Краткий обзор истории административного управления судов Соединенных Штатов

(Колоколов Н. А.)

("Администратор суда", 2007, N 3)

Текст документа

КРАТКИЙ ОБЗОР ИСТОРИИ

АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ СУДОВ

СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ

Н. А. КОЛОКОЛОВ

Колоколов Н. А., судья Верховного Суда РФ.

История Административного управления

A. Создание Конференции судей Соединенных Штатов

До учреждения Конференции судей Соединенных Штатов в соответствии со статутом 1922 г. управление федеральными судами в Соединенных Штатах достигло невысокого уровня. Каждый федеральный суд был самоуправляемой единицей под контролем своих же судей. Министерство юстиции было ответственно за управление бюджетом федеральных судов, выплату заработной платы судьям и работникам суда, за обеспечение юридической литературой и оборудованием судебных залов, за судебную статистику, за проверку отчетов суда и за обеспечение безопасности суда.

В 1921 г. Верховным судьей был назначен Уильям Говард Тафт, бывший президент Соединенных Штатов. В прошлом судья и президент Американской ассоциации юристов, он был очень заинтересован в проведении реформы. Благодаря ему конгресс в 1922 г. принял закон, на основании которого была организована Конференция старших окружных судей (известная теперь как Конференция судей Соединенных Штатов), которая помогла координировать работу судов.

Закон предписывал Верховному судье ежегодно созывать конференцию председательствующих судей всех окружных апелляционных судов для обсуждения состояния дел в федеральных судах и улучшения их деятельности. На этих встречах судьи обсуждали такие вопросы, как затягивание производства по гражданским и уголовным делам, потребности в дополнительных ресурсах для судов, создание механизма временного перевода в другие суды, координация деятельности различных федеральных судов.

Верховный судья Тафт играл значительную роль в делах Конференции судей и в судебном управлении вообще. Он лично работал с членами конгресса, чтобы увеличить размер средств, выделяемых на нужды суда. Он назначал специальные комитеты судей, которые делали сообщения на Конференции по определенным проблемам и предприятиям. Закон, создавший Конференцию судей, также установил, что министр юстиции ежегодно докладывает Конференции судей о состоянии дел в судах и представляет статистику деятельности судов, составленную на основании данных различных управлений.

B. Создание Административного управления

На нескольких заседаниях Конференции судей судьи отмечали плохое качество статистики о деятельности судов, составленной Министерством юстиции. Некоторые также выражали неудовлетворение уровнем работы административных служб, назначаемых Министерством юстиции. Частично эта неудовлетворенность была естественной реакцией на снижение судебных расходов, предпринятое министерством из-за серьезного сокращения правительственных доходов в связи с Великой депрессией 1930-х годов. Было или нет сокращение ассигнований неизбежным, но оно породило среди судей ощущение, что Министерство юстиции заботится прежде всего о своих собственных интересах, а не об интересах судебной системы.

В дополнение к дискуссиям о недостаточном финансировании появилось фундаментальное философское основание для передачи всех судебных административных функций Министерства юстиции - наиболее частого оппонента в федеральных судебных процессах - исполнительному директору судебной системы, назначаемому или Конференцией судей или Верховным судьей. Этот организационный аргумент вместе с неудовлетворительным, с точки зрения судей, характером административного обеспечения и статистической отчетности министерства в 1930-х годах привела Конференцию судей к рассмотрению предложения о введении должности национального администратора федеральных судов. К 1935 г. одним из наиболее рьяных защитников идеи передачи судебных административных функций из Министерства юстиции судебной власти был сам министр юстиции Хомер С. Камминг.

