Комментарий к статье VI ГАТТ: проблемы применения антидемпинговых мер в России и за рубежом

КОММЕНТАРИЙ К СТАТЬЕ VI ГАТТ: ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АНТИДЕМПИНГОВЫХ МЕР В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

С. ГАЛИЧИЙ

Введение. К истории вопроса

Теоретическое обоснование антидемпингового законодательства впервые было разработано Дж. Винером (1892 - 1970) в 1921 г. По предложению представителей США специальные положения по демпингу стали частью Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). Существует мнение, что антидемпинговые нормы ГАТТ явились отражением антидемпингового законодательства США <1>. -------------------------------- <1> Dam K. W. The GATT: Law and International Economic Organization. Chicago, 1970. P. 172.

С чем можно согласиться, так с тем, что после того, как в отдельных государствах было сформировано национальное антидемпинговое законодательство и апробированы на практике его положения, начался процесс их унификации. Развитие положений ГАТТ в части антидемпинговых процедур началось во второй половине 60-х годов. На переговорах, получивших название "Кеннеди раунд" (Женева), в 1967 г. было подписано Соглашение о применении ст. VI ГАТТ, которое получило неофициальное название "Антидемпинговый кодекс" <2>. -------------------------------- <2> Дюмулен И. И. Барьеры на торговых путях. М., 1977. С. 50.

В ходе переговоров "Токио раунда" Антидемпинговый кодекс 1967 г. был пересмотрен. Участники ГАТТ в 1979 г. подписали новое Соглашение о применении статьи VI ГАТТ. По итогам Уругвайского раунда переговоров в рамках ГАТТ в 1994 г. было подписано третье по счету Соглашение о применении ст. VI ГАТТ (Антидемпинговый кодекс 1994 г.), которое и действует в настоящее время.

Содержание ст. VI ГАТТ. Практика толкования

Статья VI (п. 1) ГАТТ гласит: "Договаривающиеся Стороны признают, что демпинг, состоящий в том, что товары одной страны поступают на рынок другой страны по цене ниже нормальной цены товаров, подлежит осуждению, если он причиняет или угрожает причинить материальный ущерб промышленности, созданной на территории Договаривающейся Стороны, или существенно задерживает создание отечественной промышленности. Для целей данной статьи следует считать, что товар поступает на рынок импортирующей страны по цене ниже его нормальной цены, если цена товара, экспортируемого из одной страны в другую, (a) ниже сравнимой цены при обычном течении торговли на аналогичный товар, когда последний предназначается для потребления в экспортирующей стране, или (b) при отсутствии такой внутренней цены ниже, чем, (i) наивысшая сравнимая цена на аналогичный товар, предназначенный для экспорта в какую-нибудь третью страну, при нормальном ведении торговли, либо (ii) стоимость производства товара в стране происхождения с добавлением в умеренных размерах расходов по продаже и прибыли. В обоих случаях делается необходимая поправка на различия в условиях продажи, различия в обложении налогами и другие различия, влияющие на сравнимость цен" <3>. -------------------------------- <3> The results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations. Geneva, 1994. P. 485.

Как следует из содержания этой части статьи, правила ГАТТ не запрещают демпинг, а лишь осуждают его. При этом они позволяют уполномоченным органам государства, в которое поставлены демпинговые товары, применять антидемпинговые меры. В п. 2 той же статьи определено, что в целях устранения демпинга или воспрепятствования ему Договаривающаяся Сторона может налагать на любой поступающий в порядке демпинга товар антидемпинговую пошлину в размере, не превышающем демпинговую маржу по данному товару. Под демпинговой маржей понимается разница между нормальной внутренней ценой в экспортирующей стране и экспортной ценой товара, вывозимого в другую страну по демпинговой цене. Антидемпинговый кодекс 1994 г. является в юридическом смысле специальным законом по отношению к ст. VI ГАТТ 1994 г. Одна из проблем заключается в толковании термина "товар одной страны, поступающий на рынок другой страны по цене ниже нормальной цены товаров" (п. 1 ст. VI ГАТТ). В ГАТТ предусматриваются три альтернативных критерия определения разницы в цене: сравнение с ценами товара на национальном рынке производства; сравнение с ценами товара на рынке третьей страны; и наконец, себестоимость производства в стране происхождения с добавлением разумной наценки в возмещение расходов по продаже и прибыли. Антидемпинговый кодекс 1994 г. воспроизводит все эти три критерия, уточняя их в деталях (ст. ст. 2.1, 2.2 и 2.4 Соглашения по применению ст. VI Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г.). Одновременно добавляются два новых метода сопоставления цен. Первый заключается в средневзвешенной цене продаж независимому покупателю при отсутствии экспортных цен (ст. 2.3). Второй касается случая транзита через третью страну; в этом случае используется сравнение действующих цен в этой третьей стране или даже в стране происхождения товара (ст. 2.5).

