Развитие международного миграционного права в XX - XXI вв

РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО МИГРАЦИОННОГО ПРАВА В XX - XXI ВВ.

С. А. ТРЫКАНОВА

Трыканова С. А., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин и менеджмента РГУ имени С. А. Есенина.

Международное законодательство в области миграционной политики эволюционировало на протяжении XX - начала XXI в. Обеспечение прав международных трудовых мигрантов уже в течение многих десятилетий является предметом деятельности международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций и Международной организации труда (МОТ). МОТ была создана в 1919 г. при Лиге Наций как международный институт обеспечения прав трудящихся. С 1946 г. МОТ существует как специализированное учреждение ООН <1>. -------------------------------- <1> Иванцов В. Г. Международная трудовая миграция. М., 2005. С. 28.

В 1939 г. Международной организацией труда была принята Конвенция N 97 (пересмотрена в 1949 г.) о трудящихся-мигрантах, которая до сих пор остается самым подробным и обстоятельным международным документом, регулирующим трудовую миграцию между странами. Конвенция N 97 регламентирует обязанности стран, участвующих в международной трудовой миграции, призывает к недопущению неравенства между мигрантами и коренными жителями при найме на работу, содержит рекомендации по обеспечению социальных гарантий трудящимся-мигрантам, а также рекомендации по поводу заключения международных двусторонних договоров об использовании рабочей силы и индивидуальных трудовых контрактов. Положения Конвенции не теряют своей актуальности и представляют собой всесторонний правовой механизм регулирования миграции рабочей силы. Видимо, если бы Конвенция была ратифицирована всеми основными странами - участницами международной трудовой миграции и национальные миграционные законодательства были приведены в соответствие с нею, уже не стоял бы вопрос о правах мигрантов и членов их семей, о нелегальной миграции, дискриминации, о связи миграции с национальной безопасностью. Положения Конвенции N 97 следующие: учредить компетентную и бесплатную консультационную службу помощи трудящимся-мигрантам - как для находящихся в стране иностранных рабочих, так и для своих граждан, направляющихся на работу за рубеж; предусмотреть специальные медицинские службы по организации медицинского контроля перед отъездом и по приезде трудящихся-мигрантов и членов их семей для обеспечения гарантий необходимого медицинского обслуживания в стране назначения; исключить дискриминацию по национальному, расовому, религиозному или половому признаку при трудоустройстве и обеспечить равные с коренными жителями условия получения заработной платы, пособий, сверхурочных, оплачиваемых отпусков, участия в профсоюзах в соответствии с национальными законодательствами принимающих стран; разрешить вывоз валюты - заработка и сбережений трудящегося-мигранта на родину в соответствии с национальным законодательством; услуги в связи с вербовкой мигранта, оформлением его отъезда и определением на работу должны предоставляться бесплатно государственными службами по трудоустройству либо, если это предусмотрено законодательством страны, частными фирмами при определенном посредническом проценте; перед тем как выдать разрешение на въезд трудящегося-мигранта, компетентные органы власти территории предполагаемого трудоустройства должны удостовериться, что на данной территории не имеется достаточного числа людей, способных выполнять данную работу; всякое лицо, способствующее тайной или незаконной миграции, подлежит соответствующему наказанию; если трудящийся-мигрант, въехавший на территорию страны - члена МОТ, по независящим от него причинам не в состоянии получить работу, для которой он был завербован, то расходы по его возвращению, так же как по возвращению членов его семьи, которым разрешено было его сопровождать, не ложатся на мигранта; личное имущество трудящихся-мигрантов (включая собственные рабочие инструменты) освобождается от уплаты таможенных пошлин как при доставке в страну назначения, так и по возвращении в страну происхождения. Таким образом, Конвенция N 97 представляет собой широкое правовое поле, которое дает мигранту гарантию защиты его прав и обеспечения его интересов в суде в случае конфликтных ситуаций. Однако основные страны - импортеры рабочей силы не стремятся связывать себя жесткими правовыми обязательствами, которые влечет за собой присоединение к Конвенции. Среди государств, ратифицировавших Конвенцию, подавляющее большинство - страны, экспортирующие свои трудовые ресурсы на мировой рынок <2>. -------------------------------- <2> Там же. С. 76.

За последние десятилетия провозглашены многочисленные доклады, программы, рекомендации ООН и МОТ, содержащие анализ глобальной миграционной ситуации, концептуальные подходы миграционной политики, основные направления и механизмы ее реализации. Большое внимание миграции, в частности, уделяется на Всемирных конференциях ООН по народонаселению, однако документы, принимаемые на них, носят исключительно рекомендательный характер. В то же время сам факт принятия Всемирного плана действий в области народонаселения на Конференции 1974 г. в Бухаресте и его утверждение, что политика в области международной миграции должна учитывать экономические и социальные интересы как принимающих стран, так и стран-доноров, явились важной основой для разработки последующих международных документов в той сфере. Конвенция МОТ 1975 г. (в отличие от Конвенции N 97, которая ориентировалась только на регулирование легальной трудовой миграции) учитывала изменение мировой миграционной ситуации: ужесточение национальных законодательств в принимающих странах и связанный с этим рост нелегальной миграции. Конвенция 1975 г. представляла собой первую попытку борьбы с нелегальной миграцией на международном уровне, увязывала проблему нелегальной миграции с нелегальной занятостью, провозглашала необходимость защиты прав нелегальных мигрантов <3>. -------------------------------- <3> Massey Douglas, Arago Joaquin, Koucouci Ali, Pellegrino Adela and Edward J. Taylor Worlds in Motion: Understanding International Migration at the end of the Millenium. Oxford, 1998. P. 76.

