Проблемы контроля за соблюдением и исполнением законов в Азербайджане

ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ И ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В АЗЕРБАЙДЖАНЕ

А. ДЖАФАРОВ

Джафаров А., начальник Главного организационно-контрольного управления Министерства юстиции Азербайджанской Республики, кандидат юридических наук.

Среди актуальных вопросов строительства демократического правового общества в Азербайджанской Республике следует выделить проблемы, связанные с надзором за соблюдением Конституции и исполнением законов министерствами, государственными комитетами, органами исполнительной власти, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, независимо от форм собственности, их руководителями и другими должностными лицами, а также общественными объединениями. До 2000 г. в Азербайджане надзор за исполнением законов этими органами и их должностными лицами осуществляла прокуратура республики. Однако в 1999 г. Милли Меджлис при принятии Закона Азербайджанской Республики "О прокуратуре" упразднил эти функции органов прокуратуры страны. Принимая такое решение, законодатель исходил, видимо, из того, что в стране создан и функционирует Конституционный Суд, который и должен осуществлять эти функции <1>. -------------------------------- <1> Закон Азербайджанской Республики "О Конституционном Суде". Баку, 2004.

Не отрицая исключительно важную роль Конституционного Суда Азербайджанской Республики в защите Конституции и верховенства закона, вместе с тем следует отметить, что он не вправе по своей инициативе осуществлять контроль за соблюдением Конституции и других законов в деятельности тех или иных государственных, общественных и частных организаций, а тем более проводить в них проверки по данному вопросу. Так, в соответствии со ст. 130 Конституции страны Конституционный Суд лишь по запросу Президента, Милли Меджлиса, Кабинета Министров, Верховного Суда, Прокуратуры республики и Али Меджлиса Нахичеванской Автономной Республики вправе решать вопрос о соответствии законов и иных нормативных правовых актов, изданных главой государства, Милли Меджлисом, Кабинетом Министров, а также центральными органами исполнительной власти страны, Конституции Азербайджанской Республики <2>. -------------------------------- <2> Конституция Азербайджанской Республики. Баку, 2007.

Учитывая это, в последние шесть лет в Азербайджане фактически нет специализированного государственного органа, который повсеместно осуществлял бы функции государственного надзора за исполнением законов на всей территории страны. Между тем не требует особых доказательств тот факт, что отсутствие в стране специального органа, непосредственно осуществляющего надзор за исполнением и соблюдением законов государственными и общественными организациями, а также их должностными лицами, крайне отрицательно отражается на режиме конституционной законности. Принимая во внимание вышеизложенное и учитывая, что в соответствии с рекомендациями Совета Европы <3> осуществление функций надзора за исполнением законов несовместимо с деятельностью органов прокуратуры, полагаем, что в ходе проводимой в стране судебно-правовой реформы целесообразно рассмотреть вопрос о создании в стране специализированного государственного органа по надзору за соблюдением Конституции и исполнением законов на всей территории страны. -------------------------------- <3> Например, Рекомендация ПАСЕ 1604(2003)1 "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона"; Резолюция 1353(2003)1 "Об укреплении демократических институтов как гарантов будущей демократии", принятая Постоянной комиссией, действующей от имени ПАСЕ, 25 ноября 2003 г.

Надо отметить, что необходимость в таком органе обусловлена не только интересами укрепления конституционной законности в обществе, обеспечения единообразного и правильного применения законов. Социально-правовая потребность в специализированном государственном органе по надзору за исполнением законов продиктована и обязательствами Азербайджанской Республики перед Советом Европы об адаптации своей нормативной правовой базы к стандартам и рекомендациям этой международной организации. В этой связи уместно напомнить Рекомендацию ПАСЕ 1604(2003)1, где указано, что "полномочия и функции прокуроров должны ограничиваться лишь сферой преследования лиц, виновных в совершении уголовных правонарушений, и решением общих задач по защите интересов государства через систему отправления уголовного правосудия, А ДЛЯ ВЫПОЛНЕНИЯ КАКИХ-ЛИБО ИНЫХ ФУНКЦИЙ ДОЛЖНЫ БЫТЬ УЧРЕЖДЕНЫ ОТДЕЛЬНЫЕ, НАДЛЕЖАЩИМ ОБРАЗОМ РАЗМЕЩЕННЫЕ И ЭФФЕКТИВНЫЕ ОРГАНЫ" (выделено мной. - Авт.) <4>. -------------------------------- <4> Пункт 7 Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604(2003)1 "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона". Более подробно см.: www. coe. int/defaultRU. asp.