Практика применения ст. VI за рубежом

Вопрос о том, в какой мере положения Антидемпингового кодекса 1994 г. должны быть отражены в национальном законодательстве, зависит от различных обстоятельств. Например, в Исландии используется стандартная методология, в соответствии с которой в национальное законодательство переносятся только принципы международных соглашений. Разными государствами - участниками ВТО проявляется разное отношение к внесению положений Антидемпингового кодекса 1994 г. в свое национальное законодательство. Специфична позиция Новой Зеландии. Действующий здесь метод синхронизации обязательств, отличающийся от специфических формулировок обязательств соглашений ВТО, заключается в устранении несогласованности с этими обязательствами. По мнению новозеландских властей, формулировки соглашений ВТО не были разработаны для прямого применения каждой страной. Данные формулировки подходили для целей международных обязательств Договаривающихся Сторон, но не для перенесения в законодательство Новой Зеландии. Если Новая Зеландия примет точные, дословные формулировки соглашений ВТО, то это изолирует их от контекста, в котором было осуществлено их согласование, и приведет к неоднозначности, которой могут воспользоваться юристы при отстаивании интересов своих клиентов. В свою очередь, неоднозначность формулировки приводит к тому, что суд Новой Зеландии должен будет рассмотреть все возможные ее значения, и это может привести к приданию положениям права Новой Зеландии значения, не соответствующего целям соглашений. Новозеландский подход заключается в устранении значений, которые не придавались отдельным формулировкам по соглашениям ВТО, тем самым ликвидируется неоднозначность и выполняются обязательства по соглашениям. Преимуществом данного метода является то, что он обеспечивает соблюдение принципа оперативности антидемпингового расследования, что важно для своевременного получения результата. Указанная срочность возможна при правильности подхода, используемого властями. В итоге все перечисленное приводит к большей степени согласованности действий всех заинтересованных сторон <4>. -------------------------------- <4> Шепенко Р. А. Антидемпинговый процесс. М., 2002. С. 106.

