Принцип гибкости в практике деятельности Европейских сообществ и Европейского союза

ПРИНЦИП ГИБКОСТИ В ПРАКТИКЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВ И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Г. Р. ШАЙХУТДИНОВА

Шайхутдинова Г. Р., магистр права Северо-Западного университета (г. Чикаго, США), доцент Академии управления "ТИСБИ", кандидат юридических наук.

Считается, что впервые принцип гибкости был введен в правовую систему Европейского союза Амстердамским договором в 1997 г. Четкая процедура установления гибких интеграционных отношений была установлена под названием "тесное сотрудничество". Процедура, предусмотренная Амстердамским договором, была существенно изменена Ниццким договором, вступившим в силу в 2003 г. Ниццкий договор использует термин "продвинутое сотрудничество". Договор, учреждающий Конституцию для Европы, подписанный в Риме 29 октября 2004 г. представителями 25 государств Европейского союза, содержит развернутые положения о "продвинутом сотрудничестве". Однако анализ практики развития сотрудничества между государствами - членами Европейского сообщества и Европейского союза в различных сферах показывает, что еще задолго до подписания и вступления в силу Амстердамского договора государства-члены осуществляли гибкий подход к интеграции, а именно: некоторые государства-члены углубляли сотрудничество между собой в определенных сферах, в то время как другие государства-члены не присоединялись к такому углубленному сотрудничеству. Примерами осуществления дифференцированной интеграции еще до правового оформления ее основ в договорах Европейского союза служат Шенгенские соглашения и нормативные правовые акты о введении единой валюты. Маастрихтский договор считается проявлением гибкого подхода к сотрудничеству в рамках Европейского союза. Рассмотрим, как происходило развитие сотрудничества между государствами - членами Европейского сообщества, а позднее и Европейского союза в сфере создания территории без внутренних границ, которая позднее получила название "Шенгенское пространство". 14 июня 1985 г. в Шенгене (Великое Герцогство Люксембург) было подписано Соглашение между правительствами государств Экономического Союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германия и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах. По названию места подписания соглашение получило наименование Шенгенского. Примечателен тот факт, что оно было подписано за рамками Европейских сообществ как международное соглашение. Через пять лет, 19 июня 1990 г., представители тех же пяти государств заключили новый договор - Конвенцию о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах. Таким образом, пять государств явились первоначальными участниками Шенгенских соглашений - Бельгия, Нидерланды, Люксембург, ФРГ и Франция. На 1985 г. это были пять из десяти государств - членов Европейских сообществ, а после 1986 г. - пять из 12 государств - членов Европейских сообществ. Затем к ним присоединилось последнее из числа государств - учредителей Европейских сообществ - Италия. Соглашение о присоединении Итальянской Республики было подписано в Париже 27 ноября 1990 г. Вслед за Италией 25 июня 1991 г. к Шенгенским соглашениям присоединились Испания и Португалия, 6 ноября 1992 г. - Греция. 1 января 1995 г. в Европейские сообщества и Союз вступили три новых государства: Австрия, Финляндия и Швеция. Австрия в том же 1995 г. присоединилась к Шенгенским соглашениям, за ней последовали Финляндия и Швеция. Присоединилась к Шенгенским соглашениям и Дания. Соглашение о присоединении Финляндии, Швеции и Дании было подписано 19 декабря 1996 г. Таким образом, в период с 1990 по 1996 г. к Шенгенским соглашениям присоединились еще восемь государств Европейского союза. Мы видим, что круг участников Шенгенских соглашений формировался постепенно, по мере созревания в государствах-членах необходимых условий для присоединения к безвизовому пространству, а также соответствующей политической воли. В 1996 г. в составе Европейского союза насчитывалось 15 государств, из них 13 были участниками Шенгенских соглашений. Два государства - члена Европейского союза - Великобритания и Ирландия - не участвуют в полной мере в Шенгенском процессе <1>. -------------------------------- <1> Великобритания присоединилась согласно решению Совета Европейского союза к Шенгенской информационной системе, а также к некоторым другим нормам Конвенции 1990 г. правоохранительной направленности.

