Эволюция компетенции омбудсменов в зарубежных странах

ЭВОЛЮЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОМБУДСМЕНОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В. В. ЭМИХ

Эмих В. В., аспирант кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии.

Развитие компетенции омбудсменов в зарубежных странах условно можно разделить на три этапа: I этап - зарождение концепции омбудсмена в Швеции и закрепление исторической модели компетенции омбудсмена; II этап - актуализация концепции омбудсмена после Второй мировой войны и становление классической модели компетенции омбудсмена; III этап - трансформация классической модели компетенции омбудсмена и возникновение правозащитной модели компетенции омбудсмена. Зарождение концепции омбудсмена в Швеции и закрепление исторической модели компетенции омбудсмена. Традиционно считается, что институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Данный институт возник в Швеции в 1809 г. как орган парламентского контроля за администрацией - омбудсмена юстиции назначал Риксдаг в качестве своего представителя для осуществления контроля за соблюдением законов судьями и государственными чиновниками и возбуждения производства против лиц, действующих при исполнении служебных обязанностей незаконно или не выполняющих надлежащим образом свои обязанности. Кроме того, указанное должностное лицо было подотчетно Риксдагу. Институт омбудсмена юстиции в Швеции заложил основу исторической модели компетенции омбудсмена (например, омбудсмены Риксдага в Швеции и парламентский омбудсмен в Финляндии), которой присущи следующие черты. Во-первых, историческая модель компетенции предполагает осуществление омбудсменами парламентского контроля за органами исполнительной власти и органами судебной власти. Доминирующей целью омбудсменов, обладающих компетенцией указанной модели, является повышение эффективности государственного управления. В Швеции <1> омбудсмены Риксдага осуществляют контроль за тем, чтобы суды и публичная администрация действовали при исполнении обязанностей законно, объективно и справедливо. Омбудсменам Ригсдага не подконтрольны: члены Риксдага, административный совет Риксдага, комиссия Риксдага по проверке выборов, комиссия Ригсдага по рассмотрению жалоб, секретарь Риксдага, члены руководящего и исполнительного органов Банка Швеции, Правительство Швеции, Канцлер юстиции. В Финляндии <2> парламентский омбудсмен должен осуществлять контроль за тем, чтобы суды и другие органы (в том числе Правительство и Президент), а также служащие, лица, работающие в общественном секторе, и другие лица, выполняющие общественные функции, следовали закону и надлежаще исполняли свои обязанности. Во-вторых, омбудсмены, обладающие компетенцией исторической модели, имеют возможность оказывать непосредственное влияние на чиновников, в действиях которых они усматривают нарушение прав человека, - они вправе возбуждать обвинение против должностных лиц о совершении преступлений при исполнении служебных обязанностей. В Швеции омбудсмены Риксдага вправе возбуждать в отношении чиновников уголовные дела, в отношении членов Верховного суда или Верховного административного суда - дела о совершении преступлений при исполнении служебных обязанностей, об отстранении или освобождении от должности, о прохождении в обязательном порядке медицинского освидетельствования. В Финляндии парламентский омбудсмен вправе принимать решение о возбуждении обвинения против судьи в нарушении законности при осуществлении им служебных функций. Кроме того, он может проводить следствие или давать указание о возбуждении обвинения по другим делам, которые охватываются его контролем за законностью. -------------------------------- <1> См.: The Act (1986:765) with Instructions for the Parliamentary ombudsman // http://www. jo. se/Page. aspx? MenuId=37&MainMenuId=12&Language=en&ObjectClass=DynamX_Document&Id=575. <2> См.: Конституция Финляндии // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. С. 371 - 400; Parliamentary ombudsman act (197/2002) // http://www. oikeusasiamies. fi/Resource. phx/eoa/english/lawlinks/act-ombudsman. htx.