Законопроект, определяющий обязанности и полномочия новой должности национального администратора, обсуждался на заседании Конференции судей в 1936 г. И в 1938-м законопроект о создании Административного управления судов Соединенных Штатов был официально представлен в сенате. В ежегодном отчете конгрессу в 1938 г. министр юстиции выразил свою поддержку законопроекта такими словами: "Я убежден, что функции судебной системы не могут быть выполнены эффективно и быстро, если суды не будут иметь надлежащего и адекватного аппарата управления, который они сами смогут контролировать и за который они будут нести ответственность. Независимость судебной системы требует, чтобы его административная работа не была подведомственна ни одному органу исполнительной ветви власти или находилась под контролем главного оппонента федеральных судов". Законопроект, однако, не устраивал некоторых членов Конференции судей (включая Верховного судью Хагеса): они опасались, что предложенное новое государственное управление может нарушить устоявшиеся принципы судебной автономии и децентрализовать федеральную судебную систему. Чтобы избежать опасности слишком большой централизации власти в судебной системе, Верховный судья предложил, а Конференция судей поддержала условие, при котором общее управление и принуждение осуществляется судебным советом судей в пределах каждого федерального судебного округа, а не в государственном масштабе.

Конференция судей рекомендовала несколько дополнительных изменений, и подписанный конгрессом в 1939 г. Закон об Административном управлении установил, что:

1. Директор Административного управления назначается Верховным судом. (Пятьюдесятью годами позже закон был изменен. По действующему закону директор назначается Верховным судьей после получения одобрения Конференции судей.)

2. Директор осуществляет свою деятельность под прямым наблюдением и руководством Конференции судей.

3. Служащие Административного управления подпадают под действие законов государственной службы. (Однако по Закону 1991 г. служащие Административного управления не были отнесены к системе государственной службы и у директора появились полномочия самостоятельно определять их оплату и кадровою политику для своих служащих.)

4. Судьи апелляционных судов в пределах каждого судебного округа составляют "судебный совет", который имеет право контролировать управление делами в судах в пределах соответствующих судебных округов.

5. Административное управление обеспечивает административную помощь и руководство во всех федеральных судах, за исключением Верховного.

Закон также устанавливает, что Административное управление подготавливает и представляет судебные бюджеты в конгресс без участия органов исполнительной власти. Министр юстиции объяснил, что "это было бы расценено как серьезная аномалия, если бы бюджетные разработки исполнительной власти корректировались органами судебной власти. Обратный вариант одинаково неправилен. Бюджет конгресса, конечно, не подлежит пересмотру ни судебной, ни исполнительной властью. В связи с тем что судебный бюджет должен быть представлен через комитет по бюджету так, чтобы полная бюджетная программа была у президента, и так, чтобы конгресс использовал предложения и замечания комитета по бюджету, он фактически может быть пересмотрен только конгрессом".

Административное управление с 1939 по 1999 г.

6 ноября 1939 г., всего лишь через 90 дней после подписания закона президентом, стало официально функционировать новое Административное управление. Первый директор, Генри Чандлер, известный адвокат г. Чикаго, обладал управленческими способностями и ранее занимал пост президента Ассоциации адвокатов г. Чикаго.

Первыми двумя проблемами, с которыми столкнулся директор, были: (1) произвести плавный переход административных и кадровых функций от Министерства юстиции к Административному управлению, (2) установить организационный план нового органа. Передача полномочий была осуществлена без возникновения недоразумений, мирно и профессионально. Однако новому директору скоро стало ясно, что, для того чтобы сделать новый орган независимым от Министерства юстиции, должны быть внесены существенные изменения, особенно в области составления бюджета и статистики.

В соответствии с первым организационным планом были созданы два отделения - Отделение управления делами и Отделение процедурных вопросов и статистики. Отделение управления делами разделено на три отдела: бюджета и бухгалтерского учета, обслуживания и обеспечения и аудита. Отделение процедурных вопросов и статистики ответственно за хранение статистики и информационное обеспечение деятельности судов, и также - в формулировке положения закона об Административном управлении - "дает рекомендации по выбору наилучшего пути ведения дел в судах". Фактически одной из первых задач нового Административного управления было изменение и улучшение статистических систем отчетности.

Административному управлению были предоставлены свободные помещения в здании Верховного суда. (Управление переехало из здания Верховного суда в 1968 г. и в свое собственное новое здание - в 1992 г.)

В течение нескольких лет после учреждения Административного управления Министерство юстиции продолжало с согласия Конференции судей: (1) выплачивать зарплату судьям и расходовать фонды судов, (2) контролировать действия суда. В конечном счете, однако, эти функции были также переданы Административному управлению.