Неучастие Великобритании в Шенгенском процессе объясняется, скорее всего, тем, что по сравнению с другими европейскими государствами в Соединенном Королевстве не получил широкого развития институт паспортного контроля за передвижением и проживанием людей на его территории. Таким образом, вступив в Шенгенскую зону и открыв свою границу для въезда и выезда не только законопослушных граждан Европейского сообщества (что уже сделано в рамках общего рынка), но и для всех физических лиц, Великобритания может столкнуться с наплывом иммигрантов и других иностранцев, пребывание которых внутри британской территории станет трудно проконтролировать. Соответственно, из двух вариантов - присоединяться к Шенгенским соглашениям и одновременно ужесточать паспортный контроль внутри страны либо оставаться в прежнем качестве - британское правительство пока что выбирает последний <2>. -------------------------------- <2> См.: Cullen D. Variable Geometry and Overlapping Circles: in Search of a Suitable Model for Justice and Home Affairs // Bieber R., Monar J. (eds.). Justice and Home Affairs in the European Union. С. 85.

Несколько иными причинами обусловлено неприсоединение Ирландии. Ирландия в прошлом входила в состав Соединенного Королевства. Она по-прежнему связана с Великобританией тесными историческими, экономическими и культурными узами, в том числе "общим туристическим пространством" (Common Travel Area), имеющим некоторые сходства с Шенгенской зоной. Вступление Ирландии в Шенгенскую зону без Великобритании потребует разрыва (по крайней мере, ослабления) этого пространства, на что Ирландия решиться не может <3>. В то же время интересен тот факт, что Ирландия была одним из активнейших сторонников введения единой валюты Европейского сообщества и в числе первых 1 января 1999 г. вошла в "зону евро". -------------------------------- <3> Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Шенгенские соглашения. Комментарий. См.: http://eulaw. edu. ru/documents/.

Однако Великобритания и Ирландия могут присоединиться к Шенгенской зоне в любое время, причем сделать это постепенно и в отношении отдельных элементов Шенгенской системы. В соответствии с Протоколом к Амстердамскому договору Великобритания и Ирландия могут участвовать во всех или в части Шенгенских положений, если 13 государств - участников Шенгенской группы и представители правительств этих государств примут в Совете единогласное решение. В марте 1999 г. Великобритания выразила намерение участвовать в некоторых аспектах Шенгенской системы, а именно: в вопросах сотрудничества полиции и судов по уголовным делам, борьбе с наркотиками и Шенгенской информационной системе (SIS). Соответствующее решение Совета было принято 29 мая 2000 г. <4>. В июне 2000 г. Ирландия обратилась с запросом об участии в некоторых аспектах Шенгенской системы, практически тех же, что и Великобритания. Совет принял соответствующее решение 28 февраля 2002 г. <5>. -------------------------------- <4> Official Journal. L 131 от 01.06.2000. <5> Official Journal. L 64 от 07.03.2002.

Как отмечают в своих исследованиях С. Ю. Кашкин и А. О. Четвериков, если Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Ирландская Республика когда-либо присоединятся к Шенгенскому процессу, то, скорее всего, они сделают это совместно и одновременно <6>. -------------------------------- <6> Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Там же.

Есть особенности в отношении Дании к Шенгенскому процессу. Они свидетельствуют о гибком подходе этого государства к Шенгенским договоренностям и отражают концепцию a la carte, согласно которой Дания оптирует <7> те положения Шенгенского права, которые намеревается применять. Дания хотя и присоединилась к Шенгенскому соглашению, но рассматривает его как международное соглашение, а не как соглашение в рамках Европейского союза. В рамках законодательства Европейского союза она может сама решать, какие новые решения, принимаемые в соответствии с разделом IV Договора о Европейском сообществе, она будет применять, причем включая и те, которые составляют развитие Шенгенских достижений (acquis). Дания связана определенными условиями в рамках общей визовой политики. -------------------------------- <7> Предлагается использовать здесь глагол "оптировать" как означающий "выбирать", происходящий от английского глагола to opt.

