Практика применения антидемпинговых мер в США в отношении российской урановой продукции

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ АНТИДЕМПИНГОВЫХ МЕР В США В ОТНОШЕНИИ РОССИЙСКОЙ УРАНОВОЙ ПРОДУКЦИИ

К. С. ИЛЬЯШЕВ

Ильяшев Каир Серикович - аспирант международно-правового факультета Всероссийской академии внешней торговли.

По оценкам Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (далее - МЭРТ или Минэкономразвития), ущерб от антидемпинговых мер против российской урановой продукции ежегодно составляет около 175 млн. долл. США; при этом часть выручки от экспорта урана в США поступает в доход федерального бюджета Российской Федерации, составив в 2000 г. около 20% неналоговых поступлений <1>. -------------------------------- <1> Статья 86 Федерального закона от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год".

В настоящей статье будет дано подробное описание практики применения антидемпинговых мер в отношении российской урановой продукции, в частности будет проведен анализ антидемпингового разбирательства в США в отношении российского урана и, соответственно, в деталях будет рассмотрена история применения антидемпинговых мер. Прежде чем приступить к описанию истории применения антидемпинговых мер в США в отношении российской урановой продукции, считаю целесообразным дать характеристику сложившейся конъюнктуре и ситуации, приведшей к возбуждению антидемпинговой процедуры. В 80-е годы Советский Союз был одним из мировых лидеров по добыче природного урана. СССР имел значительно больший потенциал в добыче урана в 1988 г., чем Россия в настоящее время (добыча урана велась в Казахстане, Узбекистане, Таджикистане, на Украине и собственно в России - на Приаргунском производственном горно-химическом объединении, г. Краснокаменск, Читинская обл.). Годовой объем добычи урана в СССР в 1988 г. в 10 раз превышал годовой объем добычи в России в 1997 г. <2>. -------------------------------- <2> Михайлов В. Н. Ядерная отрасль в России. Доклад Министра Российской Федерации по атомной энергии на симпозиуме Уранового института. Лондон, 05.09.1997. 4 с.

1989 - 1991 гг. явились периодом открытия рынка США для импорта урана из крупнейших уранодобывающих стран при одновременном возникновении значительного избыточного предложения природного урана. Следствием этого явилось стремительное, второе за всю историю мирового уранового рынка, падение цен: с 20 до 10 долл. США за фунт U3O8, и потеря американскими уранодобывающими компаниями монопольного положения на внутреннем рынке США. Именно на этом неблагоприятном фоне СССР выходит на американский рынок природного урана. СССР, уверенно заняв позиции на мировом атомном рынке, увеличил объем уранового экспорта в США с 300 до 4700 тонн урана в период с 1989 года по 1992 год, что и явилось поводом для инициирования особой административной процедуры, направленной на существенное ограничение доступа российской урановой продукции на рынок США, - антидемпингового процесса в США.

1. История применения антидемпинговых мер в США в отношении российской урановой продукции

В ноябре 1991 года в США по факту резкого увеличения предложения урана со стороны Советского Союза (России) и на основании петиции заинтересованной группы американских производителей было возбуждено антидемпинговое расследование в отношении российской урановой продукции. 29 мая 1992 года Импортная администрация Министерства торговли США (Import Trade Administration, Department of Commerce) (далее по тексту - Минторг) установила предварительную пошлину в размере 115,82% на всю поставляемую из Российской Федерации урановую продукцию. В качестве альтернативы окончательному установлению данной антидемпинговой пошлины 16 октября 1992 г. Министерство Российской Федерации по атомной энергии было вынуждено заключить с Минторгом Соглашение о приостановлении антидемпингового расследования (Suspension Agreement) (далее - СПАР), в соответствии с которым российская сторона практически полностью лишилась возможности поставлять в США урановую продукцию. Осенью 1991 года в США был создан так называемый ад хок комитет петиционеров, состоящий из 13 производителей урана, 8 из которых находились полностью или частично в иностранном владении, а также профсоюза работников нефтяной, химической и атомной промышленности США. Петиция была направлена в Минторг США и в Международную торговую комиссию США (U. S. International Trade Commission) (далее - МТК) 8 ноября 1991 года. Изначально петиция была поддержана Департаментом энергетики США, который как владелец единственных двух гражданских заводов по обогащению урана удовлетворял около 90% потребностей США и 46% мирового спроса на услуги по обогащению урана. 19 ноября 1991 года Минторг США согласился провести расследование <3>. -------------------------------- <3> Falkenrath R. A. The U. S. Russian HEU Purchase Agreement: Achievements, Problems, Prospects. Centre for Science & International Affairs. John F. Kennedy School of Government. Harvard University. July 1995.