США. В американском законодательстве имеется несколько основополагающих актов, касающихся различных видов демпинговой практики. 1. Закон "Об антидемпинге" от 1916 г. (The Antidumping Act of 1916), который предусматривает уголовную и гражданскую ответственность за продажу импортных товаров по ценам, существенно заниженным по отношению к реальной рыночной цене или оптовой цене, а также при наличии умысла нанесения ущерба или уничтожения какой-либо отрасли промышленности в США. 2. Глава VII Закона "О тарифе" от 1930 г. (Tariff Act of 1930) (с поправками), которая возлагает на правительство США обязанность определения величины и сбора антидемпинговых пошлин после вынесения определения в административном порядке о том, что иностранный товар продается на рынке США по цене ниже справедливой и что такой импорт наносит материальный ущерб промышленности США. 3. Раздел 1317 Всеобъемлющего закона о торговле и конкуренции от 1988 г. (Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988), в котором устанавливается процедура направления Торговым представителем США запроса иностранному правительству. В таких запросах речь идет о необходимости принятия мер в отношении демпинга товаров, который наносит ущерб промышленности США. 4. Раздел 232 Закона "О соблюдении соглашений Уругвайского раунда" предоставляет право третьей стране требовать издания антидемпингового приказа в отношении импорта из любой другой страны, который наносит материальный ущерб промышленности третьей страны. Принятый Конгрессом США Закон "О соблюдении соглашений Уругвайского раунда ГАТТ" ввел в действие в США с 1 января 1995 г. Антидемпинговое соглашение, внеся тем самым значительные изменения по сути и процедуре антидемпингового законодательства США. Основные положения антидемпингового законодательства США. Разделом 731 Закона "О тарифе" предусматривается введение антидемпинговой пошлины в дополнение к любым другим пошлинам при одновременном соблюдении следующих условий: Минторг должен вынести определение о том, что имеет место в настоящем или, по всей вероятности, будет иметь место в будущем продажа иностранного товара определенного класса или вида по цене ниже справедливого уровня. Вынесение определения в отношении того, имеет ли место продажа товара по ценам ниже справедливого уровня и какова демпинговая маржа, основывается на сравнении нормального значения с экспортной ценой по каждой импортной продаже, сделанной в течение относящегося к периоду расследования времени. Способ расчета демпинговой маржи зависит от типа экономики страны-экспортера. Если представители какой-либо отрасли промышленности США утверждают, что иностранный производитель продает свой товар по цене ниже себестоимости, то Минторг США определяет полную себестоимость и сравнивает это значение с ценой продаж на внутреннем рынке производителя. При этом для целей сравнения во внимание не принимаются продажи на внутреннем рынке по ценам ниже себестоимости, а используются лишь данные о продажах по ценам, превышающим себестоимость. Если 95% торговли товаром на внутреннем рынке осуществляется по ценам ниже себестоимости, то Минторг прибегает к использованию расчетного значения, т. е. к полной себестоимости добавляется прибыль, а также торговые, общие и управленческие издержки. Затем производится сравнение полученного значения расчетной цены с ценой продаж товара на рынке США и делается вывод о наличии или отсутствии демпинга. Вынесенное Минторгом определение в отношении принадлежности экономики страны к нерыночному типу не может быть обжаловано или пересмотрено в судебном порядке. В Антидемпинговом кодексе появилось положение о предоставлении полномочий издавать приказы по запросу третьей страны при наличии определенных обстоятельств. В Законе "О соблюдении соглашений Уругвайского раунда" предусматривается, что правительство страны - члена ВТО может направить Торговому представителю США петицию с требованием проведения расследования для выяснения наличия демпингового импорта из другой страны в США, который наносит ущерб промышленности страны, подавшей петицию. После консультаций с Минторгом США и КМТ (Комиссия США по международной торговле), а также с одобрения Совета ВТО по торговле товарами Торговый представитель США принимает решение о начале расследования. ЕС. Особую роль в системе источников антидемпингового законодательства Европейского союза играют Соглашения о применении ст. VI ГАТТ. Правила регулирования импорта устанавливаются нормативно-правовыми актами Европейского союза в соответствии с имеющимися у него международными обязательствами, а вслед за подписанием очередного антидемпингового кодекса принимаются соответствующие акты, вносящие необходимые изменения в действующее законодательство. Текст Антидемпингового кодекса 1994 г. приведен в приложении 1 к Соглашению об учреждении ВТО. В соответствии со ст. 1 решения Совета (ЕС) N 800/94 он получил одобрение Европейского сообщества. Право ЕС предусматривает три предварительных условия введения антидемпинговых пошлин: 1) необходимо установить, что товар продается по демпинговым ценам; 2) в результате этого промышленности ЕС причиняется материальный ущерб; 3) взимание антидемпинговой пошлины должно совершаться в интересах Сообщества. Понятие демпинга сформулировано в праве ЕС следующим образом. Статья 2.2 регламента Совета ЕС N 2423/88 от 11 июля 1988 г. устанавливает, что товар будет продаваться по демпинговым ценам, если его экспортная цена меньше обычной (нормальной или справедливой) цены такого же товара в Сообществе. Регламент раскрывает содержание ключевых терминов приведенного понятия. Прежде всего он определяет обычную цену товара как цену, в данный момент уплачиваемую или подлежащую уплате в ходе обычной торговли таким же товаром в экспортирующей стране или в стране происхождения товара. На основе данного определения демпинг часто понимается как международная ценовая дискриминация или, иными словами, осуществление экспорта товаров по