Конституционные аспекты поддержки и защиты Россией соотечественников за рубежом

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ПОДДЕРЖКИ И ЗАЩИТЫ РОССИЕЙ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ ЗА РУБЕЖОМ

Д. В. ПЕТУХОВ

Петухов Дмитрий Викторович - судья общей юрисдикции (г. Москва).

Термины "поддержка" и "защита" являются близкими по своему значению, но не тождественными. В первом случае речь идет о том, чтобы "служить подпорой, укрепой, подпирать, не дать рушиться, держать в прежнем виде". Во втором - "оберегать, охранять, оборонять, отстаивать, заступаться, не давать в обиду" <1>. Защита предполагает осуществление более активных действий. В Федеральном законе от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" <2> используются также термины "помощь" и "покровительство". Помощь - это оказание содействия в чрезвычайных, экстраординарных ситуациях, когда произошло существенное снижение имевшихся ранее гарантий реализации прав и свобод или есть реальная угроза этому, например, при гуманитарной катастрофе. "Покровительство - как бы общий принцип заботы нашего государства о гражданах" <3>. Институт покровительства вряд ли применим ко всем соотечественникам за рубежом, поскольку он строится на началах зависимости, подчиненности (буквально кровного родства). Лица, к которым предполагается его применять, в большинстве своем - граждане государств, признаваемых суверенными субъектами международного права. -------------------------------- <1> Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1999. С. 668. <2> СЗ РФ. 1999. N 22. ст. 2670. <3> Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 1. М., 2006. С. 531.

Формирование российских диаспор за рубежом тесно связано с реализацией соотечественниками права на свободу передвижения, которое официально было признано в России лишь в начале 90-х гг. прошлого века. Часть 2 ст. 27 Конституции РФ провозглашает право каждого свободно выезжать за пределы России. Целью выезда может быть как постоянное жительство (с утратой российского гражданства или без выхода из него), так и временное пребывание за границей (с последующим возвращением). В части 2 ст. 27 речь идет о праве гражданина России на свободу передвижения через Государственную границу РФ и праве гражданина выезжать на постоянное место жительства из России с выходом из ее гражданства, т. е. эмигрировать. Не случайно в рассматриваемой норме сказано, что каждый может выезжать за пределы России. Но право беспрепятственно возвращаться имеет только гражданин России. Эмигрант таким правом не обладает. Вероятно, можно говорить о праве каждого на эмиграцию из России. В литературе обращается внимание на то, что "развитие личности" охватывает "право поиска своей судьбы" <4>. -------------------------------- <4> Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 257.

Статья 18 Конституции РФ устанавливает: "Права и свободы человека... определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления...". Применение этих норм к праву на эмиграцию означало бы, что Россия поддерживает его реализацию, т. е. способствует убыли своего населения. Однако это противоречит принципам конституционной доктрины. Смысл рассматриваемого права должен быть установлен только во взаимосвязи с другими правами человека и согласован с основами конституционного строя страны. Обязанность России - принимать все необходимые меры, способствующие добровольному отказу граждан от права на эмиграцию. Принудительные меры следует квалифицировать как неконституционные. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 1997 г. N 16-П по делу о проверке конституционности ст. 11.1 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" признал не противоречащим Конституции РФ взимание сбора за пограничное оформление. Более обоснованной представляется позиция, высказанная в особом мнении судьи А. Л. Кононова, согласно которой введение сбора за пограничное оформление непосредственно затрагивает осуществление провозглашенного ч. 2 ст. 27 Конституции РФ права каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. По смыслу ст. 11 и 11.1 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" неуплата сбора может быть поводом для отказа в пропуске лица, транспортного средства или груза через Государственную границу. Такой отказ фактически будет иметь характер санкции за неуплату сбора и, следовательно, являться фискальным ограничением конституционного права на выезд из страны <5>. -------------------------------- <5> См.: СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5339.

Основными способами обеспечения соблюдения прав и свобод соотечественников за рубежом являются: 1) принятие международных и внутригосударственных нормативно-правовых актов; 2) деятельность межгосударственных объединений; 3) вынесение решений Европейского суда по правам человека в конкретных случаях нарушения интересов соотечественников. Сохранению самобытности нашими соотечественниками за рубежом может способствовать содействие России в создании национально-культурных автономий в местах компактного их проживания <6>. Национально-культурные автономии могли бы создавать средства массовой информации, образовательные, научные, культурные учреждения и обеспечивать их функционирование; участвовать через своих представителей в деятельности международных неправительственных организаций; обращаться в органы государственной власти. Главный положительный итог работы таких общественных объединений - сплочение соотечественников в отстаивании своих законных прав и интересов, совместное применение усилий по обогащению исторического и культурного наследия, сохранению национальных культурных ценностей, изучению русского языка. -------------------------------- <6> См.: Васильева Л. Н. Проблема сохранения самобытности русскоязычными соотечественниками за рубежом // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 55.

