"Экономическая конституция" Европейского союза и защита социальных прав в Европе

"ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ" ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И ЗАЩИТА СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ В ЕВРОПЕ <1>

Г. С. КАТРОУГАЛОС

Катроугалос Г. С., профессор Университета Демокритос, Афины, Комотини (Греция).

Основные обязанности по предоставлению социального обеспечения и пользования социальными правами в Европе продолжают нести национальные государства. Процесс создания "государства всеобщего благоденствия" фактически внес важный вклад в углубление национальных уз солидарности внутри каждого государства и привел к появлению нового типа гражданства, включающего социальные права наравне с традиционными гражданскими и политическими свободами. Однако в настоящее время способность национальных правительств к вмешательству и применению принудительных правил о деятельности социальных "игроков" (особенно транснациональных корпораций), а также и к распределению средств строго ограничена продолжающимися процессами глобализации. Поэтому роль международных организаций и наднациональных объектов продолжит расти в последующие годы. Опыт Европейского союза (далее - ЕС) в этой области особенно важен по двум причинам. Прежде всего потому, что это представляет модель социальной и политической интеграции, намного более продвинутой, чем любая другая подобная попытка (НАФТА, Меркосур и т. д.). Во-вторых, что еще более важно, - поскольку европейская модель социальной защиты имеет уникальные институциональные особенности по сравнению с конкурирующей англосаксонской моделью. Европейские сообщества имели с самого начала "конституцию", хотя и "незавершенную" <2>. Суд ЕС много раз провозглашал, что Сообщества имеют конституционный законный порядок, хотя его основные положения до настоящего времени были рассеяны в семнадцати Соглашениях. Они, безусловно, содержали "экономическую конституцию", в смысле системы фундаментальных правовых норм надзаконной силы, которые: а) регулируют экономический процесс и пределы государственного вмешательства в него и б) определяют правовые национальные ограничения функционирования рынка <3>. Согласно решениям Суда ЕС определенные аспекты "экономической конституции" не могли быть пересмотрены, даже путем изменения Соглашений. -------------------------------- <2> Snyder F. Are we Making a Constitution? What Constitution are we Making? // EUI Working Paper LAW. 1998. N 98/6. <3> См.: Sauter W. The Economic Constitution of the European Union // 4 Columbia Journal of European Law. 1998. P. 27 ff.; Jorges Ch. The market without the state? The "Economic Constitution" of the European Community and the rebirth of regulator policies // European Integration online Papers (EioP). 1997. Vol. 1. N 19; De Wilmars E. Reflexions sur l'ordre juridico-economique de la Communaute europeenne // Dutheil de la Rochere J., Vandamme J. Interventions publiques et droit communautaire. Paris: Pedone, 1988. P. 1; Behrens P. Die Wirtschaftsverfassung der Europaischen Gemeinschaft // Verfassungen fur ein ziviles Europa. Baden-Baden: Nomos, 1994. P. 7; Boscowits K. The European Judge and the Economic Constitution: The Contribution of ECJ to the formulation of a constitutional economic model of the European Community // ToS. 2001. N 2 (на греческом) и другие публикации.

Основные постулаты этой "экономической конституции" ультралиберальны и, по существу, не вносят вклад в так называемую европейскую социальную модель, разделяемую почти всеми государствами - членами ЕС (см. далее I). Однако имеется в виду развитие этих фундаментальных соглашений (II), и в конечном счете Конституция ЕС могла бы существенно изменить существующую ситуацию в этой области (III).

I. Европейская социальная модель

Первое официальное упоминание о европейской социальной модели как комбинации экономической производительности и социальной солидарности, основанной на социальном согласии и трехсторонних переговорах, появилось в Белой книге Европейской комиссии 1994 г. Нидерланды во время председательства в Еврокомиссии вновь использовали этот термин в 1997 г., чтобы выдвинуть на первый план взаимосвязь экономической и социальной политики. В конце прошлого десятилетия количество упоминаний о "европейской социальной модели" увеличилось. В Заключении Европейского совета в 2002 г. в Барселоне, например, было декларировано, что европейская социальная модель основана на хорошей экономической производительности, конкурентоспособности, высоком уровне социальной защиты и образования, а также социальном диалоге. Однако эти упоминания являются более или менее обычными декларациями для улучшения социального имиджа ЕС в глазах европейских граждан. На уровне ЕС европейская социальная модель никогда не была прямо определена нормативно - либо через разработку социальной политики Сообщества, заменяющей национальные политики, либо через давно заброшенную попытку гармонизации последнего (см. ниже, II). Хотя на уровне Сообщества социальные права остаются наполовину институциализированным обещанием, на уровне национальных государств ситуация совершенно другая: фундаментальный конституционный принцип, "социальное государство" - это учредительный элемент европейской конституционной идентичности <4>, в противоположность реалиям за пределами Западной Европы, в особенности американской парадигме. Фактически все европейские конституции (за понятным исключением Великобритании) подтверждают этот принцип или явно, путем включения положений "о социальном государстве", или неявно, путем введения системы конституционной защиты и конституционного списка социальных прав. -------------------------------- <4> См., в частности, классическое замечание: Haberle P. Gemeineuropaisches Verfassungsrecht // EuGRZ. 1991. S. 261.

