Канадский опыт местного самоуправления
(Данилов С. Ю.)
("Конституционное и муниципальное право", 2007, N 20)
Текст документа
КАНАДСКИЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
С. Ю. ДАНИЛОВ
Данилов С. Ю., профессор кафедры конституционного права Государственного университета - Высшей школы экономики, доктор исторических наук.
Канада относится к числу тех государств, в общественных и государственных институтах которых запечатлелся опыт эволюционного развития, накопленный странами Западной Европы и Северной Америки.
В канадской федерации центр никогда не претендовал на прямой контроль над всеми сферами общественной жизни. Многие вопросы внутреннего развития страны традиционно находятся в сфере компетенции провинций. Среди этих вопросов - местное самоуправление.
Статус органов местного самоуправления и их деятельность регулируются правовыми обычаями и актами, принятыми каждой из 10 провинций страны. Данные акты подразделяются на фундаментальные (законодательные) и подзаконные.
Законодательство провинций о местных органах самоуправления отличается малым объемом. Количество соответствующих фундаментальных актов колеблется от одного (Нью-Брансуик) до шести в Альберте.
Система органов местного самоуправления включает два звена - школьные комиссии и муниципалитеты.
Школьные комиссии: низший уровень самоуправления
Территория Канады делится на школьные округа, в которых действуют окружные и местные школьные комиссии. Всего их насчитывается около 20 тыс. В них работают около 250 тыс. человек. Их статус не регулируется нормами писаного права.
В сфере компетенции комиссий находится целый ряд вопросов. Они (а не министерства образования) выносят постановления об открытии новых школ и о закрытии старых, т. е. о насыщенности местности школами. Они устанавливают язык обучения школьников. Им принадлежит решающее слово в определении содержания школьных программ. В рамках округов только комиссии распоряжаются средствами на нужды школьного образования. Только школьные комиссии обладают правом увольнения преподавательского персонала, принимаемого на работу принципалами (директорами) школ.
Комиссии подконтрольны населению. Членом комиссии нельзя стать в порядке назначения, кооптации, по должности или ввиду наличия детей-школьников. Необходимо победить на специальных школьных выборах.
Школьные выборы проходят ежегодно. Избирательный корпус на этих выборах шире, чем на муниципальных или парламентских. Голосовать вправе все совершеннолетние жители округа, включая лиц, не имеющих гражданства Канады.
Комиссии располагают собственным независимым источником дохода в виде собираемого ими школьного налога. Он не подлежит перечислению в казну муниципалитетов, провинций или федерации.
Муниципалитеты безотказно выделяют комиссиям субсидии на нужды образования, которое на местном уровне считается более важным приоритетом, нежели промышленное или жилищное строительство. Будучи общественной организацией, работа в которой не подлежит оплате, школьные комиссии образуют одну из низовых ячеек политической демократии. Как следует из Канадского парламентского справочника, значительная часть провинциальных и федеральных политических деятелей проходят в молодости через работу в школьных комиссиях, где приобретают первичные навыки компетентного управления общественными делами. Из всех органов самоуправления школьные комиссии теснее всего связаны с гражданским обществом. Вместе с тем комиссии, не будучи органами власти, обладают в некоторых вопросах административными полномочиями.
Муниципалитеты: общие положения
В Канаде насчитывается свыше 4500 муниципалитетов. В них работают не менее 100 тыс. человек. Муниципалитеты номинально подчинены органам провинциальной власти. Однако муниципалитеты обладают широкой автономией. Ее гарантией является наличие у муниципалитетов собственных источников доходов, которые не контролируются обоими уровнями власти - провинциальным и федеральным и не могут быть отчуждены ими.
В Канаде нет общегосударственного стандарта деления населенных пунктов на сельские и городские. Вводить и изменять такие стандарты вправе провинции. Но они толкуют данное право неодинаково. Пять провинций законодательно определили минимум народонаселения, необходимый для приобретения населенным пунктом статуса города (city). Для этого требуется наличие от 1 тыс. постоянных жителей в Саскачеване до 15 тыс. в Онтарио.
В остальных провинциях муниципалитет вправе самостоятельно определять статус находящегося на его территории населенного пункта. Нередко такой вопрос выносится на местный референдум.