Конституция РФ предусматривает возможность граждан России иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором. Соответствующие договоры подписаны с Республикой Таджикистан и Туркменистаном. Однако институт двойного гражданства не нашел широкого применения во внешней политике России, не смог обеспечить прав наших соотечественников. К настоящему времени Туркменистан в одностороннем порядке вышел из соглашений с Россией о двойном гражданстве. Б. С. Эбзеев отмечает: "Закрепление института двойного гражданства можно квалифицировать в качестве отказа от традиционного негативного отношения отечественного государства на более ранних этапах его развития к бипатризму" <7>. О. Е. Кутафин пишет: "Признание данного института не решило ни одной из тех задач, которые с ним связывались" <8>. В дальнейшем правильно было бы полностью отказаться от его использования и пересмотреть нормы ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции РФ. -------------------------------- <7> Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 294. <8> Кутафин О. Е. Российское гражданство. М., 2003. С. 363.

Альтернативой двойному гражданству может стать институт постоянных резидентов с заключением соглашений между государствами об установлении для обладающих им лиц режима наибольшего благоприятствования. Соответствующее Соглашение об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, заключено 20 января 1995 г. Для защиты прав соотечественников целесообразно активно использовать подписание двусторонних специальных и общих, охватывающих различные вопросы, договоров с государствами их проживания. Однако стороны, в том числе Россия, взявшие на себя обязательства, не всегда последовательны в их исполнении, а иногда вовсе не исполняют их. В статье 5 Договора о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Молдова от 19 ноября 2001 г. стороны обязались воздерживаться от любых действий, наносящих ущерб суверенитету и территориальной целостности друг друга, не поддерживать сепаратистские движения. Несмотря на это, 6 октября 2006 г. Государственная Дума РФ приняла Постановление о заявлении "Об итогах референдума в Приднестровье 17 сентября 2006 года", в котором признала легитимность референдума о статусе Республики. Это противоречит не только двусторонним соглашениям, но и договоренностям в рамках СНГ, общепризнанным принципам международного права. Например, Меморандум о поддержании мира и стабильности в СНГ от 10 февраля 1995 г. гласит: "Государства обязуются не поддерживать на территории других государств-участников сепаратистские движения, а также сепаратистские режимы, если таковые возникнут; не устанавливать с ними политических, экономических и других связей; не оказывать им экономической, финансовой, военной и другой помощи". Приведенный пример является не единственным случаем негативного воздействия на процесс налаживания добрососедских отношений с государствами проживания соотечественников. Государственная Дума РФ приняла к рассмотрению обращение Парламента Абхазии от 18 октября 2006 г. "О признании независимости Республики Абхазия и установлении между Россией и Абхазией ассоциированных отношений". Добиться эффективных результатов в защите прав соотечественников за рубежом можно только при долгосрочном прогнозировании возможных последствий действий, уважении и соблюдении интересов иностранных государств - суверенных субъектов международного права. Противоположные способы усугубят положение соотечественников, будут способствовать формированию негативного имиджа России. Нельзя прибегать к другой крайности - выстраивать отношения с иностранными государствами на основе уступок и патернализма на том основании, что там проживают наши соотечественники. Такая ситуация имела место в отношении Украины при переходе в 2005 г. на расчеты по налогам за природный газ и газовый конденсат по стране назначения. Один из важнейших принципов действий органов государственной власти РФ по защите прав соотечественников за рубежом - реальность выполнения поставленных задач. Государственной Думой были приняты во втором чтении законопроекты "О мерах Российской Федерации по предотвращению нарушения основных прав и свобод граждан Российской Федерации и российских соотечественников в Латвийской Республике", "О мерах по оказанию гуманитарной помощи гражданам Российской Федерации и российским соотечественникам, постоянно проживающим в Латвии, в связи с массовым нарушением прав человека и прав русского народа в Латвийской Республике". Но впоследствии они были возвращены к процедуре второго чтения. Затем эти документы сняли с рассмотрения парламента РФ. Такая непоследовательность подрывает авторитет законодателя. Часть 5 ст. 14 Федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" гласит: "Несоблюдение иностранным государством общепризнанных принципов и норм международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина в отношении соотечественников является достаточным основанием для принятия органами государственной власти Российской Федерации предусмотренных нормами международного права мер по защите интересов соотечественников". В Постановлении Государственной Думы ФС РФ от 24 марта 1995 г. "Об экономических санкциях в отношении Эстонской Республики" и обращении Государственной Думы ФС РФ "К Президенту Российской Федерации в связи с нарушением основных прав и свобод граждан Российской Федерации и российских соотечественников в Эстонской Республике" (Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 марта 1996 г. N 192-II ГД) Президенту России предложено решить вопрос о введении экономических санкций в отношении Эстонской Республики до коренного улучшения ситуации с гражданами Российской Федерации и российскими соотечественниками в соответствии с общепризнанными нормами международного права в области прав человека. В ее заявлении от 4 октября 2006 г. "Об антироссийской и антидемократической политике грузинских властей" речь идет о возможности применения "более жестких мер", чем финансово-экономические санкции. В науке неоднозначно оценивается возможность применения экономического, политического давления и, как крайней меры, военного воздействия в отстаивании прав соотечественников за рубежом. "Для защиты своих граждан Россия может принимать экономические и финансовые санкции, а при угрозе жизни гражданам нельзя исключать использование силы. Современное международное право исходит из того, что права человека не входят исключительно во внутреннюю компетенцию государств, их защита - предмет законной озабоченности каждого государства и всего международного сообщества в целом" <9>. Такие аргументы лежат в основе теории гуманитарного вмешательства, обосновывающей ограниченность суверенитета. Следуя подобной логике, можно признать юридическое неравенство государств, разделить страны на более или менее суверенные. Но какие при этом следует использовать критерии? В условиях расширения клуба ядерных держав это грозит подрывом всей системы глобальной безопасности. -------------------------------- <9> Информационно-аналитические материалы и предложения по вопросу "О мерах по защите прав граждан РФ в государствах - участниках СНГ и странах Балтии" // Государство и право. 2005. N 6. С. 27.