23 декабря 1991 года МТК вынесла предварительное заключение о том, что в результате демпинга урана из СССР промышленности США был нанесен материальный ущерб. Через два дня Президент СССР Михаил Горбачев объявил о формальном распаде СССР. Это побудило компанию, ответственную за экспорт советского (а затем российского) урана, ОАО "Техснабэкспорт" (бренд на английском языке - JSC "Tenex", "Тенекс"), потребовать от Минторга США прекращения расследования на том основании, что страна, против которой оно проводится, прекратила свое существование. Минторг США отклонил этот запрос, и "Тенекс" подал иск в Международный торговый суд США. Данный процесс стал известен как Techsnabexport vs. United States. Решение суда было в пользу Минторга США, согласно которому Минторг США имел право продолжить расследование в отношении осуществленного в прошлом импорта урана из бывшего Советского Союза и применить результаты расследования в отношении будущего импорта урана из бывших республик СССР. 29 мая 1992 года Минторг США принял предварительное положительное заключение о продажах урана по цене ниже справедливой стоимости, а 8 июля 1992 года Президент Б. Н. Ельцин сделал заявление на встрече "Большой семерки" в Мюнхене, потребовав от США прекратить дискриминацию продукции одной из наиболее конкурентоспособных экспортоориентированных российских отраслей. С этого времени начался новый этап в проведении расследования. Как было отмечено, начало ограничениям на экспорт урановой продукции из России в США было положено осенью 1991 года, когда группа американских компаний, производителей урана, выступив в качестве ad hoc Комитета национальных урановых производителей совместно с профсоюзом работников нефтяной, химической и атомной промышленности США (в настоящее время - профсоюз работников стальной промышленности), направили петицию в Минторг США и Комиссию по международной торговле США, в которой заявлялось, что в соответствии с антидемпинговым законодательством США импорт урановой продукции из СССР осуществляется по ценам ниже справедливых (нормальной стоимости), в результате чего наносился урон национальной промышленности США. Несколько недель спустя сначала Комиссия, а затем и Минторг приняли решение начать антидемпинговое расследование. 23 декабря 1991 года Комиссия вынесла Постановление, в котором отмечались действительные признаки ущерба или его угрозы для американских производителей природного урана в результате импорта урана из СССР. В конце 1991 года сложилась уникальная ситуация, когда после распада СССР расследование продолжилось против каждой из образованных стран СНГ. Летом 1992 года Минторг издал предварительное Определение, в котором отмечалось, что урановая продукция из России и других стран СНГ реализовывалась в США по ценам ниже справедливых, и согласно которому была установлена усредненная антидемпинговая пошлина в 115,82%, которая фактически сделала невозможным продолжение экспорта российского урана в США. Следует отметить, что вышеобозначенная антидемпинговая пошлина в силу того, что специалисты Минторга недостаточно хорошо понимали специфику урановой продукции, была рассчитана некорректно. Используя данные по затратам факторов производства для производства природной U3O8 (т. е. закись-окись - урановый продукт, описанный в начале настоящей работы) в Канаде и их стоимость в Намибии и Португалии в сочетании с принципом "наилучшей доступной информации" Минторг - ITA, определил, что справедливая цена (нормальная стоимость) импорта природного урана из СССР была 26,31 долл. США за фунт. Мировые спотовые цены находились ниже этого уровня с середины 1981 года. Аналогичный по абсурдности результат был получен и при расчете справедливой цены ЕРР при использовании данных Великобритании о затратах факторов производства на процесс обогащения урана и цены факторов в Португалии Минторг - ITA пришел к значению нормальной стоимости ЕРР из СССР 114,15 долл. США за ЕРР. Таким образом, в случае, если бы были просчитаны раздельные пошлины в отношении природного урана и ЕРР, они оказались бы равными, соответственно: - в отношении природного урана: (26,31 - 9,47) / 9,47 x 100% = 177,87%; - в отношении услуг по обогащению урана (ЕРР): (114,15 - 74,23) / 74,23 x 100% = 53,77%. Однако Минторг - ITA принимает решение об усреднении предварительной пошлины на всю урановую продукцию из России путем расчета простого среднего вышеприведенных величин: (177,87 + 53,77) / 2 = 115,82%. Такое решение снова свидетельствует об отсутствии логики в данном процессе, так как: - услуги по обогащению урана (ЕРР) и природный уран являются качественно различной продукцией (первые вообще можно трактовать как услуги), полученной в результате применения качественно различных технологий, а соответствующие предприятия принадлежат к разным отраслям промышленности; - в цене низкообогащенного урана - основного экспортного продукта доля цены ЕРР составляет примерно 2/3. Таким образом, справедливый размер средневзвешенной пошлины в отношении низкообогащенного урана должен был составлять 95,14%, а не 115,82%; - наконец, петиция была подана в отношении именно природного урана; петиционеры, не имея возможности доказать наличие демпинга ЕРР, используя нелогичный подход Минторга - ITA, добились того, что пошлина была введена и в отношении услуг по обогащению. В результате 29 мая 1992 года Минторг США приказал Таможенной службе США немедленно начать взимать пошлину в размере 115,82% в отношении импорта урана из России. Более того, Минторг также сделал заключение о существовании "критических обстоятельств" и, таким образом, применил эту пошлину задним числом, распространив ее на предыдущие 90 дней. 16 октября 1992 года расследование было приостановлено, и между Минторгом США и Минатомом России заключено Соглашение о приостановлении антидемпингового расследования (СПАР), в котором были установлены механизмы, жестко ограничившие российский урановый экспорт. Сходные соглашения были подписаны с некоторыми другими странами СНГ. По сути, данное соглашение является добровольным отказом Российской Федерации от значительной части коммерческого экспорта в США. Можно констатировать, что данный шаг был продиктован желанием избежать фактического запрета на импорт российского урана в США. К сожалению, выбора у российской стороны на тот момент не было. Значительную роль в достижении согласия США с переводом запретительной пошлины в механизм ограниченного доступа российской урановой продукции на рынок США стало политическое решение Президентов двух стран (Б. Ельцин и Дж. Буш) о заключении Соглашения об использовании высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия ("Соглашение ВОУ-НОУ" от 18 февраля 1993 года) <4>. Следует подчеркнуть, что данное соглашение носит беспрецедентный характер. В соответствии с данным историческим документом осуществляется программа по конверсии высокообогащенного оружейного урана в продукцию, предназначенную для мирных целей. В прессе данная программа именуется "Мегатонны в мегаватты". -------------------------------- <4> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки об использовании высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия, от 18 февраля 1993 года.