На Всемирной конференции ООН 1994 г. в Каире нашли отражение глобальные изменения мировой миграционной ситуации, произошедшие на рубеже 1980 - 1990-х годов и поставившие вопрос о поиске баланса между населением, стабильным экономическим ростом и устойчивым развитием. Принятая на этой Конференции 20-летняя Программа действий в области народонаселения и развития, признавая положительный эффект миграции для развития, подчеркивает, что правительства стран, участвующих в международной миграции, должны прилагать усилия к тому, чтобы и коренное население, и мигранты ощущали этот положительный эффект. Это может быть достигнуто, например, поощрением притока денежных переводов мигрантов, использованием краткосрочной миграции как формы передачи технологических достижений и т. д. В 1990 г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Международная конвенция защиты прав всех рабочих-мигрантов и членов их семей. Эта Конвенция впервые установила международное определение различных категорий трудящихся-мигрантов и представляла собой важный шаг к закреплению ответственности принимающих стран в признании прав мигрантов и обеспечении их защиты. Чтобы Конвенция вступила в силу, она должна быть ратифицирована по крайней мере 20 странами. Однако пока она ратифицирована немногочисленной группой стран - экспортеров рабочей силы (Колумбией, Египтом, Марокко, Филиппинами, Шри-Ланкой, Угандой и др.) Совет Европы также предпринимает инициативы в области межгосударственного регулирования трудовой миграции. В 1977 г. была открыта к подписанию Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов. Она сфокусирована прежде всего на гуманитарных аспектах трудовой миграции, в первую очередь на правах и свободах трудовых мигрантов. Европейская конвенция обеспечивает равенство условий работы и проживания трудовых мигрантов в странах приема наравне с коренными жителями, доступ к информации, касающейся их прав и возможностей, доступ к медицинской, социальной и юридической помощи, а также доступ к образованию, как общему, так и профессиональному, право на воссоединение семьи, избежание двойного налогообложения доходов мигрантов и т. д. Будучи рамочным соглашением, Европейская конвенция затрагивает лишь наиболее важные аспекты правового статуса и соответственно правовой защиты трудовых мигрантов, предлагая решение более конкретных вопросов посредством национального законодательства, а также многосторонних и двусторонних соглашений. К середине 2004 г. Европейскую конвенцию подписали 14 европейских государств, а ратифицировали лишь 8: Испания, Италия, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Турция, Франция и Швеция. Еще 6 стран, которые подписали, но так и не ратифицировали Конвенцию, - это Бельгия, Германия, Греция, Люксембург, Молдова, Украина. Тот факт, что европейские страны не спешат с присоединением к Конвенции, говорит, видимо, о том, что и она (как и Конвенции ООН) не является совершенным механизмом регулирования трудовой миграции. Естественно, разные страны имеют разный интерес в участии в потоках трудовой миграции, и их национальное законодательство в некоторых вопросах трудно совместимо с гуманитарными принципами Конвенции. Особенно это касается стран Восточной Европы и бывшего СССР, где существенная часть трудовой миграции происходит в незаконной форме, а либеральные принципы еще не стали нормой государственного регулирования <4>. -------------------------------- <4> Okolski M. Migration Pressures on Europe // Dirk van de Kaa et al. (eds.) European Population. 1999. P. 75.

Например, страна, решившая присоединиться к Европейской конвенции, обязана пересмотреть свое национальное законодательство с тем, чтобы предоставить трудовым мигрантам, работающим на ее территории, равные с коренным населением возможности получения медицинской и социальной помощи; гарантировать повторное устройство на работу в случае, например, продолжительного заболевания мигранта, результатом которого было расторжение трудового контракта; обеспечить мигрантов при возвращении на родину информацией о возможностях их трудоустройства там; взять на себя расходы, связанные с возможной гибелью мигранта в результате несчастного случая на производстве, и т. п. Таким образом, отсутствие единого международно-правового стандарта в формулировке определения "международная миграция" привело к тому, что в разных странах существуют различные стандарты и характеристики международной миграции, в основу которых положена продолжительность пребывания и цель приезда. Это приводит к сохранению различных способов регистрации мигрантов в национальных статистиках и соответственно к несопоставимости данных, что затрудняет научный анализ международной миграции и разработку эффективной миграционной политики.

Название документа