На правах ассоциированных членов к Шенгенским соглашениям присоединились Исландия и Норвегия, не являющиеся членами Европейского союза. Поскольку Исландия и Норвегия не являются членами Европейских сообществ и Европейского союза, они не могут быть полноправными участниками Конвенции 1990 г. (В Шенгенских соглашениях могут участвовать только государства - члены Европейского сообщества). По этой причине 18 мая 1999 г. было заключено Соглашение между Советом Европейского союза, Республикой Исландией и Королевством Норвегия об ассоциации последних с процессом реализации, применения и развития Шенгенских достижений. На основании ст. 6 Шенгенского протокола к учредительным договорам Европейского союза и Европейского сообщества и в соответствии с вышеуказанным Соглашением 1999 г. Исландия и Норвегия "присоединяются к применению" Шенгенских достижений, становятся их ассоциированными участниками. При этом речь идет не только о Шенгенском соглашении 1985 г. и Шенгенской конвенции 1990 г. Исландия и Норвегия обязались выполнять и применять на своей территории все источники Шенгенского права, перечисленные в приложениях к их соглашению с Советом ЕС, а равно те, которые будут в дальнейшем издаваться Европейским союзом в рамках Шенгенского процесса. На практике ассоциация приняла форму совместного комитета за рамками Европейского союза, состоящего из представителей правительств Исландии и Норвегии и членов Совета Европейского союза и Комиссии. Таким образом, формально не являясь сторонами Шенгенских соглашений, два северных государства фактически стали участниками Шенгенского процесса. Это открывает возможность использования Шенгенской визы и на их территориях <8>. -------------------------------- <8> См.: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Шенгенские соглашения. Комментарий // http://eulaw. edu. ru/documents/.

Причина принятия Исландии и Норвегии в Шенгенскую зону, пусть даже в качестве ассоциированных членов, объясняется тем, что в 1957 г. эти страны, а также Дания, Финляндия и Швеция подписали Конвенцию об отмене паспортного контроля на границах между северными странами. В рамках организации Северный совет они создали между собой безвизовое пространство - Северный паспортный союз. Дания, Финляндия и Швеция вступили затем в Европейские сообщества и Союз и в 1996 г. присоединились к Шенгенской конвенции. Чтобы вступление Дании, Финляндии и Швеции в Европейский союз и Шенгенскую зону не привело к разрушению безвизового пространства на севере Европы, было принято решение допустить к участию в Шенгенском процессе их партнеров по Северному совету. Инкорпорация Шенгенского права в правовую систему Европейского союза произошла на основании Амстердамского договора 1997 г. Так как участниками Шенгенской конвенции 1990 г. являются не все государства - члены Европейского сообщества, инкорпорация была осуществлена в форме протокола "Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского союза" <9>, приложенного к Договору о Европейском сообществе 1957 г. и Договору о Европейском союзе 1992 г. -------------------------------- <9> См.: Амстердамский договор. М.: Интердиалект+, 1999. С. 129 - 134.

В связи с интеграцией Шенгенских достижений (Schengen acquis) в правовую систему Европейского союза, государства-члены могут присоединяться к выполнению отдельных положений Шенгенской конвенции 1990 г. Этой возможностью воспользовалась Великобритания, присоединившись согласно решению Совета Европейского союза к Шенгенской информационной системе, а также к некоторым другим нормам Конвенции 1990 г. правоохранительной направленности <10>. -------------------------------- <10> Bulletin Quotidien Europe. N 7729, 1 June 2000. С. 12.

