Международное полицейское сотрудничество в механизме реализации задач уголовной политики

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПОЛИЦЕЙСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАДАЧ УГОЛОВНОЙ ПОЛИТИКИ

О. С. КАПИНУС

Капинус Оксана Сергеевна, доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры РФ, профессор кафедры адвокатуры и прав человека Института международного права и экономики имени А. С. Грибоедова, специалист в области уголовного и конституционного права, автор 70 публикаций общим объемом свыше 300 п. л. Основные научные труды: "Убийство: мотивы и цели" (М., 2004); "Эвтаназия как социально-правовое явление" (М., 2006); "Эвтаназия в свете права на жизнь" (М., 2006).

Сейчас международное гуманитарное сотрудничество занимает в мировой политике все большее место. Без него стало невозможным прогрессивное продвижение на всех других направлениях международных отношений. Это явление стало именоваться "человеческим измерением политики" <1>, что, в свою очередь, нашло своеобразное отражение в современной национальной и международной уголовной политике страны. -------------------------------- <1> Международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1993. Вып. 2. С. 3.

Достаточно отметить, что в России с давних пор вопросам уголовной политики уделялось значительное внимание <1>, так как их исследование имеет важное практическое значение, способствует выработке оптимальных направлений и эффективных средств борьбы с преступностью. -------------------------------- <1> К числу отечественных исследователей, уделивших внимание этой проблеме, относятся выдающиеся ученые-юристы А. А. Герцензон, М. Д. Шаргородский, А. С. Шляпочников, исследования которых продолжили Г. А. Аванесов, Н. А. Беляев, М. М. Бабаев, В. А. Владимиров, Л. Д. Гаухман, Н. И. Загородников, П. С. Дагель, А. И. Долгова, В. Н. Кудрявцев, А. Я. Сухарев и др. Из зарубежных ученых значительный вклад в исследование данной сферы правового регулирования внесли Т. В. Адорно, Дж. Л. Альбини, А. Блюмстейн, П. Викстрем, Э. Х. Саттерлэнд, К. Томашевски, Р. Уолмсли, Дж. Черч, Г. Й. Шнайдер и др.

Чтобы разобраться в роли и месте международного полицейского сотрудничества в современной уголовной политике, следует хотя бы вкратце проследить ее генезис. В СССР на рубеже 80 - 90-х гг. была создана теория советской уголовной политики, которая обслуживала существовавшие в то время политико-директивный, законодательный и правоприменительный уровни государственной политики в области борьбы с преступностью. В научной юридической среде тех времен реально ощущалось господство социалистического монополизма, который состоял в резком сужении (до одного) числа субъектов, принимающих решение в какой-либо сфере деятельности <1>. Поэтому и в уголовной политике нередко складывалась ситуация полного доминирования одного субъекта - партии, а все остальные (МВД, КГБ, прокуратура и т. д.) были вынуждены подчиняться его решениям. -------------------------------- <1> См.: Косалс Л. Я. Монополизм - тормоз развития советского общества // Постижение: Социология. Социальная политика. Экономическая реформа. М., 1989. С. 121 - 129.

С самого начального периода формирования теории уголовной политики большое внимание уделялось разработке ее основных понятий. Поэтому рассмотрение данного вопроса следует начать с определения самой уголовной политики. Последняя как теория сложилась в результате не только интеграции доктрины уголовного права и социальной политики, но также сближения и объединения социологии, политологии, науки социального управления с криминологией и уголовным правом. Она стала закономерным итогом комплексного, всестороннего исследования преступности и других негативных явлений и процессов общественной жизни. Как правильно подчеркнул Ян Щепаньский, "сама по себе дефиниция науки ничего не решает, поскольку ни одна научная доктрина не существует в готовой, замкнутой и неизменной форме, позволяющей охватить ее точной дефиницией, но всегда является изменяющейся системой взглядов, теорий, гипотез и утверждений, проблем и вопросов, на которые ученые пишут ответы, нередко опровергая то, что еще недавно называлось безусловным" <1>. Вместе с тем невозможность формулирования абсолютной дефиниции уголовной политики не освобождает от необходимости определения круга проблем, которые должны находиться в сфере ее внимания. -------------------------------- <1> Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1989. С. 9.