Актуализация концепции омбудсмена после Второй мировой войны и становление классической модели компетенции омбудсмена. Широкое распространение институт омбудсмена получает после Второй мировой войны. С этого момента вводятся в действие инновационные механизмы защиты прав и свобод человека. Одним из них становится институт омбудсмена. Трансформация классической модели компетенции омбудсмена и возникновение правозащитной модели компетенции омбудсмена. К концу 70-х годов в странах с так называемым переходным политическим режимом от авторитарного к демократическому все больший акцент в сфере компетенции омбудсменов приобретают вопросы защиты прав и свобод человека. Основной целью омбудсменов становится содействие реализации прав и свобод человека. Омбудсмены появились в Португалии (1975), Испании (1978), Польше (1987), Венгрии (1989), Литве (1994), Грузии (1996), Узбекистане (1997). Следует выделить следующие отличительные черты правозащитной модели компетенции омбудсменов. Во-первых, доминирующей целью указанных омбудсменов является содействие защите прав граждан, а не повышение эффективности государственного управления; связь омбудсменов с парламентами ослабевает - они назначаются и освобождаются от должности парламентами, но независимы от них и неподконтрольны им; сфера компетенции омбудсмена в рамках указанной модели распространяется на широкий круг субъектов - вплоть до частных организаций. Согласно ст. 208 Конституции Республики Польша <3> Уполномоченный по гражданским правам стоит на страже прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции и других нормативных актах. Статьи 208 - 212 Конституции, регулирующие положение омбудсмена, помещены в разделе IX "Органы государственного контроля и охраны права". В Чешской Республике <4> государственный правозащитник обеспечивает защиту основных прав и свобод человека. Компетенция государственного правозащитника распространяется, в частности, на Министерство и иные органы управления, подчиненные им административные учреждения, Совет по радиовещанию и телевидению, полицию Чешской Республики, Чешскую республиканскую армию, Тюремную службу Чешской Республики, арестные дома и места лишения свободы, исправительные учреждения, учреждения принудительного лечения и государственные компании по страхованию здоровья. Во-вторых, омбудсмены, обладающие компетенцией правозащитной модели, не наделены властными полномочиями по воздействию на субъект, допустивший нарушение прав человека. Основными формами реагирования указанных омбудсменов на выявленное нарушение прав человека является направление субъекту, допустившему нарушение прав человека, представления, содержащего рекомендации о мерах, необходимых для устранения выявленного нарушения; обращение в компетентный орган с целью устранения выявленного нарушения и привлечения субъекта, его допустившего, к ответственности; направление докладов парламенту и иным государственным органам. -------------------------------- <3> См.: Конституция Республики Польша // Конституции... Т. 2. С. 686 - 732. <4> См.: Закон Чешской Республики от 8 декабря 1999 г. "О государственном правозащитнике" // Уполномоченные по правам человека (омбудсмены). С. 161.

По мере распространения института омбудсмена были выработаны три основные модели компетенции омбудсменов. В современном мире существуют как омбудсмены, наделенные компетенцией исторической модели, так и омбудсмены, обладающие компетенцией классической или правозащитной моделей. Вектор развития компетенции омбудсменов может быть определен следующим образом. Из органа, способствующего парламенту осуществлять контроль за органами исполнительной власти в целях защиты прав человека, омбудсмен эволюционирует в независимый контрольный орган, основной целью которого является содействие защите прав человека посредством контроля широкого круга субъектов - как государственных органов, так и частных организаций. С одной стороны, подобное развитие компетенции омбудсменов способствует их позиционированию как независимых государственных органов, концентрации их деятельности на рассмотрении отдельных жалоб граждан и устранении выявленных нарушений прав человека в каждом конкретном случае. С другой стороны, омбудсмены в связи с трансформацией их компетенции уделяют незначительное внимание вопросам совершенствования административного процесса и законодательства в области защиты прав человека, при этом появляется опасность превращения омбудсменов в бюро жалоб, "диспетчеров" по распределению жалоб между компетентными государственными органами.

Название документа