Основные полномочия муниципалитетов включают: компетенцию над коммунальными услугами, часть которых оказывает муниципалитет, а часть - бизнес; реализацию провинциальной политики в сферах образования, благоустройства, природопользования, общественных работ.
Статус муниципальных деятелей и персонала
муниципальных служб
Нормы муниципального избирательного права Канады предъявляют к кандидатам в члены муниципалитетов - мэрам, советникам, олдерменам, контролерам следующие требования. Быть кандидатами на муниципальных выборах нельзя судьям, персоналу муниципальных служб, предпринимателям, когда-либо заключавшим контракты с данным муниципалитетом, лицам с уголовной судимостью, неисправным налогоплательщикам, священнослужителям всех культов (в Квебеке), алкоголикам (в Новой Шотландии). Кандидаты в мэры сел и городов, кроме того, обязаны документально подтвердить наличие у них "значительных и устойчивых доходов" (заработная плата к таковым не относится).
Муниципальные выборы проводятся в Канаде (в отличие от США и Европы) на беспартийной основе. Кандидаты считаются независимыми общественными деятелями и не имеют права на финансовую или иную поддержку политических партий. Все члены муниципальных советов избираются на двухлетний срок с правом его продления на новых выборах.
Должностные оклады членов городских муниципалитетов невелики, а муниципальные деятели сельской местности работают на безвозмездной основе. В распоряжении муниципальных деятелей нет казенных квартир и автомобилей. Совмещение работы в муниципалитете с любой другой деятельностью запрещено.
Члены канадских муниципалитетов не обладают статусом государственных служащих. Таким статусом наделены только штатные работники муниципального аппарата, подчиненного провинциям. В вопросах назначения, перемещения по службе, поощрения, ухода на пенсию персонал муниципалитета не зависит от муниципального руководства, хотя и работает по его указаниям.
Служебные барьеры между членами муниципалитетов и общественностью минимальны. В канадских муниципалитетах нет пропускной системы. Заседания муниципальных советов издавна проходят в присутствии прессы и публики. Мэры ежедневно отвечают на десятки прямых телефонных звонков граждан. Номера домашних телефонов мэров сел и малых городов указаны в телефонных справочниках. А в ряде городов (Торонто) сложился обычай: муниципалитет за умеренную плату разрешает коллективам художественной самодеятельности устраивать репетиции в зале заседаний мэрии. Таким образом, муниципалитет, не отгораживаясь от публики, получает дополнительные финансовые средства.
Муниципальные финансы
Источники поступлений в муниципальную казну показаны в таблице 1.
Таблица 1. Доходы муниципалитетов Канады, в %
Налог на недвижимость 36,5
Налоги с предпринимателей 6,5
Прочие налоги (на продажу, движимость) 1,2
ВСЕГО НАЛОГОВ 44,2
Коммунальные услуги 3,9
Лицензии, штрафы 3,5
ВСЕГО НЕНАЛОГОВЫХ ПОСТУПЛЕНИЙ 7,4
Субсидии 48,4
ИТОГО... 100
Источник: Canadian Encyclopedia. Vol. 3. Edmonton, 2005. P. 229.
Первая по значению статья муниципальных доходов - отчисления из провинциальной и федеральной казны. Ранее канадским муниципалитетам полагались исключительно целевые субсидии на образование, поступавшие в распоряжение школьных комиссий (см. выше). Дотации на общие нужды муниципалитетов вошли в обычай к концу XX в. Они составляют небольшую часть всех федерально-провинциальных отчислений на муниципальные нужды.
Финансирование сверху адресуется главным образом муниципалитетам сел и малых городов. Из крупных городов дотации получают только Монреаль и Виннипег. Ведущие индустриальные и финансовые центры - Торонто, Ванкувер, Калгари - не претендуют на дотации.
Основной вид муниципальных налогов - налогообложение недвижимости (земельных участков, построек и сооружений). Упомянутые налоги, в отличие от аналогичных провинциальных, взимаются по высоким ставкам и уплачиваются почти целиком зажиточной частью народонаселения. Отдельный налог взимается с движимого имущества, "используемого в деловых целях", - оборудования и инструментов. Ставки же муниципальных налогов на предпринимательскую деятельность всех видов, напротив, невысоки.
