Партийно-политическая борьба в послевоенной Великобритании и формирование конституционной "доктрины Солзбери - Аддисона"

ПАРТИЙНО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ БОРЬБА В ПОСЛЕВОЕННОЙ ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ "ДОКТРИНЫ СОЛЗБЕРИ - АДДИСОНА"

И. Г. КОВАЛЕВ

Ковалев И. Г., кандидат исторических наук, доцент кафедры мировой экономики факультета мировой экономики и политики, Государственный университет - Высшая школа экономики.

В последние месяцы Второй мировой войны в Великобритании была отмечена резкая активизация партийно-политической борьбы. Победа над фашистской Германией фактически избавила основные политические силы страны (консерваторов, лейбористов и либералов) от необходимости сохранять коалицию, созданную весной 1940 г., а по вопросам разработки стратегии и тактики послевоенного развития между ними наблюдались достаточно серьезные расхождения. Попытки премьер-министра У. Черчилля сохранить коалиционное правительство хотя бы до окончания войны с Японией не увенчались успехом. После безрезультатных переговоров с лидерами лейбористов и либералов 23 мая 1945 г. он объявил о своей отставке и попросил короля распустить Палату общин 15 июня 1945 г. <1>. -------------------------------- <1> Churchill W. S. The Second World War. Triumph and Tragedy. Boston, 1953. P. 585 - 598; Hoffman J. D. The Conservative Party in Opposition 1945 - 1951. L., 1964. P. 15.

Всеобщие парламентские выборы, состоявшиеся 5 июля 1945 г., вопреки ожиданиям консерваторов принесли убедительную победу Лейбористской партии. Она сумела завоевать 393 места в Палате общин и впервые в истории обеспечила себе абсолютное большинство в 146 голосов над всеми другими партиями <2>. Примечательно, что этот успех был достигнут благодаря лозунгам программы "Лицом к будущему", носившим явно радикальный и даже революционный характер. В своем предвыборном манифесте лейбористы прямо указывали, что они являются "социалистической партией" и их конечная цель - "создание социалистического содружества Великобритании путем плавной и постепенной эволюции в рамках смешанной экономики" <3>. Своими первоочередными практическими шагами, необходимыми для достижения этих целей, лейбористы считали проведение национализации ряда отраслей британской промышленности и осуществление широкого комплекса социальных реформ. -------------------------------- <2> British Parliamentary election statistics 1918 - 1970 / Ed. By Craig F. W.S. Chichester, 1971. P. 23 - 24. <3> Let us Face the Future. A Declaration of Labour Policy for the Consideration of the Nation. L., 1945.

Для реализации этой программы, естественно, требовалось проведение через парламент соответствующих законов, а это не являлось такой уж легкой задачей. Консерваторы еще в ходе предвыборной кампании прямо заявляли о своем негативном отношении к планам национализации и расширения государственного вмешательства в экономические и социальные вопросы. Так, например, в "Декларации Черчилля" указывалось, что "национализация не защищает человека от власти монополий", а государственный контроль над экономикой и ценами "приведет к ограничению свободы личности и введению бюрократического контроля" <4>. -------------------------------- <4> Mr. Churchill Declaration of Policy to the Electors. General Election 1945. L., 1945. P. 2 - 5.

Несмотря на одержанную в ходе всеобщих выборов убедительную победу, лейбористское руководство опасалось, что могут возникнуть сложности с реализацией на практике их предвыборных обещаний. Если в Палате общин подавляющее преобладание лейбористкой фракции позволяло новому правительству без труда нейтрализовать консервативную оппозицию, то в Палате лордов соотношение сил было совершенно иным. Тори имели в верхней палате парламента давнее и безусловное большинство. В 1945 г. в ней насчитывалось 400 пэров-консерваторов и всего лишь 16 пэров-лейбористов <5>. В этих условиях даже обращение нового лейбористского премьер-министра К. Эттли к монарху с просьбой пожаловать 44 новых пэрских титула членам победившей на выборах партии не могло кардинально изменить ситуацию. Неслучайно лидер лейбористов в Палате лордов виконт Аддисон, описывая тогдашнее соотношение сил в ней, сравнивал свою фракцию с "крошечным атоллом в необъятном океане торийской реакции" <6>. -------------------------------- <5> Twentieth Century British Political facts 1900 - 2000 / Ed. By D. Butler and G. Butler. Basingstoke, 2000. P. 228. <6> Forward, 27th July 1946.