И. Д. Левин отмечал: "Абсолютного суверенитета никогда не было и не могло быть" <10>. Но остается открытым вопрос: может ли вообще быть относительный суверенитет? Без суверенитета нет государственности. Обладание суверенитетом - важнейший признак государства. Мы разделяем предостережение В. Д. Зорькина, который среди угроз конституционному строю в XXI в. на первое место ставит разрушение Вестфальской системы мироустройства, составляющей основу национального суверенитета <11>. -------------------------------- <10> Левин И. Д. Суверенитет. СПб., 2003. С. 15. <11> См.: Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 5.

Дискуссия о суверенитете носит не схоластический характер. Для России поиск истины имеет интерес в свете событий вокруг Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья. В них большинство населения имеют гражданство России. С учетом этого обстоятельства В. В. Мамонов задает вопрос: "Что первично - народный суверенитет или территориальная целостность государства?" <12>. Может ли Россия, ссылаясь на волеизъявления населения автономий и свои обязанности по защите прав соотечественников за рубежом, поддерживать правительства этих территорий вопреки мнению центральной власти? -------------------------------- <12> См.: Мамонов В. В. Конституционные гарантии национальной безопасности России. Саратов, 2004. С. 73.

С. М. Пунжин пишет: "Право на самоопределение имеет свои границы и принадлежит народу, но ни в коем случае не просто населению" <13>. С формальных позиций юриспруденции такая точка зрения выглядит безупречно. Действительно, одобрение сецессии региона большинством граждан страны сняло бы многие аспекты противостояния. Но на практике это вряд ли реализуемо, что подтверждают итоги референдума о принятии новой Конституции Югославии, проведенного осенью 2006 г. В ней составной частью страны признано Косово, фактически являющееся самостоятельным. Многие ныне независимые государства ранее входили в состав других государств. Их заявления о суверенитете рассматривались как проявление сепаратизма. Неубедительными выглядят аргументы о том, что "суверенное государство в современном мире - привилегия нации, которая способна к относительно самостоятельному экономическому и политическому существованию" <14>. Кто и на основании каких критериев будет давать необходимые оценки? -------------------------------- <13> Пунжин С. М. Проблема защиты прав меньшинств в международном праве // Государство и право. 1992. N 8. С. 132. <14> Оль П. А., Ромашов Р. А. Нация (генезис понятия и вопросы правосубъектности). СПб., 2002. С. 85.