"Вилка" в ставках муниципального налогообложения нацелена на то, чтобы побуждать собственников к предпринимательству, не допуская разрастания экономически пассивного слоя рантье. Из трех налоговых систем, действующих в Канаде, муниципальные налоги считаются самыми дискриминационными к состоятельным слоям населения.
Порядок исчисления муниципальных налогов регулируется провинциальным законодательством. В одних провинциях точкой отсчета являются размеры земельных участков, помещений и сооружений. В других - рыночная стоимость собственности. Исчислением муниципальных налоговых ставок занимаются провинциальные налоговые службы. Некоторые муниципалитеты добились права на собственный налоговый аппарат, однако он действует под контролем соответствующих провинциальных ведомств.
Муниципалитеты издавна практикуют налоговые льготы и скидки. Во всей Канаде муниципалитеты не облагают налогами собственность благотворительных и религиозных объединений, многих медицинских и образовательных учреждений. В богатейших провинциях - Альберте, Британской Колумбии и Онтарио скидками при уплате муниципальных налогов пользуются лица старше 65 лет, вдовы, одинокие граждане. Налоговые льготы (отсрочки уплаты, снижение базовых ставок) широко используются муниципалитетами при поощрении экономической деятельности.
По данным Канадской энциклопедии, на муниципалитеты страны приходится порядка 18% платежей, вносимых физическими и юридическими лицами в публичный сектор. При этом в противоположность провинциальным и федеральным властям, которым не запрещено дефицитное бюджетное финансирование, все муниципалитеты по закону обязаны придерживаться принципов сбалансированного бюджета. При осуществлении экономических, природоохранных и образовательных проектов муниципалитеты проводят сборы добровольных пожертвований. Они стремятся получать кредиты и займы, для чего, однако, требуется одобрение проекта органами провинциальной власти. Провинциальные правительства нередко организуют получение займа и затем передают суммы муниципалитетам. Крупномасштабные проекты, выходящие за пределы возможностей местного самоуправления, обычно реализуют провинции при ограниченном участии муниципалитетов.
Специфика муниципальных расходов показана в таблице 2.
Таблица 2. Разбивка расходов канадских муниципалитетов
по статьям, в %
На школьное образование 43,4
На общественный транспорт и дороги 12,1
На охрану здоровья населения и сферу отдыха 11,0
На благоустройство и охрану природы 8,0
На общественный порядок и пожарную охрану 8,0
На социальные пособия 3,0
ВСЕГО НА НУЖДЫ РАЗВИТИЯ 85,5
На погашение долгов 7,3
На содержание аппарата 6,2
На накопления (бюджетный резерв) 1,0
ИТОГО... 100
Источник: Canadian Encyclopedia. Vol. 3. Edmonton, 2005. P. 229.
Данные требуют пояснений. Под охраной здоровья имеется в виду финансирование эпидемиологических служб, под социальными пособиями - второстепенные выплаты. Собственно же медицина и основные социальные программы из муниципальной казны не субсидируются. Первоочередное субсидирование муниципалитетами школьного образования указывает на устойчивое внимание органов самоуправления и общественности к воспитанию подрастающего поколения.
Обращает на себя внимание отсутствие в муниципальных бюджетах заметных расходов на жилищное строительство. Объясняется это избытком благоустроенного и доступного жилья в большинстве городов и сел. Муниципальный жилищный фонд сложился только в Квебек-Сити и Монреале. Остальное жилье принадлежит частным лицам или федеральным властям в лице Национальной домостроительной корпорации. Однако во всем публичном (не принадлежащем частным лицам) жилищном секторе размеры квартирной платы устанавливают только муниципалитеты.
Сложившееся в Канаде местное самоуправление построено на прочной правовой и демократической основе. Следствием неукоснительного соблюдения правовых и демократических норм является хорошее качество управления страной на низовом уровне и отсутствие в течение длительного времени - с середины XX в. коррупционных скандалов и прочих серьезных правонарушений в органах местного самоуправления.
Название документа