Исторические аспекты становления и развития межправительственных групп по выработке основных направлений миграционной политики ЕС

ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ГРУПП ПО ВЫРАБОТКЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ЕС

К. А. ШАПИЕВ

Шапиев К. А., аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов.

Ключевыми тенденциями в развитии политики Европейского сообщества в 1980-е годы стало увеличение числа партий и движений правого крыла, которые были восприняты как угроза законным политическим режимам. В отличие от инерции и нежелания 70-х годов, на фоне центробежных тенденций начала 80-х годов правительства государств ЕС показали более высокий уровень деятельности и готовности к сближению иммиграционной политики. Одним из главных возникающих вопросов являлось определение степени, до которой государства - члены Европейского сообщества предпочтут развивать объединенную в пределах Союза миграционную политику. Учреждение свободы передвижения внутри ЕС способствовало временной активизации деятельности Комиссии ЕС (КЕС) по подготовке законопроектов, направленных на решение отдельных аспектов миграционного вопроса. Наглядным примером этого служит тот факт, что в 1973 г. КЕС предложила программу действий, которая призывала к усилению межправительственного сотрудничества по формированию иммиграционной политики в отношении граждан третьих стран и борьбе с незаконной иммиграцией, хотя при этом не уточнялся механизм консультаций и сотрудничества. Несмотря на сопротивление государств-членов, КЕС стремилась к установлению надправительственных структур. По модели КЕС сближение политики должно было сделать более эффективной борьбу против незаконной миграции и облегчить достижение полной занятости <1>. Но внесенное КЕС предложение не получило своего развития на наднациональном уровне. -------------------------------- <1> Исаченко Т. М. Социальная политика Европейского союза: опыт развития // Труд за рубежом. 1999. N 1. С. 84 - 96.

Следует принять во внимание то, что до 1985 г. КЕС не выдвигала других инициатив. Но и внесенное в 1985 г. предложение о необходимости продвижения сотрудничества и консультаций между КЕС и государствами-членами не нашло поддержки среди последних <2>. -------------------------------- <2> Намазова А. С., Эмерсон Б. История европейской интеграции (1945 - 1994). М., 1995. С. 307.

Идеи государств-членов наглядным образом подтвердили направленность на поддержание национального контроля над миграционной политикой, а не на утверждение необходимости гармонизации национальной политики стран ЕС. Комиссия ЕС показала также глубокое понимание пределов редактирования политики, вице-президент Марин в своем сообщении заявил: "Тонкий характер проблемы миграции сделал Комиссию больше знающей о потребности достижения соглашения с различными государствами-членами так, чтобы любое предложение, которое будет сделано, вело к продвижению, а не отклонению" <3>. Данное положение получило поддержку Европейского Парламента, который призвал к выравниванию миграционной политики государств-членов при объединении внутреннего рынка, но воздержался от определения структуры, в рамках которой это должно проходить. -------------------------------- <3> Кавешников Н. Ю. Институциональное развитие Европейского союза // Общество, политика, наука: новые перспективы. М.: Московский общественный научный фонд; ООО "Издательский центр научных и учебных программ", 2000. С. 504 - 535.

Таким образом, к концу 1970-х годов КЕС имела отдельные неудачные попытки установления компетентности в вопросах миграционной политики. В то же время казалось, что страны Сообщества уходили от консультаций в рамках общей структуры. Нежелание государств-членов отдавать под юрисдикцию Сообщества вопросы, которые относятся к национальному суверенитету, вело к постепенному углублению межправительственного сотрудничества по вопросам миграционной политики, избегая институтов Европейского сообщества и их законодательных процедур. Межправительственные соглашения, заключаемые между государствами - членами Сообщества, регулировались международным правом и не использовали институты ЕС для их интерпретации или реализации. Одним из существующих препятствий на пути формирования единой миграционной политики ЕС, наряду с продолжающимися спорами о целях Сообщества в отношении средств управления границей и о компетентности Сообщества, являлось множество технических групп и форумов, среди которых было раздроблено обсуждение текущих проблем. Имелось по крайней мере четыре главных. ТРЕВИ - группа в составе министров внутренних дел государств-членов - сконцентрировалась на проблемах внутренней безопасности и преступности, включая регулирование миграции, визовую политику, пограничный контроль, противодействие распространению наркотиков. Моментальная группа по миграции занималась проблемами миграции, убежища, законодательства в отношении иностранцев и средств управления границей. Юридическое сотрудничество специализировалось на оказании судебной помощи. Совет министров разрабатывал директивы по огнестрельному оружию, боеприпасам и защите секретности. И это ни в коем случае не полная картина <4>. Целый ряд разнообразных проблем рассматривался в рамках других форумов. Чтобы обеспечить некоторую организационную инфраструктуру и координацию в работе всех этих групп, Европейский совет в 1988 г. установил группу национальных координаторов <5>. -------------------------------- <4> Каменский А. Н. Проблемы международного трудового обмена и Россия. Серия "Научные доклады". N 95. М.: Московский общественный научный фонд, 1999. С. 260. <5> Капица С. П. Сколько людей жило, живет и будет жить на земле. Очерк теории роста человечества. М.: Международная программа образования, С. 199 - 240.