Поскольку по законам США запретительная антидемпинговая пошлина иначе распространялась бы как на поставки коммерческой урановой продукции, так и по данной политической инициативе, преобразование пошлины в СПАР дало возможность установить в его рамках, что поставки низкообогащенного урана (НОУ) из высокообогащенного урана (ВОУ) осуществляются без ограничений, так как соответствуют общественным интересам США. Однако США одновременно создали юридическую ловушку для России: поставки по "Соглашению ВОУ-НОУ" не были выведены за рамки собственно антидемпингового расследования, что означало распространение на них запретительной антидемпинговой пошлины в случае выхода России из СПАР. Поскольку заключенное в отношении России - в то время (до апреля 2001 года) считавшейся страной с нерыночной экономикой - СПАР ограничивало Россию в способах прекращения применения антидемпинговых мер, иначе доступных в случае установления пошлины, этим механизмом США сковали возможности для России добиваться прекращения расследования: для этого нужно прекратить действие СПАР, но прекращение означало бы риск для выполнения "Соглашения ВОУ-НОУ". Вследствие того, что размер установленных квот для поставок определенного количества уранового материала из России был привязан к минимальным рыночным ценам на природный уран, определение уровня которых был возложен на Минторг США, данные цены были настолько низкими, что фактически не позволяли России реализовывать урановую продукцию. В результате были инициированы переговоры с Минторгом и 1 апреля 1994 года вступила в силу первая поправка к СПАР. Данная поправка заменила систему привязанных к цене квот на возможность прямого импорта ограниченного количества природного урана из России в год в рамках т. н. механизма совместных продаж, когда произведенный в США и России природный уран продавался в равных долях. В рамках данного механизма были согласованы поставки в 1994 и 1995 годах и только по контрактам, исполняющимся до 31 марта 1996 года. Необходимо отметить, что действие СПАР при этом было продлено до 31 марта 2004 года (предыдущая дата окончания срока действия была 15 октября 2000 года) <5>. -------------------------------- <5> См.: Соглашение о приостановлении антидемпингового расследования от 16 октября 1992 г.