Развивая идею укрепления парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, Совет Европы в Резолюции 1353(2003)1 "Об укреплении демократических институтов как гарантов будущей демократии", принятой Постоянной комиссией, действующей от имени ПАСЕ, 25 ноября 2003 г., указал на необходимость демократической системы взаимного контроля и разграничения полномочий между органами государственной власти, так как система сдержек и противовесов является необходимым условием формирования доверия общественности к функционированию демократических институтов. В этом контексте ПАСЕ считает необходимым предусмотреть в национальном парламенте средства парламентского надзора за всеми министерствами и органами исполнительной власти (п. 13, 15 с. ii). Таким образом, создание предложенного специализированного государственного органа по надзору за исполнением законов будет полностью соответствовать рекомендациям Совета Европы в рассматриваемой сфере. При положительном решении данной проблемы крайне важно решить и вопрос о ветви власти, в составе которой будет функционировать данный орган. На наш взгляд, наиболее оптимальным было бы решение, согласно которому предложенный Комитет будет создан в составе законодательной ветви власти как самостоятельный, но подотчетный Милли Меджлису орган. В пользу такого решения служат и рекомендации Совета Европы, в которых указывается на необходимость наличия в составе законодательной ветви власти специального надзорного органа. Так, в п. 12.2 Резолюции ПАСЕ 1466 (2005) от 5 октября 2005 г. указано, что "необходимо укрепить надзорную функцию парламента" <5>. -------------------------------- <5> Резолюция ПАСЕ 1466 (2005) от 5 октября 2005 г. "О выполнении Украиной своих обязательств" // www. coe. int/defaultRU. asp.

Считаем, что такую функцию мог бы выполнять Государственный комитет по надзору за исполнением законов, который как единый централизованный орган, основанный на подчиненности территориальных и региональных отделений председателю Комитета, осуществлял бы надзор за соблюдением законов на всей территории Азербайджанской Республики. Естественно, при осуществлении надзора Комитет, не подменяя суд, прокуратуру и иные государственные органы, а также должностных лиц, вместе с тем должен обладать достаточными полномочиями для осуществления проверок, причем независимо от поступления к ним информации о нарушениях. Иными словами, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов Комитет должен обладать правом: - проводить проверки по собственной инициативе; - рассматривать и проверять заявления, жалобы и сообщения о нарушении Конституции и иных законов, а также подзаконных актов; - приглашать граждан и должностных лиц для дачи объяснений по вопросам проводимой проверки; - истребовать от руководителей учреждений, организаций и других должностных лиц необходимые документы, материалы, статистические данные и иные сведения о состоянии соблюдения Конституции и исполнения законов, а также принимаемых мерах по их обеспечению; - привлекать специалистов для участия в проверке и даче заключений; - требовать от руководителей и других компетентных лиц производства проверок поступивших в Комитет обращений и обязывать их информировать о результатах; - беспрепятственно входить на территории и в помещения государственных, общественных и частных органов, иметь доступ к их документам и материалам; - проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы Комитета информацией о нарушениях Конституции или иных законов, требующих принятия мер государственного реагирования, и т. д. На наш взгляд, по результатам проверок Комитет должен обладать правом: - вносить представление об устранении нарушений законов; - передавать материалы проверки в Конституционный Суд Азербайджанской Республики для решения вопроса по существу; - объявлять в письменном виде должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона; - обращаться в суд с иском в интересах государства по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законом; - направлять информацию компетентным органам и должностным лицам о состоянии соблюдения законов в регионе и в стране в целом с предложениями о мерах по укреплению законности и т. д. При этом крайне важно, чтобы предписания председателя и других должностных лиц Комитета по вопросам соблюдения законов были обязательными для исполнения всеми органами и должностными лицами на территории Азербайджанской Республики. Комитет в лице его руководителя и руководителей региональных структур должен быть наделен императивными правами. В частности, считаем, что они в случаях обнаружения несоответствия Конституции или иному закону страны нормативно-правового акта, изданного органом или должностным лицом, должны обладать правом требовать от соответствующих должностных лиц устранения в течение определенного законом срока (например, в течение 10 дней) этого несоответствия. Комитет и его региональные подразделения должны обладать также полномочиями по обращению в соответствующий суд с протестом о признании нормативно-правового акта либо недействующим и не подлежащим применению со дня вступления судебного решения в законную силу, либо недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, в случае, когда в установленный законом срок этот акт не был приведен в соответствие с действующим законодательством страны. Этот далеко не полный перечень функций и полномочий Комитета государственного надзора за исполнением законов показывает, что объектом надзора этого Комитета и его региональных подразделений должны стать все виды нормативно-правовых актов, издаваемых на территории страны, а предметом надзора - их соответствие Конституции, другим законам и международно-правовым обязательствам страны. Создание предложенного Комитета потребует проведения ряда организационно-правовых мер, в том числе внесения соответствующих изменений в некоторые законодательные акты страны. Например, помимо подготовки и принятия Закона "О Комитете государственного надзора за исполнением законов" необходимо будет принять дополнения и к ст. 92 Конституции страны с тем, чтобы наделить Милли Меджлис правом на создание собственного органа по надзору за исполнением законов на территории страны. Учитывая ограниченность рамок журнальной статьи, мы рассмотрели лишь некоторые вопросы, связанные с организацией и деятельностью такого Комитета. Поэтому считаем, что проблемы создания специализированного государственного органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на всей территории Азербайджанской Республики, должны стать предметом специального исследования, в процессе которого необходимо выработать целостную концепцию деятельности Комитета государственного надзора за исполнением законов, подготовить проекты нормативных правовых актов, необходимых для его функционирования, разработать положение о данном Комитете, в котором четко определить круг его функций и полномочий.

Название документа