(НЕОБХОДИМО <5> СДЕЛАТЬ ПОЯСНЕНИЕ: НЕ СЛЕДУЕТ ИСПОЛЬЗОВАТЬ ТЕРМИНЫ "ГОСУДАРСТВО ВСЕОБЩЕГО БЛАГОДЕНСТВИЯ" И "СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО" КАК СИНОНИМЫ. ПОСЛЕДНЕЕ - КОНСТИТУЦИОННОЕ, НОРМАТИВНОЕ ПОНЯТИЕ, ТОГДА КАК ПЕРВОЕ ЯВЛЯЕТСЯ ПРОСТО ОПИСАТЕЛЬНЫМ И НАУЧНЫМ. В ЭТОМ СМЫСЛЕ, И НЕСМОТРЯ НА СУЩЕСТВЕННЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РАЗЛИЧИЯ В РАЗНЫХ СТРАНАХ, ГОСУДАРСТВО ВСЕОБЩЕГО БЛАГОДЕНСТВИЯ - УНИВЕРСАЛЬНЫЙ ТИП ГОСУДАРСТВА ВО ВСЕХ ИНДУСТРИАЛЬНЫХ СТРАНАХ, ЯВЛЯЮЩИЙСЯ ОТВЕТОМ НА ФУНКЦИОНАЛЬНУЮ ПОТРЕБНОСТЬ СОВРЕМЕННОЙ КАПИТАЛИСТИЧЕСКОЙ ЭКОНОМИКИ. СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО (Sozialstaat, Etat Social), НАПРОТИВ, КОНСТИТУЦИОННАЯ ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ ТОЛЬКО ОДНОГО ТИПА ГОСУДАРСТВА ВСЕОБЩЕГО БЛАГОДЕНСТВИЯ, ТОГО, КОТОРЫЙ ПОДРАЗУМЕВАЕТ РЕАЛИЗАЦИЮ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ, ОХРАНЯЕМЫХ КОНСТИТУЦИЕЙ И РУКОВОДЯЩУЮ РОЛЬ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ. СЛЕДОВАТЕЛЬНО, НАПРИМЕР, США ИЛИ ВЕЛИКОБРИТАНИЯ - "ГОСУДАРСТВА ВСЕОБЩЕГО БЛАГОДЕНСТВИЯ", НО НЕ "СОЦИАЛЬНЫЕ", ПОСКОЛЬКУ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА НЕ ИМЕЕТ ТАМ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОСНОВЫ <6>.) -------------------------------- <5> Здесь и далее по тексту статьи выделено автором. - Прим. пер. <6> Подробное обоснование этих идей см.: Katrougalos G. S. Op. cit. P. 55 - 60.

Как фундаментальный конституционный принцип "социальное государство" выполняет главным образом три функции: а) позволяет государственное вмешательство и дирижизм (и более широко - любой вид позитивных действий) в экономической области. Следовательно, регулирование экономики охватывает обе стороны - спрос и предложение: от уровня заработной платы и условий работы до прибыли и инвестиций; б) ОБЯЗЫВАЕТ публичную власть вмешиваться в функцию рынка, чтобы гарантировать осуществление фундаментальных социальных прав, поддерживать социальное обеспечение и уравнивать или уменьшать чрезвычайное социальное неравенство; в) наконец, запрещает демонтаж основных структур "государства всеобщего благоденствия" или радикального урезания законно установленных социальных прав. Конечно, даже внутри европейской парадигмы существует много серьезных проблем, например единообразно не урегулирована возможность рассмотрения в судебном порядке социальных прав в качестве фундаментальных прав. Невозможно рассмотреть эту главную проблему в границах данной работы. Однако следует отметить, что хотя большинство судов все еще полагает, что социальные права отмечены определенным коэффициентом непредсказуемости и относительности, решения нескольких конституционных и высших европейских судов признают их полную нормативную применимость (например, решение Конституционного совета Франции от 16 января 1982 г. о национализациях, решение Государственного совета Греции по делу 400/1986, относящееся к праву на заботу о здоровье граждан со стороны государства, ряд решений Федерального конституционного суда ФРГ о прожиточном минимуме и другие). Из конституционного характера социальных прав как фундаментальных прав следуют два приоритета для социальных государств. Во-первых, публичная власть должна следовать политике справедливого и равноправного перераспределения национальных ресурсов, чтобы облегчить случаи чрезвычайного неравенства. Во-вторых, органы исполнительной и законодательной власти не вправе произвольно перераспределять доступные публичные активы, но они юридически обязаны достичь оптимального соотношения между ограничениями ресурса и социальными целями (как установлено в Конституции), чтобы гарантировать их гражданам такое минимальное благосостояние, которое позволяют экономические ресурсы страны. Так, фундаментальные социальные права налагают обязанность уважать и удовлетворять "минимальный порог" потребностей, связанных с уважением человеческого достоинства. Эти минимальные стандарты меняются от страны к стране, но они тем не менее обязательны для государственной власти <7>. -------------------------------- <7> См., например: Eide A. Realization of Social and Economic Rights, The minimum threshold approach // The Review. International Commission of Jurists, 1989. N 41.

Следовательно, несмотря на прочее взаимопроникновение западных правовых систем, принцип социального государства является рубежом между европейской и американской, или более широко - англосаксонской, правовой парадигмой <8>. Главное расхождение двух моделей состоит в признании позитивных социальных прав и корреспондирующих им обязанностей публичной власти в европейских социальных государствах, так же как и в более жизненном осмыслении равенства <9>, отражая различный баланс между индивидуализмом и ценностями рынка, с одной стороны, и социальным партнерством - с другой, в соответствующих государствах. -------------------------------- <8> См.: Friedrich C. J. Constitutional Government and Democracy: Theory and Practice in Europe and America, 4th ed., 1968. <9> Об этой дискуссии подробнее см.: Katrougalos G. S. Op. cit. P. 155 - 179.

В англосаксонской доминирующей правовой идеологии права собственности остаются моделью для всех других прав, таким образом, все виды притязаний переводятся в притязания собственности и осмысливаются в форме эквивалентного обмена. Напротив, европейская модель базируется на более широком диапазоне поддерживающих ценностей. Наиболее ключевые из них - под влиянием неокантианского теоретизирования - воплощены в триаде "свобода - собственность - человеческое достоинство" <10>. -------------------------------- <10> См. об этом, напр.: Basta L. Constitutions and Peace within states: Minorities, human rights and welfare state // General Report for the 4th World Congress of the International Association of Constitutional Law. Tokyo, 1995.