Между созданием правовой основы безвизового пространства и началом ее фактического функционирования прошло немало времени. Шенгенский механизм был введен в действие лишь с 1995 г. в отношении семи государств. С 26 марта 1995 г. перестали осуществляться проверки пассажиров авиарейсов между странами Бенилюкс, ФРГ, Францией, Португалией и Испанией <11>. Позднее в Шенгенскую зону вошли Австрия, Италия и Греция <12>. По решению Совета от 1 декабря 2000 г. с 25 марта 2001 г. Шенгенские достижения будут применяться в пяти странах Северного паспортного союза (Дании, Финляндии, Швеции, Исландии и Норвегии) <13>. -------------------------------- <11> См.: Lenaerts K., Nuffel P., Smijter E. Constitutional Law of the European Union. London: Sweet & Maxwell, 1999. С. 44. <12> Евро. 2000. N 4. С. 18. <13> Official Journal. L 309 от 09.12.2000.

В 2007 г. к Шенгенскому процессу планирует присоединиться Швейцария, не являющаяся членом Европейского союза. Народ Швейцарии на референдуме одобрил Соглашение между Европейским союзом, Европейским сообществом и Швейцарской Конфедерацией о присоединении Швейцарской Конфедерации к имплементации, применению и развитию Шенгенских достижений (acquis) <14>. -------------------------------- <14> Official Journal. L 370 от 17.12.2004.

Закономерен вопрос о правовой природе гибкого законодательства в сфере безвизового пространства между государствами - членами Европейского союза. Представляется, что правовая природа этого законодательства не является статичной. Первоначально гибкое законодательство принималось государствами - членами Европейского сообщества в форме международно-правовых договоров. Примерами могут служить упомянутые выше Соглашение между правительствами государств Экономического Союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германия и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенция о применении Шенгенского соглашения о постепенной отмене проверок на общих границах 1990 г. Причина принятия указанных "гибких" норм в такой форме объясняется тем, что они не могли быть включены в учредительные документы и нормативные акты Европейских сообществ. Как международно-правовые документы они не должны были противоречить праву Европейского сообщества и позднее Европейского союза. Это специально предусмотрено в ст. 134 Шенгенской конвенции: ее нормы применяются лишь в той мере, в какой они соответствуют коммунитарному праву, т. е. праву Европейских сообществ. Ввиду того что это были международно-правовые договоры, причем их сторонами являлись не все государства - члены Европейского сообщества и Союза, они занимали самостоятельное место по отношению к праву Европейского сообщества и Европейского союза. Такая ситуация продолжалась в течение более чем десяти лет - с 1985 по 1996 г. В это время в Шенгенском сотрудничестве принимали участие от пяти в начале до тринадцати к 1996 г. государств. Одновременно с расширением числа участников Шенгенского процесса шло развитие законодательства в этой сфере. Причем оно осуществлялось по двум направлениям. С одной стороны, имело место активное развитие Шенгенского права Шенгенским исполнительным комитетом, который принял более двухсот новых нормативных правовых актов в указанной сфере. С другой стороны, расширялась компетенция Сообщества и Союза в этой же сфере, их органами принимались соответствующие нормативные правовые акты. Так, согласно Маастрихтскому договору 1992 г. Европейский союз и Европейское сообщество были наделены компетенцией по ряду вопросов, урегулированных Шенгенскими соглашениями. Амстердамский договор 1997 г. включил в Договор о Европейском сообществе раздел IV "Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей". Европейское сообщество и Европейский союз осуществляли правотворчество в сфере визовой политики и свободного передвижения. В 1990 - 2000 гг. в рамках Европейского союза был принят ряд нормативных актов и конвенций по вопросам, относящимся к предмету Шенгенских соглашений или тесно связанных с ним: регламент Совета Европейского союза от 29 мая 1995 г., установивший единый формат визы, регламент Совета Европейского союза от 12 марта 1999 г., определяющий третьи страны, граждане которых должны обладать визами при пересечении внешних границ государств-членов, и другие. Занимаясь инкорпорацией Шенгенского права в право Европейского союза, Совет определил содержание "реальных достижений" - acquis - тех правовых положений, которые могут служить основой для дальнейшего сотрудничества. Перечень элементов, составляющих acquis, соответствующая правовая основа для каждого из них в Договоре о Европейском сообществе и Договоре о Европейском союзе были определены 20 мая 1999 г. <15>. -------------------------------- <15> Official Journal. L 176 от 10.07.1999; Official Journal. L 9 от 13.01.2000.