Отдельно следует остановиться на том, что правовая позиция Минторга США в отношении периода действия СПАР заключается в том, что дата 31 марта 2004 года фактически не является датой окончания СПАР или лежащего в его основе антидемпингового расследования, а также, что оно обеспечивает продолжение действия таких механизмов, как ввоз в США российской урановой продукции по "Соглашению ВОУ-НОУ" и реэкспорт. Следует отметить, что данная позиция Минторга является субъективной и небесспорной. Речь идет о произвольном толковании СПАР, исходя из конъюнктурных политических соображений. На протяжении нескольких лет рассмотренный механизм совместных продаж показал определенную эффективность, причем продажи природного урана были успешнее по сравнению с другими видами урановой продукции. Например, в течение первого года было использовано 75% квоты на продажу урана, во втором - 100%. Затем данный показатель неуклонно снижался. 3 октября 1996 года была подписана вторая поправка, в соответствии с которой механизм совместных продаж услуг по обогащению урана (измеряемых в единицах работы разделения) был продлен до октября 1998 года в рамках неиспользованной квоты за 1994 - 1995 годы, были разрешены продажи менее 10% от общей квоты на ЕРР. Таким образом, по данному механизму было реализовано немногим более 40% общих квот по ЕРР. Одновременно, согласно второй поправке, было запрещено изменять код природного урана из России в случае его обогащения в третьих странах. 7 мая 1997 года была подписана третья поправка к СПАР. Данная поправка устанавливала менее жесткие ограничения на временный импорт урановой продукции России в США для последующего реэкспорта. В 1998 году была подписана последняя, четвертая, поправка, согласно которой был изменен год отчетности по совместным продажам с финансового (начинавшегося 1 апреля) на календарный.