Поэтому англосаксонская конституционная теория весьма неохотно признает позитивные конституционные права. Кроме того, "позитивные действия" обычно рассматриваются не как обязательство государства обеспечить существенное продвижение принципа равенства, как в Европе, а скорее как sui generis коллективной компенсации за несправедливость, имевшую место в прошлом. Европейские социальные государства, напротив, имеют не только простое обязательство воздерживаться от нарушения фундаментальных прав, но также и позитивное обязательство защищать и поощрять их. Этот подход неизбежно приводит к появлению новых положительных обязательств для государств не только в сфере социальных прав, но также и в сфере традиционных свобод. Поэтому, как заметил Р. Арон, в Европе "понятие государства и закона больше не просто негативно, но также позитивно, в смысле, что закон, как полагают, является не только юридической основой, но также и источником материальных условий для его исполнения" <11>. -------------------------------- <11> Aron R. Etudes politiques // Etudes Politiques. Paris: Gallimard, 1972. P. 242.

II. Основные принципы экономической конституции Европейских сообществ

А. Экономическое измерение: свободная конкуренция и общий рынок

Существование европейской социальной модели, сформированной конституционным принципом "социального государства", - реальность только на уровне стран - членов ЕС. Интеграция экономической и социальной политик, взаимосвязанных друг с другом для того, чтобы служить целям "социальной рыночной экономики", являющаяся одной из фундаментальных особенностей европейских социальных государств, отсутствует на уровне ЕС. Либеральные соображения европейских отцов - основателей Сообществ, вслед за немецкой юридической школой ордолиберализма <12>, создали Соглашения, содержащие в качестве основных принципов ценности рынка и свободы конкуренции. Однако ультралиберальную экономическую модель сформировали не только положения Соглашения, но и "накопленный результат" процесса экономической унификации <13>. -------------------------------- <12> Ордолиберализм, или фрайбургская школа, создателями которой были В. Ойкен и Ф. Бем. См.: Bohm F. Wirtschaftsordnung und Staatsverfassung. Tubingen: Mohr, 1950; Streit M. Economic Order, Private Law and Public Policy: The Freiburg School of Law and Economics in Perspective // Journal of International and Theoretical Economics. 1992. P. 67 ff. <13> См.: Sauter W. Op. cit.

Экономическая конституция Европейских сообществ, созданная прецедентным правом Суда ЕС, была изначально нацелена на развитие общего рынка, основанного на запрещении любых ограничений или искажений свободной конкуренции (ст. 85 Римского договора 1957 г.) и обеспечении фундаментальных "четырех свобод": свободного движения товаров, капитала, работ и услуг. Первоначально Сообщество получило исходные регулирующие полномочия почти исключительно в политике конкуренции, при общем сохранении экономической политики в компетенции государств-членов, которые были, однако, обязаны удалить препятствия в международных сделках и нарушениях конкуренции, вызванные различиями между национальными законодательствами. Кроме того, сначала Суд ЕС, с отсылкой к общим принципам национальных правовых порядков государств-членов, признал некоторые неписаные общие правовые принципы, включая защиту права собственности и свободу осуществления торговой и профессиональной деятельности, как производные формы экономической свободы (см., например, решение Суда ЕС по делу 4/73 Nold, по делу 44/79 Hauer). В этом направлении Сообщество осуществило подавление экономического протекционизма и учредило правила конкуренции, регулирующие и частную экономическую деятельность, и вмешательство государства в рыночную деятельность. Изначальное прецедентное право Суда ЕС привело к разработке экономической модели, которая, по существу, ограничила (национальные) публичные вмешательства в экономические сделки внутри ЕС, позволяя, однако, внутренние меры, типа приватизаций и практики вмешательства, особенно в секторе публичных услуг, представляющих общий интерес <14>. -------------------------------- <14> См.: Waelbroeck M. Le traite CEE est-il neutre a l'egard des politiques economiques des Etats membres? Madrid: Tecnos, 1993. P. 1297 ff.; Kovar R. Nationalisations - privatisations et droit communautaire // Les pouvoirs discretionnaires des Etats membres de la Communaute Europeenne dans le domaine de la politique economique et leurs limites en vertu du traite CEE. Baden-Baden: Nomos, 1988. P. 97.