В отечественной юридической литературе имеется множество определений уголовной политики. Приведем лишь наиболее показательные из них, отражающие разные подходы к рассматриваемому вопросу. Одними из первых понятие уголовной политики предложили Н. И. Загородников и Н. А. Стручков: "Уголовная политика представляет собой такое направление советской политики, в рамках которого формируются исходные требования борьбы с преступностью посредством разработки и осуществления широкого круга предупредительных мер, создания и применения правовых норм материального, процессуального и исполнительного уголовного права, устанавливающих криминализацию, а когда нужно, декриминализацию деяний, а также посредством определения круга допустимых в борьбе с преступностью мер государственного принуждения" <1>. Основной акцент в этом определении сделан на исходных началах, т. е. принципах борьбы с преступностью. Аналогичный подход прослеживается и в позиции других исследователей проблем уголовной политики. Так, Л. Д. Гаухман и Ю. И. Ляпунов писали: "Советская уголовная политика - это основные принципы, направления и перспективы охраны социалистических общественных отношений от преступных посягательств (борьбы с преступностью), базирующиеся на познании объективных закономерностей развития общества в исторически определенный период времени и соответствующие сущности социально-экономической формации" <2>. -------------------------------- <1> Загородников Н. И., Стручков Н. А. Направления изучения советского уголовного права // Сов. гос-во и право. 1981. N 7. С. 4. <2> Гаухман Л. Д., Ляпунов Ю. И. Понятие советской уголовной политики и ее основные направления. М., 1980. С. 4.

Другой подход к определению уголовной политики основывается на анализе ее соотношения с государственной политикой борьбы с преступностью. Например, Н. А. Беляев еще в 1958 г. написал: "Политика Советского государства, направленная на борьбу с общественно опасными деяниями, называется уголовной политикой" <1>. В 1982 г., т. е. спустя почти четверть века, П. С. Дагель подчеркивал, что "советская уголовная политика - это политика КПСС и Советского государства в сфере борьбы с преступностью" <2>. С ними солидарен П. Н. Панченко, подробно исследовавший практически все сформулированные к 1988 г. подходы к определению понятия и сущности уголовной политики <3>. -------------------------------- <1> Беляев Н. А. Понятие советского исправительно-трудового права и основные принципы советской исправительно-трудовой политики // Вестник ЛГУ. Серия экономики, философии и права. 1958. N 5. Вып. 1. С. 118 - 119. <2> Дагель П. С. Проблемы советской уголовной политики. Владивосток, 1982. С. 8 - 11. <3> Панченко П. Н. Советская уголовная политика. Томск, 1988. С. 73.

Интересным представляется мнение группы исследователей (А. И. Коробеева, А. В. Усса и Ю. В. Голика), которые писали: "Советская уголовная политика в традиционном ее понимании есть генеральная линия, определяющая основные направления, цели и средства воздействия на преступность путем формирования уголовного, уголовно-процессуального, исправительно-трудового законодательства, практики его применения, а также путем выработки и реализации мер, направленных на предупреждение преступлений" <1>. В структуре уголовной политики они, как и многие другие, выделяют в качестве составных частей уголовно-правовую, уголовно-процессуальную, уголовно-исполнительную и криминологическую политику <2>. -------------------------------- <1> Коробеев А. И., Усс А. В., Голик Ю. В. Уголовно-правовая политика: тенденции и перспективы. Красноярск, 1991. С. 7. <2> Там же.