Государства, вступившие в Европейский союз 1 мая 2004 г., приняли на себя обязательства выполнять все положения Шенгенских достижений, но некоторые положения будут применяться к ним только после того, как Совет ликвидирует пограничный контроль. Для ликвидации контроля на границах новые государства-члены должны пройти специальный тест. Право Европейского союза дополняло Шенгенское право, а в чем-то и вытесняло его. Вытеснение норм Шенгенского права и замена их нормативными правовыми актами в рамках Европейского союза происходили в связи с тем, что право Европейских сообществ и Союза в целом обладает верховенством по отношению к Шенгенскому праву. Поэтому нормы Шенгенского права утрачивали свою силу после принятия по этим же вопросам норм Европейским сообществом и Европейским союзом. Когда 13 из 15 государств - членов Европейского союза присоединились к Шенгенской конвенции, проявилась нецелесообразность отдельного существования Шенгенского права и оно было включено в право Европейского союза на основании Амстердамского договора. Согласно Шенгенскому протоколу договоры и акты, составляющие Шенгенское право, включаются в правовую систему Европейского союза. Страны Европейского союза, принимающие участие в Шенгенском процессе, могут осуществлять между собой отношения тесного сотрудничества в областях, подпадающих под действие Шенгенских достижений <16>. -------------------------------- <16> Official Journal. 1999. L 176/1, 176/17.

Институциональная структура Шенгенского процесса кардинально изменилась. Шенгенский исполнительный комитет прекратил свое существование. Его полномочия перешли к Совету Европейского союза. 1 мая 1999 г. Совет установил процедуру для инкорпорации Шенгенского секретариата в Генеральный секретариат Совета <17>. В реализации и принятии новых актов в рамках Шенгенских достижений, контроле за их соблюдением участвуют и другие институты Европейского союза: Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд. Изменения в Шенгенскую конвенцию будут вноситься нормативными актами Совета Европейского союза или конвенциями, которые он разрабатывает, а не на основе соглашений между государствами-участниками. -------------------------------- <17> Official Journal. L 119 от 07.05.1999.

Таким образом, одна часть гибкого Шенгенского законодательства, представлявшего собой международно-правовые договоры и акты, принятые на их основе, вытеснялась нормативными правовыми актами Европейского сообщества и Союза. Это происходило в результате принятия законодательства Европейского сообщества и Союза по вопросам, ранее урегулированным Шенгенским правом. Как следствие, нормы Шенгенского права утрачивали свою юридическую силу. Другая часть Шенгенского права некоторое время сохранялась, но впоследствии изменила свою юридическую природу - была включена в право Европейского союза и стала его частью. Какую концепцию принципа гибкости отражает Шенгенский процесс? Представляется, что концепцию разноскоростной интеграции. Число государств - участников Шенгенской конвенции постепенно увеличилось с 5 до 13. Одни государства-члены не присоединились сразу к Шенгенскому процессу в связи с имевшимися внутренними причинами. Это, прежде всего, Италия - государство - учредитель Европейского сообщества, присоединившееся к Шенгенской конвенции лишь в 1990 г., а также Греция и Дания. Греция, являясь государством - членом Европейских сообществ с 1981 г., стала участницей Шенгенской конвенции только в 1992 г. Дания - государство - член Европейских сообществ с 1985 г. присоединилась к Шенгенской конвенции в 1996 г. Другие государства присоединялись к Шенгенской конвенции по мере вступления в Европейские сообщества и Союз. Так, Австрия, Финляндия и Швеция, вступившие в Европейские сообщества и Союз 1 января 1995 г., вскоре присоединились к Шенгенской конвенции. Европейская комиссия считает Шенгенское пространство "первым конкретным примером продвинутого сотрудничества между тринадцатью государствами-членами" Европейского союза <18>. Оно находится в рамках правовой и институциональной системы Европейского союза и потому подпадает под парламентский и судебный контроль. -------------------------------- <18> См.: http://europa. eu/scadplus/leg/en/lvb/133020.php.

