Обеспечение прав национальных меньшинств в демократическом государстве

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ДЕМОКРАТИЧЕСКОМ ГОСУДАРСТВЕ

М. В. КОВРИГИНА

Ковригина М. В., адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, старший лейтенант милиции.

Осуществление народами права на самоопределение в самых различных формах в конечном итоге привело к тому, что этим правом решили воспользоваться самые незначительные этнические общности (как, например, это случилось в Эфиопии). Поэтому как мировое сообщество в целом, так и многие государства в отдельности пришли к необходимости создания действенного механизма обеспечения прав национальностей, как формы их самоопределения. Необходимость такого механизма очевидна: с одной стороны, подобные этнические общности не могут быть признаны субъектами международного права на самоопределение, а с другой стороны, даже столь малые группы могут при поддержке извне создать реальную угрозу для территориальной целостности и безопасности любого государства. Международное право категорически отказывает национальным меньшинствам во внешнем самоопределении (то есть связанном с изменением статуса территории), что, естественно, когда существует реальная возможность развития внутреннего. "Национальное меньшинство" - понятие, коренным образом отличающееся от понятия "народ" (как уже говорилось, народ - не всегда представляет собой общность, объединенную этническим родством, в отличие от национального меньшинства). Для классификации общности как национального меньшинства необходимо, чтобы эта общность: - отличалась от остального населения государства культурой, языком, религией, традициями, должна быть самобытной, желать и стремиться сохранить такую самобытность; - состояла из граждан данного государства (необходимость такого критерия объясняется хотя бы тем, что лишь в этом случае государство может юридически обоснованно защищать права как отдельных лиц, так и группы, которую они составляют); - достаточно долго жить в данном государстве, быть укоренившейся (беженцы, трудящиеся-эмигранты, перемещенные лица не могут быть признаны меньшинствами, так как они не являются гражданами данного государства, а также потому, что их статус регулируется специальными конвенциями и законами). В последнее время при разработке проектов защиты национальных меньшинств особый интерес начинает вызывать модель "позитивной дискриминации". Именно такой способ защиты, видимо, и будет воспринят в будущем, так как уже сегодня совершенно очевидно, что простого невмешательства и невоспрепятствования недостаточно для оказания помощи малым этническим группам, поэтому, прежде чем непосредственно приступить к содержанию этой защиты, считаю необходимым разъяснить понятия "позитивная и негативная защита", "позитивная дискриминация". Разделим специальные права национальных меньшинств на основе двух основных критериев: 1) требуют ли они: а) невмешательства со стороны государства с обязательством принятия соответствующего законодательства для обеспечения правовых гарантий; б) предоставления со стороны государства экономической и иной помощи; 2) имеют ли они характер: а) постоянных гарантий для достижения и поддержания положения реального равенства между большинством и меньшинством; б) временных мер по созданию особо благоприятных условий для меньшинства с целью исправить ситуацию существенного фактического неравенства и компенсировать ее (такие меры прекращаются после достижения цели). На основе этой классификации можно определить: "негативную" защиту и "негативные" права (1а), "позитивную" защиту и "позитивные" права (1б, 2а), "позитивную" дискриминацию (2б). Определив, таким образом, возможные способы защиты национальных меньшинств, обратимся к содержанию этой защиты, содержанию мер, создающих условия для сохранения культурной автономности этнических групп. Попытки урегулирования статуса национальных меньшинств предпринимались на различных уровнях, в соответствии с этим все источники такого регулирования можно разделить на три группы. Во-первых, это международные акты универсального и регионального действия. Это Устав ООН, Декларация о принципах международного права, Заключительный акт СБСЕ и акты совещаний по человеческому измерению, Всемирная декларация прав и свобод человека и гражданина, Международный пакт о гражданских и политических правах и Декларация ГА ООН "О правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам". Многие из этих актов дублируют и дополняют положения друг друга, их анализ позволяет выявить следующую совокупность прав национальных меньшинств, при соблюдении которых любые требования территориального самоопределения не могут быть признаны законными: - указывать национальную принадлежность по своему усмотрению, - свободно выражать свою самобытность и поддерживать культуру, - пользоваться родным языком, - создавать и поддерживать свои образовательные, культурные и религиозные учреждения, - исповедовать свою религию, - беспрепятственно устанавливать и поддерживать контакты между собой в пределах своей страны и за ее границами, - участвовать в деятельности международных неправительственных организаций, создавать собственные организации и ассоциации, - осуществлять свои права индивидуально или коллективно, - требовать защиты своих прав и предоставления гарантий их осуществления <1>, -------------------------------- <1> Итоговый документ Копенгагенского совещания государств - участников СБСЕ // Советское государство и право. 1990. N 11. С. 101 - 102.

- на защиту от насильственной ассимиляции, - свободно использовать средства массовой информации, - на национальную топографию в местах компактного проживания, - на официальное признание полного имени на родном языке, - на защиту от изменения структурного состава населения в местах их проживания <2>, -------------------------------- <2> Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств // Российская юстиция. 1997. N 5. С. 4 - 6.