2. Актуальные проблемы применения антидемпинговых мер в США в отношении российской урановой продукции

В настоящее время главная проблема применения антидемпинговых мер в США против российской стороны заключается в том, что начиная с 2002 года СПАР не предоставляет возможности экспортировать российский коммерческий уран в США, предназначенный для конечного потребления в США. Как уже было отмечено, поставки по ВОУ-НОУ осуществляются во исполнение данного международного Соглашения. Таким образом, важнейшим элементом мирового рынка, источником предложения на нем являются поставки из России в США низкообогащенного урана (НОУ), произведенного путем разбавления высокообогащенного урана (ВОУ), извлеченного из ядерного оружия, в рамках Соглашения между Правительством РФ и США. Реализация "Соглашения ВОУ-НОУ" повышает долю России на мировом рынке услуг по обогащению урана с 19,6% до 33,0%, делая ее крупнейшим в мире поставщиком ЕРР. Присутствие России на рынке природного урана также заметно увеличивается, однако ряд факторов, включая антидемпинговые меры в США, делает эту зависимость неоднозначной. Несмотря на значительный объем валютных поступлений в Россию от экспорта НОУ из ВОУ, существует ряд серьезных, дестабилизирующих выполнение этого соглашения, факторов, многие из которых имеют первопричиной антидемпинговое расследование в США в отношении российского урана. Основные параметры "Соглашения ВОУ-НОУ" и заключенного на его основе исполнительного контракта представлены в нижеследующей таблице.

Таблица 1

Основные параметры "Соглашения ВОУ-НОУ" <6>

Срок практической 1995 - 2013 гг. реализации:

Участвующие Российская Федерация. Исполнительный орган - стороны: Министерство Российской Федерации по атомной энергии, исполнительный агент (экспортер) - ОАО "Техснабэкспорт". США. Исполнительный агент Правительства США - ЮСЕК (Обогатительная корпорация США). На момент заключения Соглашения исполнительным агентом являлось Министерство энергетики США. В связи с выделением корпорации ЮСЕК из структуры Министерства энергетики США исполнительный агент был изменен.

Объемы поставок: За весь срок практической реализации (1995 - 2013 гг.) в США должно быть поставлено около 15,3 тыс. тонн низкообогащенного урана, полученного из в 500 тонн высокообогащенного урана, извлеченного из приблизительно 20 тыс. ядерных боеголовок. По энергетическому эквиваленту это количество урана сравнимо с 3 млрд. тоннами угля или 10 млрд. баррелей нефти и составляет 3 млрд. кВт. ч, способных непрерывно обеспечивать потребности в электроэнергии всех США в течение 2 лет.

Стоимостный объем Совокупная стоимость экспортируемого из России НОУ экспорта: составляет около 12 млрд. долл. США (колеблется в зависимости от рыночных и контрактных цен).

Полученная С момента первой поставки НОУ из ВОУ в мае 1995 Россией валютная года по сентябрь 2000 г. поступившая в Россию выручка (к валютная выручка составила 2,3 млрд. долл. США, 01.12.2000) составив в 2000 году 20% неналоговых поступлений в федеральный бюджет Российской Федерации.

Доля НОУ из ВОУ В ежегодных поставках НОУ из ВОУ (с 1998 г.) в совокупном содержится 5,5 млн. ЕРР, что составляет: 48% потреблении потребностей рынка США и 15% потребностей мирового урановой рынка в услугах по обогащению урана. продукции: Одновременно содержащаяся в НОУ из ВОУ природная урановая составляющая (9000 тыс. тонн урана в годовом объеме поставок) составляет 49% и 16,0% потребностей рынка США и мирового рынка, соответственно, в природном уране.

При этом следует добавить, что уникальность ситуации заключается в том, что Россия располагает достаточно мощными политическими рычагами давления на администрацию США, крайне заинтересованную в обеспечении национальной безопасности посредством реализации ВОУ-НОУ от 18 февраля 1993 года, препятствием чему являются антидемпинговые меры против российского урана. Например, Российская Федерация в лице Федерального агентства по атомной энергии, являющегося стороной СПАР, могла бы инициировать выход в одностороннем порядке из Соглашения СПАР в расчете на то, что американская сторона сумеет обеспечить механизм надлежащего исполнения ВОУ-НОУ, а российская сторона, в свою очередь, могла бы, опираясь на недавние решения американских судов <7>, имеющих нормативную силу (судебный прецедент) и признавших, что ЕРР не могут подпадать под антидемпинговые ограничения, поскольку ЕРР являются услугой, а не товаром, начать осуществлять поставки услуг по обогащению урана. Однако вопрос выхода из СПАР, безусловно, требует принципиального политического решения руководством России. -------------------------------- <7> Court of Appeals for the Federal Circuit in Eurodif SA. et al. v. United States (Eurodif).