Приведенными формулировками не исчерпывается перечень имеющихся в научной литературе определений уголовной политики. Однако, на наш взгляд, следует согласиться с мнением Г. М. Миньковского, особо подчеркивавшего, что "как бы ни именовались направления деятельности государства и общества, связанные с борьбой с преступностью, - уголовной политикой или политикой борьбы с преступностью, - речь идет о важнейшей составной части внутренней политики, обеспечивающей эффективное функционирование экономической, идеологической и социальной политики" <1>. -------------------------------- <1> Миньковский Г. М. Политология борьбы с преступностью (вместо предисловия) // Исмаилов И. А. Преступность и уголовная политика. М., 1994. С. 7.

Главное, таким образом, состоит не в том, чтобы в максимально точных и полных формулировках дать определение предмета и содержания уголовной политики, а в том, чтобы, во-первых, за этим понятием были ясно видны государственная политика, стратегия и тактика борьбы с преступностью, четко прослеживались политика и идеология государства в этой сфере; во-вторых, во главу угла борьбы с преступностью было поставлено право, которое, по сути дела, и есть воплощение политики, реализующей ценности правового государства: безопасность личности, общества и государства; права и свободы человека и гражданина; законность, гуманизм и справедливость. Наконец, в-третьих, в понятии должен быть учтен комплексный, многоаспектный характер уголовной политики и, в частности, отражены ее концептуальный, законодательный и правоприменительный уровни. С учетом указанных методологических требований под уголовной политикой следует понимать: 1) государственную политику (доктрину) борьбы с преступностью, выраженную в соответствующих директивных актах (законах, указах Президента, постановлениях Правительства); 2) научную теорию и синтез соответствующих политических, социологических и правовых знаний; 3) особый вид социальной деятельности, направленной на активное, наступательное противодействие преступности и другим правонарушениям. Понимание и объяснение уголовной политики невозможно без знания формирующих ее принципов, ибо последние в концентрированном виде выражают саму политику. В свою очередь, международное полицейское сотрудничество существенным образом зависит от тех принципов, которые сегодня реализуются в уголовном праве. Если обратиться к научной литературе последних десятилетий, то несложно заметить, что наибольшей популярностью пользуется разделение всех правовых принципов на две (общие и специальные), три (общие, межотраслевые и отраслевые) категории и более <1>. Однако существуют и противоположные мнения. Например, С. Г. Келина считает малоплодотворными усилия выделить отраслевые, т. е. уголовно-правовые принципы, в чистом виде. В качестве исходной позиции она предлагает считать главным не поиск и выделение принципов, свойственных только уголовному праву и не повторяющихся в других отраслях права, а определение таких принципов, которые отражают подлинную природу уголовного права, его задачи и функции <2>. -------------------------------- <1> См., например: Смирнов О. В. Основные принципы советского трудового права. М., 1977. С. 55; Свердлин Г. А. Принципы гражданского права. Красноярск, 1985. С. 65 - 68: Кригер Г. А., Кузнецова Н. Ф. Проблема социальной обусловленности уголовного закона // XXV съезд КПСС и дальнейшее укрепление социалистической законности. М., 1977. С. 120. <2> Кригер Г. А., Кузнецова Н. Ф. Указ. соч.

Именно по такому пути пошел И. А. Исмаилов, который рассматривает принципы уголовной политики как сквозные ориентиры организации, функционирования, развития системы борьбы с преступностью, концентрированное выражение ее сущности. Исходя из этого в ранг принципов уголовной политики он предлагает выделить такие социальные требования, которые определяют способы организации и функционирования как системы борьбы с преступностью в целом, так и различных ее подсистем (профилактическая, или криминологическая политика; уголовно-правовая или уголовно-судебная политика; исправительно-трудовая или уголовно-исполнительная политика), объединяют их в единодействующую структуру, интегрируют различные процессы, происходящие в различных подсистемах, в одну основную тенденцию развития, облегчающую эффективность воздействия на преступность в желательном для общества направлении <1>. -------------------------------- <1> См.: Исмаилов И. А. Указ. соч. С. 142.