- участвовать в принятии решений, касающихся меньшинства, к которому они принадлежат, или регионов, где они проживают <3>. -------------------------------- <3> Декларация ГА ООН "О правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам" // Действующее международное право. Сборник документов в 3-х томах. М., 1997. Т. 2. С. 187.

Во-вторых, проблемы обеспечения прав национальных меньшинств могут решаться мирными договорами и двусторонними соглашениями, которые, как правило, заключаются между страной проживания этнической общности и страной ее происхождения. В современном международном праве отсутствуют какие-либо основания для признания особых прав государства происхождения (по сравнению с правами третьих стран) по защите родственных меньшинств на территории других государств. Однако это и не запрещено. Такая форма сотрудничества представляется наиболее эффективной и перспективной, так как предоставляет государствам широкие возможности по выработке взаимосогласованных положений, сочетающих заинтересованность государства происхождения меньшинства в его защите и суверенные права государства проживания <4>. Более того, история международных отношений уже накопила положительный опыт в этой сфере. Так, в соответствии с Меморандумом о статусе свободной территории Триест, подписанным 5 октября 1954 года США, Великобританией, Италией и Югославией, заинтересованные стороны (Италия и Югославия) брали на себя обязательство обеспечить соответствующим языковым меньшинствам на своей территории: издание прессы и литературы на родном языке, возможность создания общественных, культурных, спортивных, образовательных организаций, обучение на родном языке и право использовать его при обращении в суд и в органы управления. Также гарантировалось двуязычие топографии и неизменность границ территориальных единиц <5>. Таким образом обеспечивались права народа, оказавшегося в чужом государстве в результате послевоенного пересмотра границ. -------------------------------- <4> Пунжин С. М. Проблема защиты прав меньшинств в международном праве // Государство и право. 1992. N 8. С. 34. <5> Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 61.

Наконец, в-третьих, статус национальных меньшинств безусловно может и должен регулироваться внутригосударственным законодательством, которое может создавать корпоративные, персональные национально-культурные автономии, самоуправляющиеся союзы, а также условия для сохранения традиционного образа жизни и хозяйствования. Так, в Финляндии существует Шведская национальная ассамблея и Саамский парламент, которые хотя и не обладают правом выносить политические решения, но могут выступать с предложениями по всем вопросам, затрагивающим их интересы <6>. Закон о правовом положении национальных меньшинств Австрии предусматривает формы оказания государством финансовой помощи для сохранения самобытности и целостности этнического меньшинства (p. 3), возможность двуязычия топографии местности, где национальное меньшинство составляет не менее 25% населения (p. 4), использование языка меньшинства в качестве официального наравне с немецким (p. 5) <7>. Наконец в Канаде, где значительные территории заселены аборигенами, сохраняющими традиционный образ жизни, для его защиты была создана самоуправляющаяся система Нунавут <8>. То есть создание культурных автономий привело к тому, что в этих странах не произошло накопления национального недовольства, а соответственно, и не была создана почва для разгорания этнического конфликта. -------------------------------- <6> Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 47. <7> Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. М., 1985. С. 326 - 338. <8> Черкасов А. И. Нунавут: канадский опыт территориального самоопределения эскимосов // США: экономика, политика, идеология. 1993. N 2. С. 84 - 89.

Международная практика обеспечения прав человека дала богатый положительный опыт для разумного сочетания интересов территориальной целостности и необходимости предоставления народам права на самоопределение. Соблюдение данных прав и предоставление данных гарантий создает возможность самоопределения и самоидентификации для самых малых этнических и культурных общностей мира, без всякого ущерба для территорий. Это было достигнуто именно благодаря тому, что и ученые, и законодатели, и политические лидеры перестали трактовать и принцип территориальной целостности государств, и право народов на самоопределение как только международные принципы, а пришли к необходимости включения их в национальные правовые системы и соответственного расширения их толкования. Мировой опыт подтвердил состоятельность в деле осуществления самоопределения (как внешнего, так и внутреннего) таких способов, как: - создание самостоятельных государств при наличии договоренности о разделе обязательств и соблюдении прав человека, - федерализация как путем преобразования унитарного государства, так и путем предоставления особого статуса некоторым субъектам в федерации, - автономизация территориальных единиц или муниципалитетов, - создание нетерриториальных национально-культурных сообществ, - создание мер позитивной дискриминации национальных меньшинств как на международном, так и на внутригосударственном уровне. Однако нельзя идеализировать ситуацию. Одновременно с большими удачами в реализации механизмов самоопределения не редки и случаи провалов, уже говорилось о печальном опыте Эфиопии, СССР, СФРЮ, более того, десятилетиями курды безуспешно ведут борьбу за свое самоопределение и неслыханной катастрофой закончились попытки самоопределения косовских албанцев. Мировое сообщество оказалось у грани, за которой его ожидает слом только начавшей функционировать всемирной системы самоопределения и защиты прав народов. Поэтому сейчас прежде всего необходимо беспокоиться о закреплении уже достигнутых успехов на основе уже существующего международного законодательства и в рамках уже действующих международных правозащитных организаций, так как обвал авторитета правозащитных институтов ООН и подмена их сугубо военным политическим блоком НАТО грозит вылиться в самые кровопролитные конфликты.

Название документа