Эти положения претерпели заметное развитие в решениях Суда ЕС: если более раннее прецедентное право ограничивало судебный контроль, в силу параграфа 1 ст. 90 и ст. 86 (параграф 1 ст. 86 и ст. 82 в консолидированной версии) Римского договора (далее - Договор), только злоупотреблениями государственным вмешательством в рынок посредством государственных предприятий, то позже Суд постепенно приходит к радикальной инверсии первоначальной неприкосновенности рынка в пользу публичных монополий исходя из того, что деятельность общего рынка предполагает учреждение системы свободной конкуренции, и подчеркивая существование серьезных пределов ее ограничениям (решение Суда ЕС по делу 59/75 Manghera и по делу 6/72 Continental Can). В 80-е годы применение правил Сообщества о конкуренции было полностью распространено на инициативную деятельность государственных предприятий и их рынок и регулирующую политику в отношении цен и условий услуг. Общий принцип теперь состоит в равном применении к общественным и частным предприятиям правил свободы передвижения и свободы конкуренции (решение Суда ЕС по делу 41/83 Italy v. Committee, по делу 234/84 Belgium v. Committee, а также по делам 305/89, 278-280/90, 202/88 и др.). Суд ЕС стабильно полагает, что исключительные права государственных предприятий, особенно в быстро развивающихся секторах типа телекоммуникаций, являются несовместимыми с принципами свободы передвижения и конкуренции и противоречат ст. 30, параграфу 1 ст. 90 и ст. 86 (ст. 28, параграфу 1 ст. 86 и ст. 82 консолидированной версии) Договора (решение Суда ЕС по делу C-18/88 RTT, по делу C-41/90 Hoffner, по делу C-260/89 ERT, а также по делам C-179/90, C-271/90, C-281/90 и C-320/91). В той же самой цепи рассуждений Суд ЕС интерпретировал фундаментальный принцип свободы передвижения, чтобы запретить эквивалентные национальные меры к количественным ограничениям торговли внутри ЕС в областях, которые не находятся непосредственно в компетенции ЕС, но могли в конечном счете подвергнуть опасности правила общего рынка, препятствуя торговле внутри ЕС (относительно общего рынка и единого экономического пространства см., например, решение Суда ЕС от 5 мая 1982 г. по делу 15/81). Государства-члены все еще имеют ограниченные полномочия осуществлять вмешательство по причинам общего интереса экономического и социального характера в секторах неисключительной компетенции ЕС при условии, что они не противоречат объединению рынков. Условия Договора позволяют подобные исключения для защиты общественного порядка и безопасности, общественной нравственности или здоровья, или для действий, связанных с публичным обслуживанием общего экономического интереса, но при наличии контроля с точки зрения необходимости и пропорциональности. Однако в решениях, связанных с проблемами социального обеспечения, Суд посчитал, что ст. 86 и 90 Договора не мешают публичным властям передать пенсионному фонду исключительное право управлять обязательной программой пенсионного обеспечения, хотя такой пенсионный фонд является исключением по смыслу ст. 85 Договора и ст. 86, ст. 90 Договора о ЕС (в настоящее время ст. 82 и ст. 86). В частности, этот вопрос затронут в решении Суда ЕС от 12 сентября 2000 г. по делу Pavlov, решениях Суда ЕС по делам C-180/98 - C-184/98, по делу C-67/96 Albany International v Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, по делам C-115/97 - C-116/97 и C-117/97 Brentjens' Handelsonderneming v Bedrijfspensioenfonds voor de Handel in Bouwmaterialen, по делу C-219/97 Drijvende Bokken v Pensioenfonds voor de Vervoeren Havenbedrijven. Этот подход следует из прецедентного права Суда ЕС, устанавливающего, что государства-члены сохраняют исключительную компетенцию в области организации своей системы социального обеспечения (решение Суда ЕС по делу 238/82 Duphar v Netherlands).

Б. Европейский "социальный дефицит"

В Европейских сообществах как чрезвычайно либеральной структуре социальная политика никогда не была самым существенным аспектом. Ее охарактеризовали, не совсем неоправданно, как "падчерицу" Европейского союза <15>, поскольку она обусловливалась и ограничивалась целями экономической интеграции. Социальное регулирование традиционно использовалось только как средство, необходимое непосредственно для продвижения общего рынка. Социальные права развивались рефлексивно, как сопутствующая функция интеграции рынка, а не как элемент не существующего до настоящего времени европейского гражданства. Не только "словесное" социальное обязательство Сообщества было до настоящего времени только едва подкреплено его практикой, как отмечают Ф. Олстон и Дж. Вайлер <16>, но даже словарь этой практики сосредоточивался на "социальной защите", разработанной, чтобы преодолеть "социальное неравенство", а не на "социальных правах". -------------------------------- <15> См.: Flora P. The national welfare states and the European Integration // Social Exchange and Welfare Development. Madrid: Consejo Superior d'Investigaciones cientificas, Instituto de Estudios Sociales Avanzados, 1993. P. 11. <16> Alston Ph., Weiler J. H.H. An "Ever Closer Union" in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights // HLR Jean Monnet Paper 1, 1999. Cf. Poiaresbid, 'Striking the elusive balance between Economic Freedom and Social Rights in the EU // The EU and Human Rights. Oxford University Press, 1999. P. 449.

В Римский договор была включена глава о социальной политике и общее положение в ст. 117, гласящую: "Государства-члены согласны в том, что существует потребность улучшить условия труда и уровень жизни для трудящихся, чтобы сделать возможным их гармонизацию в ходе таких улучшений". Однако Суд ЕС полагал, что такое условие "по существу является программным", хотя и помогает "в особенности для интерпретации других условий Соглашения и вторичного законодательства в социальной области" (решение Суда ЕС по делу 149/77 Defrenne v. Sabena, по делу 170/84 Bilka-Kaufhaus v. Weber von Hartz, по делу 126/86 Gimenez Zaera v INSS и др.). Социальные цели до настоящего времени служили дополнением к экономической интеграции, задуманной преимущественно как способ исправить искажения деятельности общего рынка. ИМЕННО ПОЭТОМУ, ВОПРЕКИ ЕЕ ТРАДИЦИОННОЙ ФУНКЦИИ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ, ЕВРОПЕЙСКАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ЯВЛЯЕТСЯ НЕ "РАЗРУШИТЕЛЕМ РЫНКА", А "СОЗДАЮЩЕЙ РЫНОК". Концепция "социального измерения" или "социального пространства" Европы, в смысле составляющей европейской социальной политики, отличительной от суммы отдельных социальных национальных политик, фактически отсутствовала в политической повестке дня на высшем уровне по крайней мере до середины восьмидесятых годов. Примечательно, что даже в настоящее время целями социальной политики, установленными Советом в Лиссабоне 2000 г., являются ориентация на продвижение экономической конкурентоспособности и роста. Как уже отмечалось, основная цель европейской социальной политики состояла в том, чтобы облегчить европейскую интеграцию, гарантируя свободу перемещения рабочих, особенно путем обеспечения доступности и через систему социального обеспечения для мигрантов ЕС. Чтобы достигнуть этой цели и гарантировать социальные выплаты между странами, Суд ЕС интерпретировал в значительной степени соответствующие предписания и установил принцип недискриминации во всех аспектах социального обеспечения, за исключением государственной службы <17>. -------------------------------- <17> См.: Mosley H. The social dimension of European Integration // International Labour Review 129. 1990. N 147. P. 150.

