правительство преследовало как минимум две цели. Во-первых, резко ограничивался въезд в страну лиц, которые могли иметь причастность к контрреволюционной деятельности различного рода. Во-вторых, иностранные государства и их граждане, а также въезжающие в РСФСР российские подданные обращались за визой к советскому представителю и тем самым признавали советское правительство де-факто. -------------------------------- <3> См.: Постановление НКИД РСФСР "О визации паспортов при въезде в Россию" от 2 декабря 1917 г. // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 78.

Вслед за этим Постановлением было принято Постановление НКВД РСФСР от 5 декабря 1917 г. <4>. Оно провозглашало запрет на выезд из РСФСР без разрешения местных Советов граждан воевавших с Россией государств. Не исключено, что этим документом советское правительство делало попытку избежать передачи противнику информации о положении в советской прифронтовой полосе, а также в тылу страны. Вместе с тем данное ограничение, на наш взгляд, не имело цели правового обеспечения миграционной политики ввиду того, что молодое Советское государство имело гораздо больше злободневных вопросов, требовавших немедленного решения, и подобные нормативные акты были направлены в первую очередь на обеспечение стабилизации в военном отношении. Несмотря на это, они в то же время представляют собой нормы миграционного права, ибо регулируют общественные отношения в сфере перемещения лиц через государственную границу на определенный срок, в том числе со сменой постоянного места жительства. -------------------------------- <4> См.: Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 89.

Развитие советского законодательства в указанной сфере в конце 1917 г. можно проследить по Постановлениям СНК РСФСР от 20 и 21 декабря <5>. Они содержат уже положения о паспортах с фотографиями, надлежащими печатями, об особых разрешениях со специальными подписями уполномоченных представителей НКВД и НКИД. Кроме того, предусматривались обыски и личные осмотры для всех, включая женщин, стариков и детей. Исключения делались только для дипломатов в соответствии с международными нормами. Все вещи, "недозволенные к провозу", конфисковывались; запрещался вывоз документов, могущих повредить экономическим и политическим интересам новой советской власти. Лица, у которых находились подобные документы, подлежали немедленному аресту. -------------------------------- <5> Там же. Ст. 163, 174.

Как уже отмечалось в настоящей статье, миграционная (как эмиграционная, так и иммиграционная) политика Советской России основывалась на внутренней политике государства, которая, в свою очередь, проистекала из идеологии победившего в революции класса - пролетариата. Все теперь должно было быть подчинено безопасности нового строя. Так, Постановление СНК РСФСР от 20 декабря 1917 г. разрешало въезд в РСФСР только политическим эмигрантам, получившим личные удостоверения от созданных за границей эмиграционных комитетов и разрешение на въезд от представителей СНК РСФСР, а также русским гражданам, въезжающим по дипломатическим паспортам, выданным советским правительством. Подданные и граждане иностранных государств, получившие право въезжать в страну, были дипломаты нейтральных или союзных России государств, причем только если их паспорта были заверены в советском полпредстве <6>. -------------------------------- <6> Там же. Ст. 163.

Право политического убежища впервые было дано в марте 1918 г. иностранцам, преследуемым у себя на родине за преступления политического или религиозного характера <7>. Здесь необходимо отметить, что до определенного времени советское правительство обеспечивало свободу вероисповедания в связи с тем, что многие революционеры стран Востока, Средней Азии были мусульманами и необходимо было поддержать их не только морально и, возможно, материально, но и создать определенные правовые гарантии. Кроме того, убежища в советской стране могли искать революционеры или члены социалистических партий европейских стран, принадлежащие к протестантскому вероисповеданию. Ведь еще в начале своего революционного пути, т. е. в конце XIX в., партия видела в представителях данных течений силу, противостоящую русскому православию - опоре царизма. -------------------------------- <7> См.: Декрет ВЦИК РСФСР N 56 "О праве убежища" от 28 марта 1918 г. // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 519.

Декрет "О праве убежища" предусматривал следующую процедуру экстрадиции. Сравним в этом отношении законодательство РСФСР и УССР. В случае получения от иностранного государства требований о выдаче запросившего в РСФСР политического убежища дело передавалось в НКИД. Затем оно переходило в суд, который должен был постановить, "носило ли оно политический, религиозный или общеуголовный характер" <8>. После этого и решался вопрос о выдаче, причем выданы могли быть только уголовные преступники. -------------------------------- <8> Там же.