В 1940 г. управление службы по надзору за условно освобожденными лицами было передано от Министерства юстиции Административному управлению. (Сотрудники этой службы осуществляют надзор за осужденными, дают рекомендации судьям, выносящим приговор, и осуществляют надзор за условно освобожденными осужденными.) В 1940 г. в Административном управлении было создано Отделение по банкротству, чтобы наблюдать за действиями по банкротству.

В 1950-х и 1960-х годах единственные организационные изменения в Административном управлении выразились в создании новых ведомств: (1) по управлению персоналом и выполнению иных кадровых функций в судах; (2) по разрешению проблем судебной администрации, рассмотрению законодательных вопросов и обеспечению дополнительной помощи Конференции судей по юридическим и политическим проблемам.

В 1970-х годах директор утвердил новые отделения, чтобы обеспечить управление программами и предоставление рекомендаций (1) мировым судьям, (2) секретарям суда, (3) общественным защитникам. Было также создано новое отделение, призванное обеспечить находящиеся на стадии становления потребности в автоматизации и в информационных системах.

В 1975 г. функции экспертизы и осмотры судов были переданы Министерством юстиции недавно созданному отделению в Административном управлении. (Отделение было ликвидировано в конце 1980-х годов, и его функции были переданы нескольким другим отделениям Административного управления.) В 1976 г. директор учредил ведомство, лоббировавшее интересы Конференции судей и оценивающее возможное воздействие на суды законов, рассматриваемых в конгрессе.

В 1983 г. директор создал отдел, чтобы координировать потребности охраны судов с полицейской службой Министерства юстиции.

В 1985 г. занял свой пост действующий директор Леонарде Мечам. Он сделал множество дополнительных организационных изменений, разделил несколько существующих отделений и присвоил некоторым статус отделения. Он создал новые отделения и отделы, занимающиеся (1) программными нуждами районных и окружных судей; (2) общественными делами; (3) судебной административной политикой; (4) процессуальными нормами; (5) долгосрочным планированием. Существующая организационная структура будет описана в части 4 этого документа.

Конференция судей и ее комитеты

По традиции и в силу закона Конференция судей - это представительный орган, определяющий политику федеральной судебной системы. В ее состав входят 27 судей, включая Верховного судью, председательствующих судей из 13 федеральных окружных апелляционных судов (12 организованы по территориальному и один по субъектному принципу), а также по одному районному судье от каждого из 12 региональных судебных округов и председательствующего судьи Суда по международной торговле.

Конференция созывается два раза в год, в марте и сентябре. Она работает в значительной степени по рекомендациям ее 24 комитетов, которые организованы по предметному принципу. Члены комитетов являются представителями судебной системы и назначаются Верховным судьей, занимают должность обычно до 6 лет. Большинство членов комитета - федеральные судьи, но в некоторых комитетах представлены также ученые-правоведы, известные практикующие адвокаты, судьи верховных судов штатов и государственные должностные лица.

Административное управление формирует кадровый состав комитетов, обеспечивает организацию заседаний, подготовку повестки дня, проведение исследований и анализа, составление письменных материалов по повестке дня, дачу рекомендаций комитетам, ведение протоколов заседаний и налоговых отчетов комитетов.

Комитеты:

1. Исполнительный комитет.

2. По административному управлению.

3. По автоматизации и технологиям.

4. По делам о банкротстве.

5. По бюджету.

6. По кодексу поведения.

7. По судебной администрации и ведению дел.

8. По уголовному праву.

9. По защите обвиняемых.

10. По федеральной юрисдикции и юрисдикции штата.

11. По финансам.

12. По распределению ресурсов между судами.

13. По международным судебным отношениям.

14. По делам судей (зарплата, статус, привилегии судей).

15. По судебным ресурсам (кадровые вопросы, районные и окружные судейские должности).

16. По управлению системой деятельности мировых судей.

17. По обзору дисциплинарных распоряжений Судебного совета.

18. По делам безопасности, размещения и технического обеспечения.

19. По управлению судами и судопроизводству.

20. По процедуре апелляции.

21. По процедуре банкротства.

22. По процедуре гражданского судопроизводства.

23. По процедуре уголовного судопроизводства.