В начале нынешнего столетия необходимо по-новому осмыслить принцип территориальной целостности государств. Нельзя игнорировать стремление народов к реализации права на самоопределение за пределами государственных границ стран, частью которых является территория их проживания. Нельзя ссылаться на недопустимость нарушения общепризнанного принципа международного права - территориальной целостности государств. Право обязано реагировать на изменение общественных отношений. Они первичны по отношению к правовому регулированию, но не наоборот. Признание нового субъекта международного права в каждом случае должно носить индивидуальный характер, сопровождаться признанием им обязательств по соблюдению прав проживающих на его территории меньшинств. России целесообразно более активно использовать метод применения санкций экономического (установление дополнительных квот, пошлин, ограничение товарооборота, сотрудничества с предприятиями), финансового (отказ в предоставлении кредитов и отсрочек в их выплате), политического (закрытие дипломатических и консульских представительств, отзыв послов) характера к государствам, где нарушаются права соотечественников. До настоящего времени такие меры не нашли необходимого применения. Например, в бедственном положении оказались соотечественники в связи с отменой в Туркменистане выплаты пенсий некоторым категориям принадлежащих к ним лиц. 15 февраля 2006 г. Государственная Дума РФ направила Председателю Правительства РФ парламентский запрос "О пенсионном обеспечении российских соотечественников в Туркменистане". Такие действия Туркменистана никак не отразились на продолжении энергетического сотрудничества России с этой страной. Для защиты прав соотечественников за рубежом могут применяться Вооруженные Силы РФ. Однако это возможно только с учетом требований п. "г" ст. 102 Конституции РФ и норм международного права. К территориям массового проживания соотечественников, где сегодня используются Вооруженные Силы РФ, относятся Южная Осетия (Соглашение о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта между Грузией и Россией от 24 июня 1992 г.) и Абхазия (решение Совета глав государств СНГ 2003 г. "О пребывании коллективных сил по поддержанию мира в зоне конфликта в Абхазии, Грузия и мерах дальнейшего урегулирования конфликта"). В случае нарушения прав соотечественников за рубежом перспективно использовать судебные процедуры в рамках Европейского Суда по правам человека. При участии России в качестве третьей стороны уже выиграно дело Сливенко и другие против Латвии. При изучении данного дела судьи пришли к неоднозначным выводам. Об этом свидетельствуют передача его на рассмотрение Большой палаты Суда и шесть голосов, поданных против итогового решения. Суд признал лишь факт нарушения ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., устанавливающей право каждого на уважение его личной, семейной жизни, жилища, корреспонденции, невмешательство властей в осуществление этого права, и отказался рассматривать жалобы заявителей по поводу нарушений ст. 14 Конвенции. К сожалению, Россия в обоснование собственных позиций не привела данные каких-либо международных организаций о нарушении законных интересов русскоязычного населения в странах Балтии. Европейский суд по правам человека обращает внимание на такие документы. Например, в деле Начова и другие против Болгарии были учтены доклады Европейской комиссии против расизма и нетерпимости, неправительственных организаций "Human Rights Project", "Международная амнистия" о фактах дискриминации в отношении цыган. При Европейском суде по правам человека действует Уполномоченный Российской Федерации. Правильно было бы к его функциям отнести оказание помощи соотечественникам за рубежом при рассмотрении дел в Суде по защите их интересов, нарушенных в государствах проживания в связи с принадлежностью к национальному меньшинству. Действенным средством могло бы стать оказание Россией, ее учреждениями и неправительственными организациями помощи соотечественникам за рубежом в отстаивании прав в судах государств их проживания. В качестве положительного примера можно привести заключение, данное кафедрой уголовного права и криминологии МГУ по делу партизана В. М. Кононова, обвиняемого Латвией в военных преступлениях <15>. Сотрудничество ограничивает отсутствие в международных договорах и соглашениях России рассмотрения вопроса о защите прав нерезидентов российскими адвокатами. Нет упоминаний о путях решения этого вопроса в Конвенции СНГ "О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам". -------------------------------- <15> См.: Огурцов Н. А. Дело партизана В. Кононова: правовые аспекты // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2005. N 3. С. 29.

Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает компетенцию Уполномоченного по правам человека только в отношении граждан России. Статья 53 Модельного закона "О статусе Уполномоченного по правам человека", принятого Межпарламентской Ассамблеей СНГ, устанавливает, что деятельность Уполномоченного по содействию в развитии международного сотрудничества в области прав человека является частью внешнеполитической деятельности государства по защите своих граждан за его пределами и укреплению связей с соотечественниками, проживающими за рубежом. Целесообразно законодательно закрепить возможность защиты им прав соотечественников за рубежом, не являющихся гражданами РФ, и необходимые механизмы для этого. Нельзя исключать введение должности Уполномоченного по правам соотечественников за рубежом. Формами защиты Уполномоченным прав и свобод соотечественников за рубежом могут быть: деловая переписка с партнерами из других стран, двусторонние встречи с представителями правозащитных организаций, главами дипломатических миссий в России, участие в международных конференциях, мониторинг ситуации. Историческим долгом российского государства следует признать выплату полных материальных и существенных моральных компенсаций, оказание помощи в переселении на свою историческую родину в случае высказывания такого желания тем соотечественникам и их потомкам, место жительства которых оказалось за рубежом по причине политических репрессий, депортации народов. Правопреемственность России в отношении обязательств СССР должна распространяться не только на долги иностранным кредиторам или выполнение международных договоренностей, но и на возмещение государственного вреда, причиненного гражданам незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц. Такие обязательства России перед каждым законно находящимся на ее территории признает ст. 53 Конституции РФ. Необходимо учитывать нормы ст. 52 Конституции РФ, закрепляющей право потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Статья 13 Закона РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" <16> устанавливает: "В случае возвращения на прежнее место жительства реабилитированные лица и члены их семей принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством субъектов РФ". Статья 16 того же нормативного акта гласит, что реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов РФ. Расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки таких лиц являются расходными обязательствами субъектов РФ. -------------------------------- <16> Ведомости РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1428.

Особенность российского федерализма состоит в высокой степени разницы экономического развития и финансовых возможностей субъектов РФ. Лишь немногие из них выступают донорами. По нашему мнению, зависимость получения жилья лицами, принадлежащими к рассматриваемой группе соотечественников за рубежом, размера компенсаций и социальных выплат от региональных бюджетов является перекладыванием конституционной ответственности Российской Федерации на ее отдельные субъекты. Решения о выселениях граждан из мест постоянного проживания, направлении их в ссылку, высылку, на спецпоселения принимались от имени СССР, следовательно, именно на Российской Федерации лежит обязанность ликвидации всех негативных последствий тоталитарного произвола. Термин "реабилитация" включает не только публичное извинение государства и моральное покаяние перед пострадавшими, но и искупление через меры социального характера вины, причиненной физическими страданиями, материальными потерями. Другое понимание ответственности к лицам, подвергшимся репрессиям, и депортированным народам не соответствует ст. 2, 17, 18 Конституции РФ. Вызывает недоумение логика Конституционного Суда РФ по рассматриваемому вопросу, выраженная в Определении от 1 декабря 2005 г. N 462-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности ч. 1 и ч. 2 ст. 16 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий". В своем особом мнении судья КС РФ А. Л. Кононов отмечает, что ликвидация льгот резко снижает ценность самой идеи Закона, выхолащивает его смысл и обедняет цели, разрушает нормативное единство регулирования, уменьшает правовую силу Закона как специального, имевшего правовое преимущество перед общими нормами <17>. -------------------------------- <17> См.: СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 733.

Права соотечественников за рубежом могут быть нарушены из-за отсутствия четкости в понимании норм международного права. Например, Норвегия в одностороннем порядке распространила действия своих правил рыболовства на 200-мильную рыбоохранную зону вокруг архипелага Шпицберген. Широкий резонанс получили события вокруг погони пограничной охраны Норвегии за траулером "Электрон" в октябре 2005 г. Прекратить инциденты может разрешение спора признанным международным правом способом - путем достижения компромисса на переговорах заинтересованных сторон. МИД России обязано предпринять для этого все необходимые действия. Обеспечение соблюдения прав и свобод соотечественников за рубежом - конституционная обязанность Российской Федерации. От того, насколько умело и эффективно она будет проводить свою внешнюю и внутреннюю политику в данном направлении, зависит ее мировой авторитет. Статус российского соотечественника должен вызывать гордость его обладателя, уверенность в защите и покровительстве со стороны своей исторической родины.

Название документа