Попытка ограничить число принципов уголовной политики представляется правильной, ибо обилие руководящих идей ослабляет их значение. Следует также учитывать, что большинство фундаментальных работ по рассматриваемому вопросу было написано в период 1970 - 1990 гг. С тех пор ситуация в стране коренным образом изменилась, а поэтому требуются иные взгляды на многие проблемы. Рассмотрим политические и идеологические новации, которые, как представляется, обусловливают необходимость переосмысления и пересмотра установившихся взглядов и представлений на содержание и систему принципов уголовной политики. Во-первых, в российской Конституции 1993 г. четко зафиксирован приоритет общечеловеческих ценностей над другими, объявлено недопустимым произвольное ограничение прав и свобод граждан, провозглашен курс на максимальное обеспечение безопасности личности, установлено прямое действие норм международного права в области защиты прав человека. Во-вторых, произошла деполитизация и департизация системы органов уголовной юстиции. Разумеется, этот процесс не означает отказа в принципе от политики и идеологии в сфере борьбы с преступностью. В-третьих, на государственном уровне политического руководства, законодательной, исполнительной и судебной власти осознаны пагубные последствия избыточности уголовно-правовых запретов; начала претворяться в жизнь идея их разумной достаточности и реальной исполнимости. С учетом этих новых реалий, имеющих методологическое значение, к числу принципов уголовной политики представляется необходимым отнести законность, равенство граждан перед законом, демократизм, справедливость, гуманизм, неотвратимость ответственности. научность. Учитывая вышеизложенное, несложно ответить на вопрос, почему в современном мире актуальность международного полицейского сотрудничества в реализации задач уголовной политики государств возросла многократно. Это происходит и потому, что мировое сообщество сегодня сталкивается с новыми вызовами со стороны криминалитета. Опасность для международного сообщества представляет незаконный оборот наркотиков, который приносит транснациональной организованной преступности около 500 млрд. долларов США прибыли. Эта сумма равна общей сумме валового национального продукта двух третей государств - членов ООН. Большие доходы преступные сообщества получают от экономических преступлений, характер и способы которых постоянно совершенствуются. Отмечаются все более сложные и изощренные манипуляции ценами на международных и национальных биржах, мошенничества с кредитными карточками, незаконная торговля оружием и боеприпасами, отмывание "грязных денег", преступления против интеллектуальной собственности, фальшивомонетничество и др. Тревогу во всем мире вызывают акты международного терроризма, похищения людей с целью выкупа, международная торговля несовершеннолетними и женщинами, экологические преступления, компьютерные преступления. Впервые после Второй мировой войны появились преступления, связанные с геноцидом, и воинские преступления <1>. В связи с этим принципиальным становится создание всеобъемлющей системы международной безопасности, охватывающей наряду с военной, политической и экономической областями также и гуманитарную сферу, в частности, сотрудничество государств в борьбе с грубыми и массовыми нарушениями прав человека - геноцидом, апартеидом, дискриминацией по расовым, национальным, религиозным и другим мотивам, осуществление совместных действий по реализации международных договоренностей в сфере борьбы с преступностью и другими правонарушениями. -------------------------------- <1> См.: Панов В. П. Международное уголовное право. М., 1997. С. 5.

Динамизм нормотворчества в сфере обеспечения прав личности характерен как для международного права, так и для внутреннего законодательства России. При этом главный упор делается на то, чтобы привести внутреннее законодательство, регулирующее комплекс гуманитарных проблем, в соответствие с международными нормами. Это направление правотворческой деятельности получило сильный импульс после принятия Конституции РФ 1993 г., в которой было установлено правило, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Наряду с этим политико-правовые последствия прямого действия международных норм в России во многом будут зависеть от текущей и будущей правоприменительной практики. Международный опыт показывает, что такая практика в каждом государстве обусловливает возникновение чрезвычайно сложных проблем, связанных, в частности, с правильным установлением действующего права. Эти проблемы, как правильно показали авторы одного из комментариев Конституции Российской Федерации, особенно остро встали в правоприменительной практике общих судов, которые не имеют сколько-нибудь значительного опыта в данной сфере <1>. Вследствие этого возникают коллизии между правами граждан на защиту от беззакония и произвола путем обращения к международным договорам и фактической возможностью реализовать защиту своих нарушенных прав. -------------------------------- <1> См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий. М.: ИНФРА-М, 2000. С. 119.