24. По процедуре доказывания.

Судьи ответственны за все судебные действия.

Все судебные служащие назначаются и контролируются непосредственно или косвенно судьями. Верховный судья назначает директора Административного управления. Окружные судебные советы назначаются окружным исполнителем. Судьи апелляционных судов и судов первой инстанции назначают секретарей суда и других служащих. Служащие суда на всех уровнях тесно сотрудничают с судьями, предоставляют им необходимую информацию и дают советы, выполняют кадровые функции и иные обязанности, установленные судьями.

Конференция судей в соответствии с рекомендациями ее 24 комитетов определяет деятельность судебной системы на государственном уровне. Работники Административного управления представляют возникающие проблемы соответствующим комитетам Конференции судей для решения или руководства. Каждый из комитетов Конференции имеет в пределах Административного управления свой собственный штат поддержки.

Повестки дня заседаний комитетов Конференции судей широко распространяются среди судей и других должностных лиц суда, что позволяет любому судье относительно легко поставить вопрос перед соответствующим комитетом Конференции. Заседания комитетов обычно закрыты для публики, и документы комитета доступны только в пределах судебной системы до тех пор, пока Конференция, предприняв соответствующие меры, не сделает их публичными. В конечном счете материалы всех заседаний и отчеты комитетов открыты для публики.

Местная автономия

Конференция судей и Административное управление устанавливают государственную политику и принципы руководства, готовят бюджет судебной системы. Но у них нет никаких прямых надзорных полномочий по конкретному суду. Каждый суд в значительной степени свободен в управлении собственными делами, но в рамках соответствия национальным руководящим принципам и пределам фондов, обеспеченных Административным управлением.

Принуждение и контроль над судами до пределов, необходимых для решения определенной проблемы, осуществляются судебными советами в границах каждого территориального судебного округа. Советы наделены достаточной законодательной властью для издания обязательных для исполнения судьями и судами распоряжений по административным вопросам. Кроме того, советами могут рассматриваться жалобы относительно проступка. Советы состоят из равного в пределах судебного округа числа судей первой и апелляционной инстанций.

Соответственно, служащие в каждом суде работают на судей своего суда, а не на Административное управление. Работники Административного управления распределяют фонды, осуществляют подбор руководящего персонала для судов и оказывают помощь в управлении и руководстве. Таким образом, отношения между Административным управлением и работниками суда характеризуются скорее относительным равенством профессионалов, чем неравенством начальника и подчиненного. При этой системе национальных руководящих принципов и децентрализованности эффективность управления судами зависит в значительной степени от поддержания хороших отношений и связей между Административным управлением и работниками и служащими конкретного суда.

Консультативные группы

Административное управление использует систему консультативных групп служащих суда. Различные группы включают судей, секретарей суда, сотрудников службы по надзору за условно освобожденными, специалистов по компьютерам, лиц, которые занимаются толкованием права, и т. п. Большинство групп состоит приблизительно из 9 - 12 человек, которые представляют все области страны.

Консультативные группы собираются два раза в год в г. Вашингтоне вместе с ведущими сотрудниками Административного управления для решения пяти основных задач:

- они разрабатывают практические рекомендации для проектов и инициатив Административного управления и для профессиональной подготовки материалов повестки дня работниками Административного управления и комитетов Конференции судей;

- они создают механизм представления своих требований и высказывания своего мнения должностным лицам Административного управления работниками и служащими суда лично;

- они обеспечивают удобный для Административного управления график доведения информации до руководителей суда;

- они обеспечивают обратную связь должностных лиц Административного управления с гражданами по поводу того, насколько хорошо работники судов выполняют свои обязанности;

- они помогают налаживать хорошие отношения и сотрудничество между Административным управлением, должностными лицами и служащими суда.

Связи

В дополнение к консультативному процессу Административное управление имеет и другие разнообразные формы связи с судами. Все официальные процедуры, инструкции и заявления Конференции судей собраны в многотомном "Руководстве по судебной деятельности и судебным процедурам", которое доступно каждому суду как в печатном, так и в электронном виде. Кроме того, Административное управление выпускает большое разнообразие руководств, брошюр и других публикаций для персонала суда.