Следовательно, мигранты в ЕС не могут требовать от государств права на социальную помощь или права на минимальный доход, которое оно гарантирует для своих граждан. Например, Суд ЕС рассматривал дело о соответствии европейскому праву решения ФРГ выслать иностранных рабочих, которые не имели права на пособие по безработице и просили социальную помощь (Sozialhilfe). (Относительно недавние решения, однако, признают также право места жительства в связи с прямым действием ст. 18 (1) Договора о ЕС (о европейском гражданстве) даже гражданам ЕС, которые больше не являются трудовыми мигрантами (решение Суда ЕС по делу C-413 Baumbast.) Однако все еще не существует никакого права на перемещение в целях поиска лучшей социальной помощи, хотя граждане ЕС могут мигрировать в поисках работы и иметь право на помощь в течение начального периода. Очевидно наличие эволюционного процесса, охватывающего три периода европейской социальной политики: первый - от Римского договора к Единому европейскому акту (1957 - 1987 гг.), второй - от Единого европейского акта до Амстердамского договора (1987 - 1997 гг.) и третий - от Амстердамского договора до настоящего времени.

От Римского договора к Единому европейскому акту (1957 - 1987 гг.)

В первый период большая часть инициатив была связана с созданием единого рынка, главным образом посредством гарантий равного обращения с трудовыми мигрантами через национальные системы социального обеспечения. В связи с этим Суд ЕС запретил государствам-членам обеспечивать их собственных граждан лучше, чем граждан других государств-членов, в случаях, когда право ЕС предоставляло им пользующиеся судебной защитой экономические или социальные права <18>. -------------------------------- <18> См., например: Ball F. The Making of a Transnational Capitalist Society: The Court of Justice, Social Policy and Individual Rights Under the European Community's Legal Order // 37 Harvard International Law Journal. 1996. P. 307 at 314.

Понятие "позитивные действия" стало частью официального словаря Сообщества только в 1981 г., когда Комиссия предложила государствам-членам "ПРИНИМАТЬ ПРОГРАММЫ ПОЗИТИВНЫХ ДЕЙСТВИЙ, ЧТОБЫ НЕЙТРАЛИЗОВАТЬ ИЛИ ПРЕОДОЛЕТЬ НЕЮРИДИЧЕСКИЕ ПРЕПЯТСТВИЯ ПРОТИВ РАВНЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПРИ ПРИЕМЕ НА РАБОТУ" в области гендерного равенства <19>. Основанием для этого послужило предыдущее прецедентное право Суда ЕС. Позднее, в 1984 г., Совет Министров принял рекомендацию о поощрении позитивных действий в пользу женщин, которые охватывают широкое разнообразие "хороших методов", чтобы "ПООЩРИТЬ УЧАСТИЕ ЖЕНЩИН В РАЗЛИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СЕКТОРАХ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЖИЗНИ, ГДЕ ОНИ В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ НЕДОСТАТОЧНО ПРЕДСТАВЛЕНЫ, ОСОБЕННО В НОВЫХ СЕКТОРАХ, И НА БОЛЕЕ ВЫСОКОМ УРОВНЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, ЧТОБЫ ДОСТИГНУТЬ ЛУЧШЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВСЕХ ЧЕЛОВЕЧЕСКИХ РЕСУРСОВ". -------------------------------- <19> New Community Program for the promotion of equal opportunities for women 1982 - 1985 // COM, 9 December 1981, 758 final.

Даже в этой области экономическое объяснение преобладало: "позитивные действия" были поняты главным образом как экономический инструмент для управления человеческими ресурсами, а не как средство, нацеленное на осуществление равенства как права человека: появление женщин на рынке труда было способом гарантировать оптимальное использование человеческих ресурсов <20>. -------------------------------- <20> См.: Charpentier L. The Metamorphosis of Affirmative Action: From Human Rights to Human Resources (in French), Ph. D. Thesis. Florence: European University Institute, 1997; Brewster C. European HRM. Reflection of, or challenge to, the American concept? // Human resource management in Europe. Perspective for the 1990s, London: Routledge, 1994. P. 57.

Другие аспекты европейской социальной политики этого периода включали: а) принятие некоторых минимальных стандартов социальных прав, особенно относительно равенства мужчин и женщин, так же как и гармонизацию правового регулирования здравоохранения и охраны безопасности труда; б) политику, стремящуюся сокращать региональные и территориальные различия, такую как создание Социального фонда (реформирован в 1971 г.), Регионального фонда, смененного впоследствии Фондом единства. Однако ресурсы фондов используются скорее для того, чтобы финансировать программы, принятые на национальном уровне, чем для осуществления автономной европейской политики на уровне Союза. Контуры зачаточной европейской социальной политики стали проявляться, начиная с Парижской встречи на высшем уровне 1972 г. и последовательной программы действий Комиссии, направленной на достижение полной занятости, улучшения условий жизни, труда и развитие социального диалога.

От Единого европейского акта к Амстердамскому договору (1987 - 1997 гг.)

Первый значительный шаг, отмечающий переход ко второму периоду, - принятие Единого европейского акта (1987 г.). Последний включал в себя регулирование здравоохранения и безопасности условий труда и был принят квалифицированным большинством (а не единогласно). Это дало, таким образом, значительный толчок европейскому законодательству в данной области. В начале этого периода в европейском политическом жаргоне появилось новое понятие: "социальное измерение" или "социальное пространство" Европы <21>. Термин подразумевал, что европейская социальная политика больше не была только суммой национальных социальных политик, а являлась активным процессом на уровне Сообщества. Кроме того, утверждалось, что существующая задержка развития социальной политики могла стать препятствием экономической интеграции. После того как этот термин был официально признан в докладе Вентурини в сентябре 1988 г., он способствовал легитимизации и укреплению связей между гражданами ЕС и Брюсселем. Затем Сообщество приняло юридически не обязывающую декларацию относительно прав рабочих, известную как Социальная хартия 1989 г. Это не была "социалистическая хартия", как ее окрестила госпожа Тэтчер <22>, и она использовалась прецедентным правом Судом ЕС, в лучшем случае, как "мягкое право". Однако она представляла собой значительный идеологический шаг в презентации нового социального лица европейских институтов. -------------------------------- <21> Teague P. The European Community: The social dimension. London: Kogan Page, 1989. <22> Speech of 18/5/1989.