Годом позже схожая норма вошла в Постановление правительства советской Украины <9>. Согласно этому Постановлению выдаче не подлежали иностранцы, подвергшиеся у себя на родине преследованиям "за так называемые религиозные преступления, направленные против правительств, защищающих интересы господствующих классов" <10>. Вместе с тем выдаче подлежали лица, подвергшиеся на своей родине преследованиям за преступления, "направленные против правительств, защищающих интересы трудящихся классов" <11>, т. е. против советского правительства. Данная норма была через некоторое время отменена <12> в связи со сменой политической обстановки: изменением политического режима стран Европы и отношения советского правительства к религиозным организациям (которое, впрочем, до начала 1930-х годов было довольно неустоявшимся, направленным в большинстве случаев лишь, как уже упоминалось, против Русской православной церкви). В связи с этим политическое убежище в молодых советских республиках перестало предоставляться иностранцам, преследуемым на своей родине за религиозные убеждения. Единственным основанием его предоставления теперь стали преследования, связанные с "общественной деятельностью" просителя <13>. -------------------------------- <9> См.: Постановление СНК УССР "О выдаче иностранцев" от 1 марта 1919 г. // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства УССР. 1919. Ст. 194. <10> Там же. <11> Там же. <12> См.: Постановление СНК УССР "Об иностранцах в УССР и порядке приобретения и утраты украинского гражданства" от 28 марта 1922 г. // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства УССР. 1922. Ст. 237. <13> Там же.

Однако наличие постоянных жителей - иностранцев не удовлетворяло советское правительство, стремившееся к созданию монолитного общества, где никакая из групп населения не имела бы таких привилегий, как освобождение от службы в армии или прав на эмиграцию. Не решаясь заставить иностранцев, в том числе и политических эмигрантов, живших в России, принять советское гражданство, правительство, однако, с апреля 1918 г. сделало его получение необыкновенно легким. Российское гражданство мог приобрести теперь любой иностранец, проживающий в РСФСР. Для этого он должен был подать заявление в местный Совет. В заявлении указывались сведения анкетного характера, в том числе: не подвергался ли проситель арестам за уголовные преступления, а если да, то за какие. Личность иностранца в случае отсутствия документов заверялась свидетелями - гражданами РСФСР. За предоставление ложных сведений иностранец мог быть привлечен к уголовной ответственности или лишен предоставленного ему ранее российского подданства. После рассмотрения этого заявления местный Совет принимал решение о приеме в гражданство <14>. -------------------------------- <14> См.: Декрет ВЦИК РСФСР N 66 "О приобретении прав российского гражданства" от 5 апреля 1918 г. // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 405.

Конституция РСФСР 1918 г., принятая V Всероссийским съездом Советов, во втором разделе, "исходя из солидарности трудящихся всех наций", предоставила "все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству" и признала "за местными Советами право предоставить таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства" <15>. Таким образом, советское правительство формировало весьма широкий контингент зависимых от государства ввиду нового правового статуса гражданина лиц, состоящих в административно-правовых отношениях с государством и приверженных ему. Этому способствовала несложная процедура принятия в гражданство. -------------------------------- <15> Конституция РСФСР 1918 г. // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 582.

Рассмотрим особенности правового обеспечения эмиграционной политики в 1917 - 1918 гг. Правовое регулирование эмиграционных процессов в эти годы вытекало из поиска путей решения следующих двух основных вопросов: возвращение иностранных военнопленных на родину и право жителей местностей, отошедших от РСФСР, оптировать несоветское гражданство <16>. -------------------------------- <16> См.: Фельштинский Ю. Г. К истории нашей закрытости. Законодательные основы советской иммиграционной и эмиграционной политики. 1988. С. 69.

Первый вопрос не скоро получил официальное решение в связи опять же с политическими мотивами советского правительства, а именно с нежеланием передавать несоветскому правительству Германии пленных солдат <17>. Здесь, на наш взгляд, кроется две причины. Первая, официальная, состоит в том, что возможно некорректное обращение с ними со стороны немецкого правительства. Вторая, неофициальная, заключается в предположении властей о возможном использовании пленных для принудительного труда в народном хозяйстве России. -------------------------------- <17> См.: Протоколы заседаний ВЦИК II созыва. М., 1918. С. 91.

Относительно права оптации необходимо сказать, что оно было закреплено в Декрете СНК РСФСР от 13 июля 1918 г. "О порядке выхода из российского гражданства проживающих в пределах Российской республики постоянных жителей местностей, отторгнутых от России в силу Брестского мирного договора" <18>. Согласно этому документу жители местностей, отошедших от России, получили право возбудить перед НКВД ходатайство о выходе из российского гражданства в течение месячного срока со дня издания Декрета. Срок этот был трижды продлеваем - в августе, сентябре и октябре, и оптантам всякий раз давался только один месяц для обдумывания, возможно, ответственнейшего шага в их жизни - эмиграции. -------------------------------- <18> См.: Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 577.