Административное управление издает и распространяет два ежемесячных информационных бюллетеня:

- "Третья власть" - высылается всем судьям, исполнителям суда и членам конгресса. В данном издании обсуждаются такие важные вопросы, как новое в законодательстве, назначения и отставки судей, вакансии в судах, календарь наступающих событий и многое другое;

- "Бюллетень управления федеральных судов" - предназначен в значительной степени для секретарей суда и других старших менеджеров. Он посвящен в значительной степени вопросам автоматизации и ведения дела. Кроме того, несколько отделений Административного управления рассылают другие информационные бюллетени определенным категориям судебного персонала, сообщая им о недавних событиях и незаконченных проектах.

Судебная система имеет также сайт в Интернете, где размещается информация относительно федеральных судов и их работы. (Доступный международный сайт www./uscourts/gov.) Административное управление также поддерживает внутреннюю национальную автоматизированную цифровую систему связи, которая соединяет всех членов судебной системы и включает электронную почту и распространение информации через intra-сеть ("J-сеть"). Каждый судья и служащий суда имеет доступ к сети, может ознакомиться с публикациями, бюллетенями и новыми статьями Административного управления и Федерального судебного центра в электронном формате. Важные сообщения доводятся Административным управлением до судов посредством электронной почты, телефакса и в бумажном формате.

Административное управление, Федеральный судебный центр и Комиссия по приговорам используют телевизионную связь, которая передает ежедневно образовательные, обучающие программы и программы новостей для служащих суда и судей. Из экономических соображений при ограниченном финансировании большинство обучающих программ для персонала суда теперь проводится через телевизионные программы. Кроме того, Федеральный судебный центр и Административное управление в целях помощи в обучении персонала суда подготовили множество видеозаписей.

Персонал Административного управления посещает суды и для проведения различных обзоров, в том числе действий суда. Они общаются на региональных семинарах и симпозиумах, представляемых Федеральным судебным центром, и на специальных встречах судей, секретарей суда, сотрудников службы по надзору за условно освобожденными лицами досудебной подготовки дел. Финансирование позволяет ежегодно из года в год отправлять каждого судью и старшего администратора суда на образовательные и управленческие программы.

Внешние сношения

Судейский корпус поддерживает отношения и имеет обширные связи с конгрессом. Директор Административного управления, члены его, председатели комитетов Конференции судей регулярно появляются на слушаниях конгресса для того, чтобы представлять интересы судебной системы в вопросах ассигнования судебной системы, создания дополнительных судейских должностей, слушания конгрессом любого вида закона, способного повлиять на деятельность суда или процедуры судопроизводства.

Законом предписано, что директор предоставляет конгрессу ежегодный отчет о работе судов и действиях Административного управления. Кроме того, персонал Административного управления отвечает на многочисленные запросы членов конгресса и его работников, информируя о действиях судей и судов.

Отдел по связям с общественностью Административного управления поддерживает тесные отношения с прессой, готовит официальные сообщения для печати и средств массовой информации, отвечает на вопросы репортеров. Это помогает осуществлять программы, которые разъясняют работу судов общественности. Некоторые суды один раз в год приглашают публику побывать в суде, чтобы встретиться с судьями и работниками суда, совершить тур суда и присутствовать на судебных разбирательствах и других процедурах.

Директор Административного управления и исполнительный комитет Конференции судей ежеквартально встречаются с министром юстиции и другими высокопоставленными должностными лицами Министерства юстиции. При необходимости они также могут связаться друг с другом по телефону. Работники Административного управления различных уровней поддерживают отношения с представителями Министерства юстиции по интересующим их вопросам.

Децентрализация

В течение первых 45 лет существования работа Административного управления была построена по принципу высокой степени централизации. Почти все судебные фонды были сосредоточены в Административном управлении, которое под общим руководством Конференции судей принимало большинство решений по расходам. Все закупки, в том числе оборудования и книг, осуществлялись централизованно Административным управлением. Кроме того, Административное управление определяло жалованье каждого суда как персонала централизованной системы.