ценам, которые ниже цен внутреннего рынка. Во многих случаях, однако, нормальная цена товара понимается как: а) цена товара, устанавливаемая в экспортирующей стране в ходе обычной деловой практики; б) цена товара при его экспорте в третьи страны; в) себестоимость товара в стране его происхождения с прибавлением прибыли и издержек. Право выбора метода подсчета обычной цены остается за Комиссией ЕС. Регламент определяет "такой же товар" как товар, который является идентичным, т. е. одинаковым во всех отношениях с товаром, против которого выдвинуты обвинения в демпинге. Следует отметить, однако, что в случаях, когда имеются различные модели товаров, Комиссия занимает очень широкую позицию для определения того, что представляет собой "такой же товар". Например, в деле о принтерах она сделала вывод, что все принтеры были "такими же товарами", даже если и существовали различия в особенностях некоторых моделей принтеров. В таких случаях, однако, Комиссия может установить обычную цену на основе оценки всех существующих моделей товара. Экспортная цена, с которой сравнивается обычная цена товара, определяется как цена, которая уплачивается или подлежит уплате за товар, продаваемый на экспорт в Сообщество. В некоторых случаях, и в частности когда экспортер и импортер связаны тесными деловыми или организационно-правовыми узами, экспортная цена может быть составлена на основе цены, по которой экспортируемый товар продается любому иному покупателю. Далее подсчитывается демпинговая маржа - разница между определенной обычной ценой товара и его определенной экспортной ценой. Процедура ее подсчета точно не определена, поэтому Комиссия наделена широкими полномочиями в определении методов подсчета демпинговой маржи. Установление размера демпинговой маржи позволяет Комиссии определить и размер антидемпинговой пошлины. Антидемпинговая пошлина взимается с импортируемого товара лишь в том случае, если делается вывод, что промышленность Сообщества терпит ущерб от демпинговой торговли упомянутым товаром. Ущерб будет учитываться только в том случае, если будет доказано, что демпинговый импорт наносит или угрожает нанесением материального ущерба действующим отраслям промышленности Сообщества или препятствует созданию таких отраслей промышленности в нем. Демпинговый импорт из некоторых стран может быть объединен в одном оцененном ущербе. Регламент устанавливает убедительный критерий, в соответствии с которым определяется причиненный демпингом ущерб. В ходе проведения расследования причинения ущерба должны быть даны ответы на такие вопросы, как: а) объем демпингового импорта (и в частности, затрагивал ли его значительный рост в абсолютном или процентном выражении производство или потребление в Сообществе); б) цены демпингового импорта (и в частности, было ли значительное снижение цен); в) последовательное влияние на промышленность Сообщества, проявляющееся в действующих или потенциально опасных тенденциях в производстве, способностях использования собственных ресурсов, фондах, продажах, рыночных акциях, уровнях цен, прибылях, возвратах инвестиций, потоках наличных денег и занятости. Существование демпинга подразумевается, когда импортируемый товар продается по ценам ниже тех, по которым он должен продаваться в других случаях. Эти низкие цены могут оказать воздействие на промышленность Сообщества, приводя к потерям в производстве и продаже некоторых товаров, что может иметь негативное влияние в целом на производство, способность использования собственных ресурсов, рыночные акции и прибыли Сообщества. Однако такие неблагоприятные последствия не всегда, а особенно в последние годы объясняются действием демпинга. Производители Сообщества могут продавать свои товары дешевле, чем товары демпингового импорта, получая при этом разумную прибыль, или же ущерб, нанесенный Сообществу, может определяться иными факторами, чем демпинг, такими, например, как общее снижение цен на данные товары, появление аналогичных товаров, не относящихся к демпинговым, из других источников внутри или вне Сообщества и т. д. Кроме определения демпинга и оценки материального ущерба требуется, чтобы наложение пошлины производилось в интересах Сообщества. Это отличается от ситуации в других странах, например в США, где пошлины налагаются автоматически, если демпинг и нанесение ущерба считаются установленным фактом. В какой-то мере это условие объясняется желанием государств - учредителей ЕС гармонизировать интересы потребителей экспортируемых товаров и национальных производителей, нуждающихся в протекционистских мерах со стороны ЕС. Совершенно очевидно, что не в интересах потребителей повышать цену ввозимых в ЕС товаров за счет обложения их антидемпинговыми пошлинами. Как только антидемпинговая пошлина поднимет цену товара до ее нормального уровня, его покупатели или экспортеры часто используют аргумент, что такое наложение антидемпинговой пошлины происходит не в интересах Сообщества. Этот аргумент так же часто отвергается на том основании, что интересам Сообщества отвечает оказание содействия отраслям промышленности Сообщества, особенно когда эти отрасли технологически важны или же в них были сделаны значительные капитальные инвестиции, и они обеспечивают занятость в Сообществе. Конечно, если покупатели из ЕС принадлежат к важной в технологическом отношении отрасли промышленности Союза, Комиссия более лояльно будет относиться к высказываемым ими соображениям. Редким примером, когда Комиссия поставила интересы потребителя над интересами промышленности, является дело о фотоальбомах из Южной Кореи и Гонконга, которые не производились в необходимых количествах промышленностью Сообщества. Комиссия почувствовала, что если будут приняты протекционистские меры, то это может привести к нехватке таких товаров на рынке ЕС, поэтому она не стала применять к ним антидемпинговые пошлины <5>. -------------------------------- <5> Безбах В. В. Право ЕС: Правовое регулирование торгового оборота. С. 130 - 133.