Большее воздействие оказал Маастрихтский договор. В нем были полностью пересмотрены ст. 122 - 129 (раздел VIII об образовании, профессиональном обучении, здравоохранении) и 130a - 130e (раздел XIV об экономическом и социальном единстве) Римского договора. В его преамбуле государства-члены провозглашают свое желание "применять Социальную хартию 1989 г. на основе acquis communautaire" <23>, и статья B включает "социально-экономический прогресс" в цели Союза. В то же время правило квалифицированного большинства было распространено на все виды условий труда. В исключительной компетенции государств остались, однако, регулирование права на забастовку, права на создание профессиональных союзов, регулирование заработной платы и государственной службы. -------------------------------- <23> Acquis communautaire - этот французский термин воспроизводится в официальных текстах на всех языках ЕС без перевода и означает правовые достижения ЕС, образующие его правовое достояние. См.: Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 16. - Прим. пер.

Впервые введением регулирования коллективных переговоров на европейском уровне и обязательства Комиссии консультироваться с представительными организациями рабочих и предпринимателей было институционализировано взаимодействие социальных партнеров (в частности, об этом говорится в ст. 2 Хартии о социальных правах). Кроме того, было провозглашено, что социальный диалог является целью сам по себе как составная часть "европейской социальной модели". Главная новизна Договора о ЕС - это его Протокол и Соглашение о социальной политике. Эти тексты были первоначально подписаны только одиннадцатью государствами-членами из-за нежелания Великобритании согласиться на включение социальных отношений как проблемы, регулируемой квалифицированным большинством. Другим новшеством было расширение роли структурных фондов и создание нового Фонда единства, предназначенного для того, чтобы компенсировать "ущерб от интеграции" и помочь региональному росту в более бедных странах (Греция, Испания, Португалия и Ирландия). Однако в течение этого периода экономический и институциональный прогресс в построении внутреннего рынка не сопровождался сопоставимым законодательным прогрессом в области социальной политики. Эта задержка - хроническая и сохраняющаяся особенность европейской унификации. Европейскую политику тех лет преследовал призрак боязни "евросклероза". Этот термин обозначает теоретизацию статистических данных, которые не только показывают, что европейский уровень безработицы был почти вдвое выше американского, но также и производят впечатление доказательства того, что Европа, в отличие от США, потеряла способность создавать новые рабочие места. Дабы дать четкий ответ Европы на безработицу и стагнацию, а также улучшить долговременную конкурентоспособность, Комиссия представила в 1993 г. Белую книгу о росте, конкурентоспособности и занятости. Хотя эта книга также взывает к поощрению активной трудовой политики, она, по существу, является неолиберальной стратегией, направленной на реформирование трудового рынка через введение большей гибкости в организации работы, распределении рабочего времени и сокращение трудовых затрат путем уменьшения отчислений предпринимателей в систему социального обеспечения.

От Амстердамского договора до настоящего времени

В этот заключительный период преимущественно неолиберальный подход прошлых лет приобрел социальный "привкус", не утрачивая, однако, рыночно-ориентированного характера. Амстердамский договор (1997 г.), изменив ст. 117 Договора о ЕС, установил в качестве цели Союза поощрение занятости посредством координации национальных политик занятости, использования побудительных мер и учреждения комитета по занятости. Другие цели включают улучшение условий жизни и трудовой деятельности, надлежащую социальную защиту, диалог между менеджментом и работниками, жизнеспособное развитие и ликвидацию исключений. Ссылки на Европейскую хартию о социальных правах и на цели достижения полной занятости, отсутствовавшие в Маастрихтском договоре, вновь появились в Амстердамском договоре. На Лиссабонской встрече на высшем уровне 2000 г. новый метод "мягкого регулирования" был введен сначала для координации политик занятости и впоследствии был распространен на синхронизацию социальной политики и социальной интеграции, названную "открытым методом координации". Этот метод включает определение общих целей и критериев для применяемой политики, обмен опытом посредством программ взаимного обучения, в которых лучшие примеры и положительные методы могут быть идентифицированы и воспроизведены путем координации и обмена информацией. В настоящее время социальная политика остается областью совместного ведения государств и ЕС, за исключением минимальных требований в области заработной платы, права на объединение, права на забастовки и права на локаут, которые остаются в исключительной национальной компетенции. Несмотря на описанный прогресс, так называемый социальный дефицит Европейского союза все же не преодолен. Кроме того, стоит упомянуть, что воздействие экономической интеграции не всегда было позитивно для пользования социальными правами, так как повышенные национальные стандарты социальной защиты, которые не были разделены всеми или большинством государств-членов, иногда считались несовместимыми с правом Сообщества, например законодательство о продолжительности рабочего времени, организации труда, привилегиях профсоюзов и др. <24>. -------------------------------- <24> См.: Maduro M. P. We still have not found what we have been looking for the balance between economic freedom and social rights in the European Union // Working Paper 4/99 Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa Working Papers. P. 5.