За последние 15 лет произошло существенное изменение в философии и процедурах. Действующий директор делегировал многие из бюджетных и административных полномочий конкретным судам. В результате каждому суду теперь предоставляют фонды в начале каждого бюджетного года, чтобы закрыть фактические ежегодные затраты для персонала, поставок, командировок, оборудования и т. п. Суд в значительной степени свободно может перераспределять расходы из одной категории в другую, в зависимости от собственных потребностей. Суд может, например, оставить место служащего вакантным и использовать деньги жалованья для приобретения компьютеров или проведения реконструкции здания суда. Суд, однако, должен внести все расходы в компьютеризированную систему учета, и Административное управление контролирует расходы суда каждый бюджетный год.

Деньги направляются каждому суду с использованием ряда механизмов, разработанных Административным управлением. Механизм распределения учитывает количество судебных дел, рассматриваемых в суде, и других событий и, соответственно, необходимую для решения этих проблем численность персонала. Средние затраты по заработной плате на содержание персонала выдаются суду в начале каждого года. Суд при новой децентрализованной системе имеет право свободно, по своему усмотрению, определять необходимую численность персонала, установить жалованье для служащих в пределах ежегодного бюджета. Разработанные механизмы позволяют также определить число компьютеров для каждого суда и средства, необходимые для закупки мебели, запасов и оборудования.

Различные поставки, мебель и оборудование, как правило, приобретались Административным управлением. Теперь они покупаются непосредственно судами в соответствии с руководящими принципами, устанавливающими максимальное количество денежных средств, которые могут быть потрачены по различным категориям затрат. Административное управление активно поддерживает программу обучения персонала суда по административным вопросам, так же как и по бухгалтерскому учету и процедурам заключения контрактов.

Обычаи делового оборота

Суды обязаны тратить деньги налогоплательщиков эффективным и законным способом. Кроме того, фонды, обеспечиваемые каждый год судебной системе конгрессом, обычно меньше того количества, которое требуется судебной системе для удовлетворения всех ее потребностей.

Вследствие своего общественного назначения и ограниченного финансирования федеральная судебная система следует обычаям делового оборота, которые применяют наиболее удачливые частные корпорации. Так, отдано много усилий для того, чтобы идентифицировать, документировать и предать гласности эффективные методы, развитые местными судами. Комитет по бюджету Конференции судей основал подкомитет по экономике для освоения способов экономного хранения сбережений, достижения наибольшей производительности и доведения этой информации до конгресса. Секретари суда, сотрудники службы по надзору за условно освобожденными лицами и другие поощряются за описание любых новшеств, которые они применяют для оценки сбережений и представляют их Административному управлению для использования другими судами и в программах обучения. Федеральный судебный центр проводит разнообразные программы обучения для служащих суда по навыкам управления и повышению эффективности их труда.

Отношения с Федеральным судебным центром

Федеральный судебный центр был создан в 1967 г. в целях обеспечения профессионального образования и выполнения функции исследования судебной системы. Конференция судей представила конгрессу законопроект создания Центра как организационной единицы в пределах Административного управления, но под руководством специального правления судей. Это организационное предложение было разработано, чтобы изолировать работу Центра от ежедневных управленческих операций Административного управления и избежать поглощения функций исследования и образования административной функцией. Другими словами, предложенный Центр разделил бы средства и штат с Административным управлением, но он был бы независимым в своих ежедневных действиях. Законопроект, принятый конгрессом, однако, создавал Центр как полностью отдельное агентство в пределах судебной власти.

Хотя Административное управление и Федеральный судебный центр - отдельные органы в пределах судебной системы, их функции до некоторой степени дублируются, и были случаи конфликтов между этими двумя агентствами. Оба агентства, например, управляют обширными программами обучения персонала суда и проводят различные исследования для Конференции судей и ее комитетов. Сотрудники этих двух агентств работают вместе, чтобы избежать дублирования усилий. Таким образом, обычно сотрудники как Административного управления, так и Федерального судебного центра работают вместе над одним и тем же проектом или по различным частям одного и того же проекта. Чтобы избежать бюрократических конфликтов, двумя директорами были подписаны официальные соглашения, излагающие обязанности каждого органа и обеспечивающие механизмы урегулирования любых возникающих споров.

Название документа