Применение ст. VI ГАТТ в России

Антидемпинговое регулирование в России во многом идентично с таковым в иностранных государствах. Можно сказать, что многие основные вопросы демпинга решаются единообразно. Это объясняется тем, что Россия готовится вступить в ВТО и приводит свое антидемпинговое законодательство в соответствие с правом ВТО. Основу антидемпингового регулирования в России составляют: - Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами", а также иные нормативные акты, принятые на его основе; - Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" (принят ГД ФС РФ 18.11.2003).

Вместо заключения

Смысл статьи VI ГАТТ заключается в создании юридических оснований для принятия странами-участницами защитных мер против нечестной практики компаний или правительств стран-экспортеров. При этом еще в период разработки ГАТТ было достигнуто понимание, что статья VI относится только к ценовому демпингу. Среди недостатков Антидемпингового кодекса 1994 г. исследователи, как правило, называют недостаточно проработанные вопросы, связанные с ущербом: этот Кодекс четко называет элементы (факторы), которые должны приниматься во внимание при определении ущерба, но не вносит ясности в вопросы определения причинно-следственной связи между демпингом и ущербом <6>. -------------------------------- <6> Pangratis A., Vermulst E. Injury in Anti-Dumping Proceedings. The need to Look Beyond the Uruguay Round Results // Journal of World Trade. 1994. Vol. 28. N 5. P. 61.

В заключительных положениях Антидемпингового кодекса 1994 г. указано, что никакая конкретная мера против экспорта по демпинговым ценам из другого государства - участника ВТО не может быть принята, кроме как в соответствии с положениями ГАТТ 1994 г. и в интерпретации настоящего Кодекса (п. 1 ст. 18). При этом, как отмечено в ст. 18 (п. 2) Антидемпингового кодекса 1994 г., не допускаются никакие оговорки в отношении любого положения настоящего кодекса без согласия других государств-участников. В ст. 18 (п. 3) Антидемпингового кодекса 1994 г. закреплено, что его положения применяются к антидемпинговым расследованиям и пересмотрам существующих мер, возбужденных в соответствии с просьбами, поданными на дату вступления в силу для какого-либо государства - участника Соглашения по ВТО или после этой даты. Соответственно, антидемпинговые меры, принятые до вступления Антидемпингового кодекса 1994 г. в силу, но применяющиеся на эту дату, не подпадают под действие данного Кодекса. Эффект этого положения заключался в том, что большое количество антидемпинговых расследований, инициированных до даты вступления Антидемпингового кодекса 1994 г. в силу, осталось за его пределами, причем даже если определения по соответствующим процедурам антидемпингового процесса были приняты после вступления в силу нового кодекса. Учитывая количество государств - участников ВТО (более 150), по своему значению Антидемпинговый кодекс 1994 г. является базовым унифицированным стандартом антидемпингового регулирования. Он доминирует над другими источниками и служит для них ориентиром <7>. -------------------------------- <7> Шепенко Р. А. Антидемпинговый процесс. М., 2002. С. 105.

Название документа