Тревога в связи с расширяющимися масштабами международной преступности и убежденность государств - членов ООН в срочной необходимости более эффективных механизмов для оказания помощи и содействия государствам в осуществлении совместных стратегий в области предупреждения преступности и уголовного правосудия, укрепления роли ООН в качестве координационного центра в этой области привели к тому, что Генеральная Ассамблея ООН 18 декабря 1991 г. приняла Декларацию принципов и программу действий ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия <1>. -------------------------------- <1> В Декларации делается вывод о том, что демократия и повышение качества жизни могут получить развитие лишь в условиях мира и безопасности для всех. Преступность несет в себе угрозу стабильности, а также безопасности окружающей среды. Предупреждение преступности и уголовное правосудие при должном соблюдении прав человека вносят, таким образом, непосредственный вклад в дело поддержания мира и безопасности. Любому расширению возможностей и способностей правонарушителей совершать преступления государства должны противопоставить аналогичное расширение возможностей и способностей правоохранительных органов и уголовного правосудия.

Следует особо отметить, что в этом документе четко зафиксирована установка VI - VIII Конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, на увеличение материальных, технических и финансовых ресурсов для ее осуществления. К сожалению, Россия неспособна реализовать эту установку Конгрессов ООН на национальном уровне. Бюджетные ассигнования на правоохранительную деятельность, обеспечение правосудия, безопасности личности из года в год уменьшаются. При таком подходе к борьбе с преступностью требовать от органов уголовной юстиции повышения эффективности в качестве их профессиональной деятельности утопично. С распадом бывшего СССР криминогенная обстановка в республиках СНГ ухудшилась на порядок. Практически во всех регионах число преступлений неуклонно растет, и преступность приобретает прямую угрозу для экономического, социального и культурного развития стран СНГ, для нормальных условий жизни людей. Отвечая на вызов времени, главы государств Содружества поставили задачу сформировать надежную систему противодействия преступности в рамках СНГ. Началом ее реализации явилась Межгосударственная программа совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств - участников СНГ на период до 2000 г., утвержденная главами стран СНГ 17 мая 1996 г. В марте 1998 г. главами правительств СНГ подписана подготовленная прокуратурой Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания, а также ряд других международных документов, в разработке которых принимали участие представители Генеральной прокуратуры РФ: Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией; Соглашение о сотрудничестве по пресечению правонарушений в области интеллектуальной собственности. Согласован проект Договора о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом. Советом министров иностранных дел СНГ одобрен Договор о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территории государств - участников СНГ. Предстоит разработка соглашений о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, о сотрудничестве в сфере борьбы с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, о защите свидетелей и других участников уголовного процесса. Принятие этих документов поможет сформировать международно-правовую базу сотрудничества по борьбе с организованной транснациональной преступностью в странах Содружества. Наряду с очевидными достижениями остается еще немало проблем при осуществлении международного полицейского сотрудничества. Так, предусмотренный международными договорами порядок выдачи лиц, совершивших преступления вне пределов России, не обеспечивает своевременность получения ходатайств от запрашивающей стороны, а также передачу лиц, взятых под стражу, что приводит к многочисленным освобождениям таких лиц. Это порождает последующее повторное рассмотрение материалов, а во многих случаях и объявление повторного розыска. Возникла, таким образом, острая необходимость в разработке модельного нормативного правового акта "О порядке выдачи лиц, совершивших преступления на территории других государств". Следовательно, в настоящее время для повышения эффективности международного полицейского сотрудничества взаимодействующим государствам необходимо в полной мере использовать институт взаимной правовой помощи как один из важнейших инструментов сотрудничества в борьбе с преступностью, а также как средство обеспечения эффективности международной уголовной политики в целом.

Название документа