Потенциально противоречия между палатами парламента в условиях послевоенной реконструкции могли привести к серьезному политическому кризису, похожему на тот, что был вызван в 1909 г. внесением "народного бюджета" Д. Ллойд Джорджа. Однако ни лейбористы, ни консерваторы, осознавая всю сложность стоящих перед страной задач, не были заинтересованы в подобном развитии событий. Разрешить же противоречия, вызванные сложившимся дисбалансом политических сил в палатах парламента, можно было либо при помощи очередной парламентской реформы, либо путем достижения политического компромисса. Консервативное руководство явно склонялось ко второму варианту, считая его меньшим злом по сравнению с новым масштабным ограничением прав и полномочий верхней палаты. Как следствие, уже упоминавшийся виконт Аддисон, представлявший правящий кабинет, и лидер консерваторов в Палате лордов виконт Крэнборн (с 1947 г. - пятый маркиз Солзбери) после серии консультаций смогли заключить соглашение, которое стало новым конституционным обычаем и известно в парламентской истории как "доктрина Солзбери - Аддисона". Суть этого соглашения заключалась в том, что Палата лордов обязывалась не отвергать те правительственные законопроекты, принятые Палатой общин, которые были разработаны для реализации инициатив, содержавшихся в предвыборном манифесте победившей партии. Следует особо отметить, что "доктрина Солзбери - Аддисона" не только гарантировала такие правительственные билли от поражения во время второго и третьего чтений, но и защищала их от разрушающих поправок на любой стадии законодательного процесса. Таким образом, указанное соглашение позволило лейбористскому правительству К. Эттли, не имевшему большинства в верхней палате парламента, обеспечить беспрепятственное прохождение в ней своих законодательных инициатив. В своих воспоминаниях он отмечал, что "в течение первых трех лет нашего нахождения у власти мы не испытывали проблем. Палата лордов исполняла обычную роль форума для дебатов и ревизионной палаты" <7>. -------------------------------- <7> Attlee C. As I Happened. L., 1954. P. 167.

Справедливости ради следует признать, что осуществление лейбористами своих планов было обеспечено не только заключением указанного соглашения, но и изменившимся отношением консерваторов к проблемам послевоенного развития. Их критика лейбористских инициатив была скорее тактическим шагом. По мнению большинства исследователей, тори не являлись принципиальными противниками проведенных реформ. Как справедливо отмечал профессор и один из лейбористских идеологов Дж. Коул: "Если бы в 1945 г. вместо лейбористов к власти пришли тори, они едва ли сумели бы избежать какой-то формы национализации угольной и газовой промышленности, железных дорог, электро - и энергетической промышленности. Во всяком случае, после 1951 г. тори (вернувшиеся к власти. - И. К.) не проявили никакого желания аннулировать то, что было сделано в этой области их предшественниками - лейбористами" <8>. -------------------------------- <8> Cole G. D. H. The Post-War Condition of Britain. L., 1957. P. 128 - 129.

Что касается консерваторов, то они, объясняя мотивы своей столь явной уступки, апеллировали к другому конституционному соглашению, сложившемуся еще в середине XIX в. и известному как "доктрина мандата". В 1868 - 1869 гг. во время острых дискуссий по вопросу о положении англиканской церкви в Ирландии один из тогдашних лидеров консерваторов и будущий премьер-министр - третий маркиз Солзбери отмечал особую роль Палаты лордов в решении спорных политических вопросов. Соглашение, получившее его имя, предусматривало право пэров отвергать такие правительственные инициативы, принятые Палатой общин, и добиваться того, чтобы свое мнение по ним на ближайших всеобщих выборах высказали избиратели. Сам автор доктрины, выступая 17 июня 1869 г. в Палате лордов, так определял ее суть: "... когда мы придем к выводу, что Палата общин выражает мнение нации по всем обстоятельствам дела... тогда, как мне кажется, долг этой палаты заключается в том, чтобы отойти в сторону, переложить ответственность на нацию и безоговорочно принять то решение, к которому пришла нация" <9>. Таким образом, в случае если правящая партия проигрывала всеобщие выборы, последовавшие после отклонения пэрами дискуссионных законопроектов, то действия Палаты лордов считались соответствующими воле народа. Именно так, например, трактовалось отклонение в 1893 г. верхней палатой либерального билля о самоуправлении для Ирландии, которое затем было поддержано в 1895 г. электоратом, проголосовавшим против планов либералов и вернувшим к власти консерваторов. Если же избиратели вновь доверяли государственное управление партии, инициировавшей спорный законопроект, то считалось, что пэры не должны дальше препятствовать его принятию. -------------------------------- <9> Great Britain. The Parliamentary Debates. Third Series. House of Lords. Vol. 197. Col. 83 - 84.