Государства-члены могут осуществлять тесное сотрудничество, используя институты, процедуры и механизмы Европейского союза. Однако такое сотрудничество не должно нарушать права и цели Европейского союза и должно иметь целью позволить ему развиваться быстрее в сфере свободы, безопасности и правосудия. Совет дает на это разрешение квалифицированным большинством голосов (не менее 10 государств должны проголосовать "за"). Если такое тесное сотрудничество создает проблемы для какого-либо государства-члена по причинам национальной политики, Совет может просить передать вопрос Европейскому совету. Гибкий подход государств - членов Европейского союза нашел отражение и в формировании Экономического и валютного союза. Экономический и валютный союз был учрежден в 1992 г. Маастрихтским договором о Европейском союзе и осуществляется в рамках Европейского сообщества. Пункт 2 ст. 4 Договора, учреждающего Европейское сообщество, провозглашает в качестве цели "установление неизменного фиксированного обменного курса, ведущего к введению единой валюты, ЭКЮ, а также разработку и проведение единой валютной политики и политики обменных курсов..." <19>. -------------------------------- <19> Договор, учреждающий Европейское сообщество. См.: Европейское право. Учебник для вузов / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. Л. М. Энтина. М.: Норма, 2004. С. 556 - 557.

В Экономическом и валютном союзе участвуют не все государства - члены Европейского союза. Так, согласно ст. 1 Регламента Совета Европейского союза от 3 мая 1998 г. "О переходе на евро" <20> "участвующими государствами-членами" названы 11 государств: Бельгия, Германия, Испания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Австрия, Португалия и Финляндия. Согласно ст. 2 Регламента эти государства вводят евро в качестве денежной единицы с 1 января 1999 г. Греция ввела евро на год позднее - с 1 января 2000 г. -------------------------------- <20> См.: http://eulaw. edu. ru/documents/legislation/econ_soiuz/ econ_val_souz5.php.

Таким образом, евро находится в обращении в 12 государствах - членах ЕС: Австрии, Бельгии, Германии, Греции, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурге, Нидерландах, Португалии, Финляндии и Франции. Великобритания, Дания и Швеция не ввели евро на своей территории. Евро также является денежной единицей в ряде государств, не входящих в Европейский союз: Андорре, Ватикане, Монако и Сан-Марино, Косово, Монтенегро. Великобритания и Дания добились подписания специального Протокола к Договору о Европейском союзе, который дает им право выбора в вопросе о присоединении к зоне евро. Упомянутый Протокол можно охарактеризовать как основанный на концепции a la carte, когда государства-члены могут оптировать участие в определенных сферах сотрудничества. В отношении Великобритании и Дании Регламент Совета Европейского союза от 3 мая 1998 г. "О переходе на евро" указывает на параграфы 2 и 5 Протокола N 11 "О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии". Параграф 5, в частности, говорит, что ст. 1091(4) Договора не должна применяться к Соединенному Королевству. В отношении Дании Регламент ссылается на параграф 1 Протокола N 12 "О некоторых положениях, относящихся к Дании". Дания заявила, что она не будет участвовать в третьем этапе формирования Экономического и валютного союза. Документы Европейского союза об Экономическом и валютном союзе содержат положения, свидетельствующие о дифференцированном подходе к данному вопросу. Неоднократно подчеркивается возможность государств-членов, не участвующих в зоне евро, присоединиться к ней позднее. Так, п. 1.6 решения Европейского совета "Об учреждении механизма обменных курсов на третьем этапе создания Экономического и валютного союза", принятого в Амстердаме 16 июня 1997 г., предусматривает, что участие в механизме обменных курсов будет добровольным для государств-членов вне зоны евро. Однако предполагается, что государства-члены с изъятиями присоединятся к механизму. Государства-члены, не участвующие в механизме валютных курсов с даты начала его функционирования, могут присоединиться к нему позднее <21>. Это положение и есть положение о гибком подходе. -------------------------------- <21> См.: решение Европейского совета "Об учреждении механизма обменных курсов на третьем этапе создания Экономического и валютного союза". Амстердам, 16 июня 1997 г. См.: http:// eulaw. edu. ru/documents/legislation/econ_soiuz/econ_val_souz5.php.