Последним днем подачи заявлений считалось 16 ноября 1918 г. <19>, причем Правительство предоставило НКВД право вынесения окончательных решений по делам оптантов. Вследствие этого лица, обладавшие несомненным доказательством принадлежности к территориям, отошедшим от РСФСР, не могли быть уверены в том, что получат выездные визы. В случае пропуска указанного срока НКВД рассматривал ходатайства лишь тогда, когда было доказано, что опоздание произошло по уважительной причине. Во всех случаях заявление подавалось в губисполком. К нему должно было быть приложено множество справок и документов, в частности свидетельство о том, что к оптанту нет никаких исков и что он ничего не должен ни государству, ни гражданам РСФСР. Для получения такой справки проситель обязан был за свой счет опубликовать в местной газете заявление о том, что он подает документы на выезд <20>. В течение следующих двух недель лица, имевшие к отъезжающему какие-либо претензии, могли подать об этом заявление в губисполком. Ходатайствующий обязан был также предъявить справку с указанием, что за ним не числится никаких уголовных или "контрреволюционных" преступлений. Справка эта выдавалась в соответствующих органах. Оптант заполнял, кроме того, подробную анкету, где особое внимание уделялось вопросу о месте жительства с 1914 г. Наконец, оптант давал подписку, что в случае разрешения эмигрировать он сделает это немедленно. -------------------------------- <19> См.: Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 824. <20> См.: Постановление НКВД РСФСР "О дополнении к Инструкции НКВД" от 10 августа 1918 г. // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 643.

Принадлежность к отторгнутым областям доказывалась на основании документов, выданных царским, Временным или советским правительством России, а в случае отсутствия документов - другими способами, в том числе и свидетельскими показаниями. Право окончательного суждения о том, доказана принадлежность к отторгнутым областям или нет, во всех случаях оставалось за НКВД. За ложные показания заявитель подвергался штрафу или тюремному заключению на срок до трех месяцев. Через две недели после опубликования имени оптанта в местной газете губисполком начинал рассматривать дело и в течение двух недель выносил положительное или отрицательное решение, которое отсылалось на утверждение в НКВД. В случае если НКВД давал положительный ответ, он отсылал в губисполком для оптанта удостоверение. О своем решении НКВД уведомлял, кроме того, НКИД и соответствующий национальный наркомат. Новому гражданству оптанта следовали его жена и дети в случае, если ими подавалось соответствующее заявление <21>. -------------------------------- <21> См.: Постановление НКВД РСФСР "О порядке разрешения дел о выходе из российского гражданства" от 23 июля 1918 г. // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 601.

В апреле 1918 г. советское правительство создало Центральную коллегию по делам пленных и беженцев (далее - ЦКПБ). Целью создания ЦКПБ было разрешение проблем, связанных с иностранными военнопленными, интернированными и беженцами, находившимися в РСФСР, и централизация всей правительственной деятельности, касавшейся их. Данная Коллегия стала главным координирующим и управленческим органом по проблемам пленных и беженцев (до момента их реэвакуации в Россию) Первой мировой войны, а с июня 1918 г. - иностранных заложников, а также российских граждан, возвращавшихся из плена (здоровых - до момента выздоровления, больных - до момента передачи их органам социального обеспечения). Организационно ЦКПБ вошла в состав Наркомата по военным делам, с ней также тесно взаимодействовали НКВД и Наркомат социального обеспечения <22>. -------------------------------- <22> См.: Декрет СНК РСФСР "Об утверждении Центральной коллегии по делам пленных и беженцев" от 27 апреля 1918 г. // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 451; Декрет СНК РСФСР "Дополнение к Декрету об утверждении Центральной коллегии по делам пленных и беженцев" от 21 июня 1918 года // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 553.

На местах создавались местные коллегии (пленбежи). К 13 ноября 1918 г. их насчитывалось уже 5 областных, 25 губернских и 138 уездных <23>. -------------------------------- <23> См.: Щеров И. П. Миграционная политика в России в 1914 - 1922 гг. Смоленск, 2000. С. 260.

Согласно Инструкции, утвержденной Приказом ЦКПБ N 2, местные коллегии обладали следующими функциями: "учет, регистрация, размещение и окарауливание пленных; снабжение их продовольствием, денежным довольствием, медико-санитарной помощью; назначение на работы и наблюдение за правильной оплатой труда, выдача справок официальным органам и частным лицам о пленных; подготовка к эвакуации и наблюдение за их отправкой; решение всех вопросов общего характера, касающихся быта пленных и беженцев" <24>. -------------------------------- <24> Там же. С. 261.

Позднее, с 1919 г., в распоряжении ЦКПБ находилась целая сеть сельскохозяйственных и промышленных предприятий, на которых работали пленные и беженцы, чтобы хоть как-то поддержать свое существование. Кроме того, помощь пленным и беженцам оказывали такие неправительственные организации, как Всероссийский Красный Крест, Всероссийский Земский союз и Всероссийский Союз городов, деятельность которых с июня 1918 г. могла быть осуществляема только с разрешения ЦКПБ <25>. -------------------------------- <25> См.: Декрет СНК РСФСР "Дополнение к Декрету об утверждении Центральной коллегии по делам пленных и беженцев" от 21 июня 1918 года // Собрание узаконений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1917 - 1918. Ст. 553.

Таким образом, в самые первые годы советской власти правительство уделяло немало внимания правовому регулированию общественных отношений в сфере миграции населения. На государственном уровне определялись отдельные вопросы функционирования российских паспортов, порядок принятия в гражданство и выхода из него, правовое положение военнопленных, беженцев, интернированных; создавались государственные органы, ответственные за реализацию миграционной политики Советской России.

Название документа