После появления этой доктрины некоторые исследователи стали открыто говорить об изменении роли Палаты лордов в британском парламентском механизме. В частности, известный британский правовед У. Бэджгот в своем классическом труде "Английская конституция" отмечал, что в середине XIX в. Палата лордов превратилась в "ревизионную и приостанавливающую палату. Она может изменять законопроекты, она может отклонять законопроекты, в отношении которых Палата общин не вполне единодушна, а нация не вполне определилась. Ее вето является разновидностью гипотетического вето" <10>. Позже с "доктриной Солзбери" стали связывать даже появление у верхней палаты парламента новой функции - инициатора обращения к нации в случае возникновения важных и дискуссионных проблем, вызвавших разногласия в обществе и между палатами. Сторонники этой так называемой "теории референдума" считали, что пэры обязаны противостоять всем спорным законопроектам до тех пор, пока окончательно не стало ясно мнение народа <11>. -------------------------------- <10> Bagehot W. The English Constitution. L., 1958. P. 88. <11> Shell D. The House of Lords. L., 1992. P. 10.

Небезынтересно отметить, что долгое время "доктрина Солзбери" с успехом использовалась консервативным большинством в Палате лордов для провала наиболее неприемлемых для них законодательных инициатив их политических оппонентов. Однако в 1910 г. испытанная тактика саботажа пэрами инициатив либерального правительства Г. Асквита, чья популярность, как казалось, пошла на убыль, провалилась. Либералы сумели дважды выиграть всеобщие выборы, спровоцированные нежеланием верхней палаты принимать "народный бюджет" Д. Ллойд Джорджа. После этого последовало принятие "Акта о парламенте 1911 г.", который серьезно ограничил полномочия Палаты лордов, фактически лишив ее возможности противодействовать принятию финансовых биллей, одобренных Палатой общин. Кроме того, пэры потеряли и право отклонять нефинансовые публичные законопроекты, они могли лишь откладывать их на двухлетний период, а Палата общин в итоге все равно имела возможность преодолеть отлагательное вето верхней палаты. Что же касается соглашения Солзбери - Аддисона, то оно представлялось консервативными лидерами как дальнейшее логичное развитие "доктрины мандата" и торийских принципов в новых исторических условиях. Неслучайно виконт Крэнборн, выступая 16 августа 1945 г. во время обсуждения пэрами речи короля, по традиции представлявшей собой программу правительственного законотворчества, отмечал: "Какими бы ни были наши персональные взгляды, мы должны откровенно признать, что эти предложения были поставлены перед страной на недавних всеобщих выборах и граждане, в полной мере осознавая суть этих предложений, вернули Лейбористскую партию к власти. Поэтому правительство, я думаю, может справедливо считать, что оно получило мандат избирателей на выдвижение этих предложений. Я полагаю, что было бы конституционно неправильным после того как страна выразила свое мнение, если бы данная палата выступила против предложений, которые были, несомненно, поставлены перед электоратом" <12>. -------------------------------- <12> Great Britain. The Parliamentary Debates. Fifth Series. House of Lords. Vol. 137. Col. 47.

Несколько позже в речи, произнесенной в Палате лордов 31 октября 1945 г., виконт Крэнборн особо подчеркнул и полное соответствие нового соглашения традициям британского конституционализма: "Правительство подконтрольно Парламенту, а над Парламентом есть власть британского народа. Такова структура британской конституции. Если же правительству мешают в его работе, оно всегда может обратиться к суверенной власти народа этой страны, который наделяет властью Парламент" <13>. -------------------------------- <13> Ibidem. Col. 613.

Однако, как любой компромисс, "доктрина Солзбери - Аддисона" оказалась несовершенна. Ее содержание и правомочность применения были далеко не однозначными. Во-первых, в ней никак не учитывался тот факт, что в Великобритании партии в своих манифестах предлагают избирателям лишь самые общие проекты своих действий после победы на выборах. Детали и нюансы будущих законопроектов на суд электората не выносятся. Следовательно, говорить в таком случае об одобрении страной конкретного билля не всегда справедливо. Во-вторых, партийные программы, как правило, содержат достаточно обширный перечень предложений, и избиратели, отдавая предпочтение той или иной партии, обычно выделяют из него наиболее приоритетные и актуальные для себя пункты. Но это вовсе не означает, что они поддерживают абсолютно все положения манифеста. Партия может, если ей это необходимо, среди популярных предложений, которые обеспечат ей победу на выборах, растворить несколько вопросов, не пользующихся поддержкой населения. Неслучайно в последующие годы в Великобритании неоднократно разворачивались дискуссии по вопросу о допустимости использования "доктрины Солзбери - Аддисона". Наконец, нельзя не упомянуть и о том, что это соглашение в итоге так и не спасло Палату лордов от очередной реформы в 1949 г.

Название документа