Необходимо отметить, что координация миграционной политики на межправительственном уровне не предполагала приведения законодательств в данной области к единому стандарту. Нельзя не согласиться с тем, что определить такой стандарт достаточно сложно. Но государства - члены Сообщества решили пойти на подобный шаг. В этой связи весьма показательным стало подписание Единого европейского акта. Принятый в результате ряда проведенных межправительственных встреч и переговоров в 1986 г. Единый европейский акт (ЕЕА) стал очередной важной вехой на пути расширения европейского политического сотрудничества и создания Европейского союза. Он предусматривал частичное изменение основополагающих Парижского и Римских договоров путем расширения полномочий Комиссии ЕС, консультативных полномочий Европарламента и увеличения числа случаев, в которых решения Совета Министров должны были приниматься не консенсусом, а большинством голосов. Принятый акт узаконил европейское политическое сотрудничество как часть единого Европейского сообщества и поставил задачу к 1992 г. создать в Европе единое пространство без внутренних границ, в рамках которого было бы обеспечено свободное движение товаров, рабочей силы, услуг и капиталов. Для реализации поставленной цели вводилась программа "Европа-1992". В результате Единый европейский акт стал неким переходным этапом в процессе формирования общего рынка в процессе западноевропейской интеграции. А цели, установленные в документе, представляли только предварительный шаг к существующей перспективе, а не прыжок вперед к созданию Европы "людей". Посредством принятия ЕЕА в учредительные договоры были внесены некоторые изменения, касающиеся упразднения препятствий на пути передвижения и предоставления услуг гражданами на территории ЕЭС. Совет получил право распространять действие отдельных положений на граждан третьих стран, поселившихся в Сообществе и оказывающих услуги <6>. -------------------------------- <6> Капустин А. Я. Проблема международной правосубъектности Европейского союза // Вести Рос. ун-та дружбы народов. Серия "Юрид. науки". 1998. N 3/4. С. 83 - 88.

По сравнению с Римским договором Единый европейский акт не вносил нового в условия свободного передвижения лиц. Однако политическая декларация правительств государств-участников гласила, что государства-члены развивают сотрудничество с целью способствовать переговорам. Первое Шенгенское соглашение было подписано 14 июля 1985 г. между правительствами стран Бельгии, Нидерландов, Люксембурга, Франции и Германии <7>. -------------------------------- <7> Каргалова М. В. Строительство единого социального пространства ЕС // Актуальные проблемы Европы - Urgent poblemsof Europe. М.: ИНИОН РАН, 1999. N 3. С. 12 - 49.

Необходимо отметить, что Шенгенское соглашение является первым звеном в цепи документов, обеспечивающих свободное передвижение лиц, товаров и услуг в рамках Сообщества. Оно послужило основой для подписания следующего документа, являющегося главным правовым источником Шенгенского процесса - Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1986 г. ... <8>. Конвенция была подписана государствами - участниками первого Шенгенского соглашения в 1990 г. -------------------------------- <8> Квашнин Ю. Д. Иностранные рабочие в Западной Европе. М.: Знание, 1976. С. 48.

Принятие Конвенции предполагалось годом раньше, но государства-участники, постепенно принимая меры, предусмотренные первым разделом Шенгенского соглашения, медлили с окончательным решением по открытию свободного движения лиц, не затрагивая, в частности, вопросы въезда, движения и пребывания лиц из третьих стран <9>. Таким образом, страны Сообщества ясно давали понять, что свою миграционную политику они намереваются формировать самостоятельно. -------------------------------- <9> Клинова Е. В. Правовое положение беженцев в странах Европейского союза (Статус беженца, право на убежище). М.: ИНИОН РАН, 2003. С. 103.

В целом же Единый европейский акт способствовал активизации процессов интеграции, заложил предпосылки для перерастания межгосударственного сотрудничества в более тесный экономический, валютный и политический союз, а также создал правовую основу для перехода к новому, более высокому уровню сотрудничества государств-членов - к созданию Европейского союза. Контекст, в котором проходило обсуждение проблем миграционной политики, быстро изменялся - теперь практически каждая встреча государств-членов на высшем уровне рассматривает различные аспекты иммиграционной проблемы.

Название документа