III. Социальное измерение проекта Конституции ЕС

Из вышесказанного должно быть понятно, что даже сегодня европейская экономическая конституция остается, по существу, либеральной. До сих пор ЕС в своей социальной политике следовал главным образом рыночно-ориентированной политике, которая требует только "негативной координации", в смысле ликвидации препятствий для общего рынка, удержания национальных правительств от противодействия. Социальная регулирующая политика требует "позитивной координации", которая не только выходит за рамки существующей компетенции ЕС, но и также испытывает недостаток в необходимой политической поддержке. Проект Конституции ЕС мог бы в конечном счете одобрить другую ориентацию. (КОНЕЧНО, ТЕРМИН "КОНСТИТУЦИЯ" НЕ СОВСЕМ ТОЧЕН. ПРЕЖДЕ ВСЕГО, НЕСМОТРЯ НА ТО ЧТО ПРОЕКТ СОЗДАВАЛСЯ В СООТВЕТСТВИИ С КОНСУЛЬТАТИВНЫМ СОГЛАШЕНИЕМ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРАВИТЕЛЬСТВ, ЕВРОПЕЙСКИХ И НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ, ЭТО ФАКТИЧЕСКИ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЕ СОГЛАШЕНИЕ. КРОМЕ ТОГО, НУЖНО ИМЕТЬ В ВИДУ, ЧТО ПОНЯТИЯ ГОСУДАРСТВА И КОНСТИТУЦИИ НЕРАЗРЫВНО СВЯЗАНЫ. ЕС НЕ ГОСУДАРСТВО И НИКОГДА ИМ НЕ БУДЕТ, ТАКИМ ОБРАЗОМ, ЕС НЕ МОЖЕТ ИМЕТЬ "ТРАДИЦИОННОЙ" КОНСТИТУЦИИ. ЕГО SUI GENERIS ХАРАКТЕР ПРОАНАЛИЗИРОВАН В РАЗЛИЧНЫХ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ РАБОТАХ, КОТОРЫЕ ПОДЧЕРКИВАЮТ ЕГО ГИБРИДНЫЙ ХАРАКТЕР КАК СОЮЗА ГОСУДАРСТВ И НАРОДОВ. ИСТОЧНИКОМ ЛЕГИТИМНОСТИ ЕС ЯВЛЯЮТСЯ КАК ГОСУДАРСТВА-ЧЛЕНЫ, ТАК И ИХ ГРАЖДАНЕ, ПОСКОЛЬКУ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ ЕС БАЗИРУЕТСЯ НА ПРЯМО ПЕРЕДАННЫХ ИМИ ЕС ПОЛНОМОЧИЯХ <25>.) -------------------------------- <25> По проблемам, обозначенным в данном абзаце, а также научную дискуссию по проблемам проекта Конституции ЕС см., в частности: Mancini G. Europe: The Case for Statehood // European Law Journal. 1998 N 4/1. P. 29 - 42; Shaw J. The paradox of the "European Polity". Ibidem; Curtin D. Betwixt and Between: Democracy and Transparency in the Governance of the European Union // Reforming the Treaty on European Union - The Legal Debate. The Hague/Boston/London: Kluwer Law International, 1996. P. 95 - 121; Dorr O. Zur Rechtsnatur der Europaischen Union // Europarecht. 1995. N 30/4. P. 334 - 348; Blumann C. Quelques Reflexions sur le projet de Constitution de l'Union Europeenne // RDP. 2003. P. 1269; Frankenberg G. The Return of the Contract: Problems and Pitfalls of European Constitutionalism // ELJ. 2000. P. 257 ff.; Blanquer J. M. Le projet de Constitution Europeenne. Entre pacte federatif et ordre constitutionnelle cooperatif // RDP. 2003. P. 1275 и др.