В Регламенте Совета Европейского союза от 3 мая 1998 г. "О переходе на евро" подчеркивается, что Совет должен будет принять меры, необходимые для быстрого введения евро в качестве единой валюты государства-члена, "когда бы государство-член ни становилось участвующим государством-членом" <22>. -------------------------------- <22> См.: Регламент Совета Европейского союза "О переходе на евро" от 3 мая 1998 г. http://eulaw. edu. ru/documents/legislation/econ_soiuz/econ_val_souz5.php.

Пункт 1.3 решения предусматривает, что "механизм обменных курсов поможет обеспечить то, что политики государств-членов, находящихся вне зоны евро и участвующих в этом механизме, будут нацелены на достижение стабильности, усиление конвергенции и, таким образом, поможет им в введении евро" <23>. Согласно п. 1.4 он также поможет обеспечить одинаковый подход как к государствам-членам, которые с самого начала перейдут на евро, так и к государствам-членам, которые стремятся ввести евро после 1 января 1999 г., в отношении выполнения критериев конвергенции <24>. -------------------------------- <23> См.: Там же. <24> См.: Там же.

Пункт 1.8 указанного решения предусматривает, что "достаточная гибкость позволит, в частности, совмещать различные степени, темпы и стратегии экономической конвергенции государств-членов, находящихся вне зоны евро и принимающих участие в механизме" <25>. -------------------------------- <25> См.: Там же.

Анализ указанных положений позволяет сделать вывод о том, что три государства - члена Европейского союза (из числа 15 государств - членов ЕС до 1 мая 2004 г.), которые не ввели евро в качестве денежной единицы, а именно Великобритания, Дания и Швеция, могут сделать это в любой момент, в случае если они того пожелают и если их экономика будет соответствовать требованиям, определенным в Договоре об учреждении Европейского сообщества. Все эти государства заявили о том, что при принятии решения о переходе на евро они проведут у себя референдумы. Референдум, который был проведен в Дании в 2000 г., показал, что большинство населения этой страны выступает против перехода не евро. Основной причиной такого решения было желание сохранить свою денежную единицу - датскую крону, в качестве символа своего суверенитета. Референдум в Швеции также не поддержал переход страны на евро. Как заявил премьер-министр Великобритании Энтони Блэр, Великобритания сможет обсуждать вопрос о переходе на евро только в 2008 г. Ожидается присоединение к зоне евро новых государств-членов, вступивших в Европейский союз в 2004 г. Предполагается, что Эстония, Литва и Словения <26> введут евро в 2007 г., Кипр, Латвия и Мальта - в 2008 г., Словакия - в 2009 г., Чехия и Венгрия - в 2010 г. Главное требование к государствам, намеревающимся войти в еврогруппу, - добиться такого показателя бюджетного дефицита, который бы не превышал 3% валового внутреннего продукта (ВВП). -------------------------------- <26> Словения войдет в зону евро с 1 января 2007 г. согласно решению Совета от 11 июля 2006 г. // Official Journal. L 195 от 15.07.2006. С. 25.