Таким образом, в ходе данного антидемпингового процесса у России есть большие возможности по защите своего экспорта по сравнению с другими расследованиями (включая "стальные" процессы). В настоящее время торговый режим, созданный СПАР, характеризуется следующими основными моментами: - возможность беспошлинных поставок материала по "Соглашению ВОУ-НОУ" зафиксирована именно в СПАР - таким образом, важнейшая разоруженческая инициатива оказалась заложницей дискриминационного торгового соглашения; - СПАР в рамках установленных квот обеспечивает осуществление беспошлинных поставок материала на территорию США с его последующим реэкспортом (в том числе в виде продуктов переработки поставленного материала). При этом изначально созданный в США для обеспечения поставок под "грэндфазеровские" контракты (grandfathered contracts) российский склад обогащенного урана квалифицируется Минторгом США как находящийся под режимом реэкспорта, что, естественно, сокращает размер общей реэкспортной квоты. Односторонний выход российский стороны из СПАР сегодня чреват блокированием реэкспортных поставок, которые чрезвычайно важны для исполнения внешнеторговых контрактов на японском и мексиканском рынках; - запрещены операции по свопированию (сделки купли/продажи урана через специальную систему материальных счетов) материала и косвенный экспорт. Это осложняет возможность осуществления любых операций с природным ураном, получаемым на территории Северной Америки. Так, материал, который российский экспортер обогащенного урана ("ОУП") должен получать от азиатских заказчиков в счет частичной оплаты за поставляемый им ОУП, не может быть возвращен в Россию вследствие отсутствия между Россией и США Соглашения о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии, а его реализация на американском рынке может трактоваться как нарушение условий СПАР. В результате давальческое сырье неамериканских заказчиков обогащенного урана оказывается заблокированным на территории США: нет возможности ни продать его в США, ни вернуть его в Россию. В августе 1999 года началось "закатное обозрение" (Sunset review) антидемпингового расследования. Суть данной процедуры - по законодательству США антидемпинговые ограничения подлежат пересмотру раз в пять лет. Ограничения подлежат отмене по истечении пяти лет после их установления (или продления), кроме случаев, когда по результатам "закатного обозрения" уполномоченные органы США определят, что отмена антидемпинговых ограничений, по всей вероятности, повлечет возобновление демпинга и ущерба промышленности США. Уполномоченные органы по проведению "закатного обозрения": Минторг США и МКТ. Обозрение продолжалось в течение года и привело к тому, что Минторг США и Комиссия приняли решение о том, что прекращение действия СПАР и прекращение антидемпингового расследования, скорее всего, приведут к возобновлению демпинга и ущербу для национальных производителей урана США. Таким образом, СПАР с Россией осталось в силе. Напротив, аналогичные соглашения с другими странами СНГ и антидемпинговые процессы в их отношении были прекращены несмотря на то, что в СПАР содержится условие о создании для российской урановой продукции торгового режима, не менее благоприятного, чем для других стран СНГ. В 2005 году было инициировано второе "закатное обозрение". Однако руководством ОАО "Техснабэкспорт" и Федерального агентства по атомной энергии было принято решение о неучастии в этом процессе по причине высокой затратности и низкой вероятности получения позитивного результата. Можно констатировать, что сегодня США с точки зрения обеспечения своей энергетической безопасности весьма заинтересованы в поставках российских ЕРР, и Россия, таким образом, становится удобным и привлекательным торговым партнером в этой области. Однако, как уже подчеркивалось, вопрос преодоления антидемпинговых ограничений находится в политической плоскости.

Название документа