Этот амбициозный текст в случае ратификации должен был объединить все семнадцать существующих Соглашений в единую хартию высшей юридической силы. Он объединяет три изначальных Сообщества (ЕС, ЕОУС, Евратом) и ЕС в единый порядок с единой правовой индивидуализацией, отменяя "структуру трех опор", установленную в соответствии с Маастрихтским договором. Его социальные условия более продвинуты, по крайней мере, на декларативном уровне, чем все предыдущие соглашения Сообщества. Статья I-3 включает в цели Союза "социальную рыночную экономику", хотя не включает явно принцип "социального государства". Также подтверждается поощрение социального правосудия и защиты, равенство между женщинами и мужчинами, солидарность между поколениями и защита детских прав. Он подчеркивает, что ЕС должен поощрять экономическое, социальное и территориальное единство и солидарность государств-членов. Однако в проекте Конституции отсутствует новая компетенция ЕС, вытекающая из этой статьи (или любых других социальных положений Конституции), поскольку в параграфе 5 ст. I-3 ясно определено, что ее цели должны обеспечиваться соответствующими средствами, в зависимости от степени, в которой соответствующая компетенция придана Союзу в Конституции. Согласно параграфу 3 ст. I-7 фундаментальные права, гарантируемые в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и поскольку они следуют из конституционных традиций, обычных для государств-членов (СЛЕДОВАТЕЛЬНО, ТАКЖЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ПРАВА), составляют общие принципы права Союза. Параграф 3 ст. I-11 предусматривает, что Союз имеет полномочия поощрять и координировать экономическую политику и политику занятости государств-членов, и ст. I-13 определяет более точно, как разделены полномочия (между ЕС и государствами-членами) в области социальной политики, а также экономического, социального и территориального единства. Во вторую часть проекта Конституции была включена Хартия Союза об основных правах, уже разработанная в рамках Ниццского договора. Тем самым было ликвидировано противоречие относительно ее юридически обязательного характера. В преамбуле второй части повторяется, что Союз основан на неделимых, универсальных ценностях человеческого достоинства, свободы, равенства и солидарности. Она подтверждает права, следующие из Социальных хартий, принятых Союзом и Советом Европы, и объявляет неделимость политических, гражданских, экономических и социальных прав. Кроме того, проект включает значительное число социальных прав в различных статьях (иногда вместе с гражданскими правами и свободами, что является первым признаком, что социальные права априорно не рассматриваются как права меньшей юридической силы). Например, он включает в разделе II ("Свободы") право на образование, в разделе III "Равенство" права детей, пожилых и инвалидов и в разделе IV "Солидарность" право на труд и связанные права, социальное обеспечение и социальную помощь и другие социальные услуги. Перечисленные в Конституции социальные права можно разделить на три группы: А) ПРАВА ОСОБЫХ КАТЕГОРИЙ НАСЕЛЕНИЯ. Эта группа включает права детей и молодежи (ст. II-84 и II-92), права пожилых (ст. II-85) и инвалидов (ст. II-86) и защиту семьи (ст. II-69); Б) ПРАВО НА ТРУД И СВЯЗАННЫЕ С НИМ ПРАВА. Хартия охватывает множество гражданских прав и свобод, связанных с правом на труд, включая, например, ст. II-75 о свободе выбора профессии и ст. II-92 о запрещении детского труда и защите молодежи на работе. Кроме того, относительно социальных прав в узком смысле ст. II-91 предусматривает, что все работники имеют право на условия труда, в которых охраняется их здоровье, безопасность и достоинство, на ограничение максимальных рабочих часов, на ежедневные и еженедельные периоды отдыха и на ежегодный период оплачиваемого отпуска; В) ПРАВА НА СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ (ОБРАЗОВАНИЕ, СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ, ЗДОРОВЬЕ И ПОМОЩЬ). Конституция охраняет право на образование (ст. II-74), включая "возможность получить бесплатное обязательное образование", на социальное обеспечение и социальную помощь, так же как право на социальную помощь для материнства, при болезни, несчастных случаях на производстве, инвалидности или старости, безработице, помощь в обеспечении жильем (ст. II-94), здравоохранение (ст. II-95) и другие услуги общего публичного интереса (ст. II-96). Статья II-94 признает более общее право на достойное существование для всех тех, кто испытывает недостаток в средствах. Однако проект Конституции не устанавливает никаких непосредственно подлежащих судебной защите субъективных социальных прав или каких-либо принудительно применимых обязательств ЕС или государств-членов, поскольку явно декларируется (в статье II-111), что это относится к ЕС и его институтам "в соответствии с принципом субсидиарности", а к государствам-членам - только в той степени, в которой они имплементируют право ЕС в национальных актах. Кроме того, она предусматривает, что эти права признаются в судебном порядке только в интерпретации таких актов и опираясь на их законность. Однако инкорпорирование в проект Конституции вышеупомянутых основных социальных прав, даже в слабой нормативной формулировке, помимо эффекта легитимизации, могло приобрести важное конституционное значение путем начала введения концепции "социального государства" в экономическую конституцию ЕС. Такое прочтение Конституции не только обязало бы Суд ЕС интерпретировать право Сообщества в свете новых социальных условий, но также это обязало бы законодателя ЕС в соблюдении их направленности при принятии нового законодательства. Такое развитие неизбежно, поскольку сохранение "социального дефицита" ЕС продолжает создавать серьезные проблемы не только в легитимности ЕС, но также и в углублении политической интеграции ЕС, поскольку элементы политической, социальной и экономической интеграции глубоко взаимосвязаны. Так называемый демократический дефицит (нехватка непосредственной демократической легитимности и парламентской ответственности органов ЕС) формирует порочный круг с "социальным дефицитом": с одной стороны, для властей ЕС, и особенно для самых активных из них, Комиссии невозможно преодолеть нежелание государств-членов передать социальные полномочия Союзу в той степени, в которой они испытывают недостаток в непосредственной демократической легитимности. С другой стороны, как отмечает Дж. Маджоне, трудно понять, как вообще приемлемые уровни перераспределения дохода могут быть определены централизованно в сообществе наций, где уровни экономического развития и политических и правовых традиций все еще настолько различны и где мажоритарные принципы могут играть только ограниченную роль <26>. -------------------------------- <26> Majone G. Regulating Europe. London: Routledge, 1996. P. 298.

По этим причинам высокоцентрализованное европейское наднациональное государство всеобщего благоденствия вряд ли появится в обозримом будущем. Социальная модель ЕС была бы, скорее, соединением национальной и европейской политики, и при этом сохранялось бы существование большого диапазона европейских социальных моделей на уровне национальных государств-членов. В этой структуре основной вклад конституционного признания концепции "социального государства" на уровне ЕС состоял бы в повышении активности Суда ЕС в области социальной защиты. До настоящего времени Суд не защищал социальные права, поскольку его прецедентное право отдает предпочтение интересам европейской интеграции перед всем остальным. В новом сценарии, однако, защита социальных прав и углубление европейской интеграции стали бы двумя взаимно дополняющими и осуществимыми целями, поскольку принцип социального государства использовался бы как организационный принцип появляющейся европейской политической общности. Это прочтение Конституции ввело бы в правовой уклад ЕС существенное понятие социального гражданства, которое, в свою очередь, может внести свой вклад в углубление понятия солидарности, необходимого для формирования общей политической идентичности европейских народов: очень необходимый - и все еще несуществующий - европейский народ. Провал ратификации европейской Конституции создал беспрецедентный кризис в ЕС. Для преодоления данной ситуации в период председательства ФРГ в ЕС на европейской встрече на высшем уровне в июне 2007 г. была достигнута политическая договоренность о мандате на созыв Межправительственной конференции, которая завершит создание текста нового Соглашения. Эта Межправительственная конференция начала работу 23 июля 2007 г., ее основной задачей является перевод политических договоренностей, достигнутых на встрече на высшем уровне, в юридическую форму. Планируется, что это будет сделано перед встречей на высшем уровне в Лиссабоне в октябре, на которой и будет формально принят окончательный проект. После этого согласованный текст будет представлен для ратификации во всех 27 государствах-членах; предполагается, что этот процесс будет закончен в период европейских выборов в июне 2009 г. Для экономической конституции результаты этого политического решения являются двойственными. После предложения нового французского президента Н. Саркози "неискаженная конкуренция" была удалена из списка приоритетных целей ЕС. Три страны - Великобритания, Польша и Ирландия - объявили о своем желании отказаться от Хартии о правах человека, в том смысле, что они не будут связаны содержащимися в ней положениями о социальных правах. Кроме того, текст Хартии об основных правах не будет включен в Соглашение, хотя статья о социальных правах будет содержать отсылку к Хартии о социальных правах, устанавливая ее некоторое юридически обязывающее значение и определяя рамки ее действия.

Название документа