По действующим в настоящее время соглашениям только государства-члены так называемой Еврозоны могут принимать участие в голосовании по целому ряду решений Совета, связанных с единой валютой. Они составляют так называемую Еврогруппу, в которой не участвуют государства, не введшие евро на своей территории, и имеют своего председателя, президента Люксембурга Жан-Клода Джанкера. Важнейшие решения Европейского центрального банка и Европейской системы центральных банков касаются также только государств Еврозоны. Таким образом, валютный союз является еще одним примером применения принципа гибкости в практике функционирования Европейского союза. И вновь принцип гибкости применен до установления его институциональных основ в договорах Европейского сообщества и Союза. Однако в данном случае в отличие от Шенгенского права положения о валютном союзе были изначально сформулированы в учредительном договоре о Европейском союзе, а позднее особенности его реализации и функционирования нашли закрепление в документах Совета и Европейского совета. Государства - члены Европейского союза, решившие не принимать участие в валютном союзе, оформили свой отказ в форме Протокола к Договору о Европейском союзе. И наконец, Маастрихтский договор демонстрирует гибкий подход к сотрудничеству в рамках Европейского союза. Концепция структуры трех опор является важнейшим примером гибкости в договорах Европейского союза. Решения, принимаемые в рамках второй и третьей опор, обязательны только для государств - членов ЕС, которые их одобрили (именно тех государств, которые их приняли, а не всех членов Европейского союза) <27>. -------------------------------- <27> См.: Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. Л. М. Энтина. М.: Норма, 2004. С. 26.

Таким образом, мы видим, что Европейский союз осуществлял гибкую интеграцию еще до введения Амстердамским договором системы "тесного сотрудничества". Эту практику можно назвать тесным сотрудничеством ad hoc. Однако, несмотря на существование такой возможности, большинство государств - членов ЕС в 1997 г. заключили, что до расширения Европейский союз должен вооружиться механизмом, позволяющим тем государствам, которые этого желают, идти вперед по пути дальнейшей интеграции и делать это, используя структуры Союза и обходя национальные вето, скрытые в традиционном стремлении Союза к консенсусу. Гибкое законодательство можно рассматривать как субсидиарное по отношению к праву Европейских сообществ и Европейского союза. Если Сообщество и Союз в целом не могут в полном составе продвинуться в определенной сфере сотрудничества, то некоторые государства-члены делают это путем принятия гибкого решения. Оно дополняет действующее европейское право, создает правовые основы для углубления интеграции в рамках Европейского союза, идет параллельно и глубже европейского права. Таким образом, можно проследить и отметить следующую тенденцию. Гибкое законодательство формируется как субсидиарное, затем постепенно вытесняется правом Европейского сообщества, т. е. коммунитарным правом, и правом Европейского союза в силу того, что последние принимают правовые нормы по тем же вопросам, по которым существует гибкое законодательство. В результате в силу верховенства права Европейского сообщества и Союза по отношению к гибкому законодательству (а оно представляет собой нормы международно-правовых договоров), нормы последнего утрачивают свое действие. Далее по мере присоединения к гибкому сотрудничеству все большего числа государств - членов Европейского союза гибкое законодательство начинает действовать в отношении подавляющего большинства государств-членов, и возникает целесообразность введения его в качестве составной части в право Европейского союза <28>. -------------------------------- <28> Как это и произошло с Шенгенским правом.

На основе анализа практики деятельности Европейского сообщества и Европейского союза мы приходим к выводу о том, что примеры дифференцированного сотрудничества имели место до правового закрепления принципа гибкости в договорах Европейского сообщества и Европейского союза. Это Шенгенское пространство, валютный союз и Маастрихтский договор. По нашему мнению, гибкое законодательство носит субсидиарный характер по отношению к законодательству Европейских сообществ и Европейского союза: оно дополняет сотрудничество в рамках указанных образований, формируется наряду с ним в случаях, когда регулирование определенных сфер сотрудничества не может быть включено в учредительные договоры сообществ и Союза ввиду невозможности участия в таком сотрудничестве некоторых государств-членов. Гибкое законодательство либо возникает как источник права в форме международно-правового договора, а затем меняет свою юридическую природу - становится частью права Европейского союза (как, например, Шенгенское право). Либо основы сотрудничества в рамках Европейского союза формулируются в учредительных договорах Европейского союза, но некоторые государства оставляют за собой право самим решать вопрос об участии или неучастии в таком сотрудничестве (например, валютный союз).

Название документа