Понятие мигранта и основные категории мигрантов

ПОНЯТИЕ МИГРАНТА И ОСНОВНЫЕ КАТЕГОРИИ МИГРАНТОВ

И. В. ПЛЮГИНА

Плюгина Инна Владимировна - научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП.

Становление и развитие миграционного законодательства требует создания адекватного понятийного аппарата. Отсутствие нормативно закрепленного понятия и унифицированной классификации категорий мигрантов не препятствует их применению в двусторонних и многосторонних международных соглашениях с участием Российской Федерации, в подзаконных актах федерального уровня, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, но в то же время влечет трудности в осуществлении миграционного контроля, единообразном правовом регулировании их статуса. До сих пор понятие "мигрант" не выработано ни в международном праве, ни в российской правовой системе. В основе большинства существующих определений лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта - как лица, совершающего это перемещение. При этом выделяется несколько видов подобного перемещения: социальное, территориальное, естественное, профессиональное, отраслевое, механическое и иные. Однако следует согласиться с Л. Л. Рыбаковским, что в определениях, в которых миграция приравнивается к различным видам движения населения, смешиваются различные явления: перемещение людей по территории и перемещение людей по образовательным группам, профессиям, отраслям, предприятиям и т. д. <1>. Учитывая, что формулируемое понятие будет использоваться применительно к целям правового регулирования миграционной сферы и правового статуса мигранта, в первую очередь интерес представляет территориальное (географическое) перемещение населения. Более того, важно не столько само перемещение мигранта, сколько правовые последствия этого перемещения. В частности, если говорить о международных мигрантах, то после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом. Для международных мигрантов такой будет являться внешняя граница конкретного государства. По отношению к внутренним мигрантам в рекомендациях ООН предлагается использовать следующий подход: внутренние мигранты - лица, которые обычно проживают в какой-то конкретной географической зоне и которые ранее проживали в другой географической зоне страны, при этом географической зоной принято считать наименьшую единицу административно-территориального деления <2>. Тем не менее применительно к России речь должна вестись, скорее, о границах муниципального образования, а не наименьшей административно-территориальной единицы. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Исходя из данной нормы, существует потенциальная возможность предоставления дополнительных льгот для мигрантов в пределах муниципального образования, обладающего соответствующими финансовыми возможностями. Таким образом, правовое регулирование статуса перемещающихся лиц - российских граждан может быть отличным в разных муниципальных образованиях. Однако учитывая, что на практике наличие особенностей в регулировании статуса мигранта на уровне отдельных муниципальных образований является, скорее, редким исключением, лицо целесообразно считать внутренним мигрантом при его перемещении через границу субъекта РФ. -------------------------------- <1> Рыбаковский Л. Л. Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. Приложение к журналу "Миграция в России". М., 2001. С. 13. <2> Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. ООН, 2006 (пункт 371) // www. unece. org/stats/publications/CES_2010_Census_Recommendations_Russian. pdf. <3> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В Российской Федерации не раз предпринимались попытки закрепить понятие мигранта на федеральном уровне. Так, например, в 2004 г. Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея и Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект Федерального закона N 37040-3 "О миграции в Российской Федерации". В соответствии со ст. 1 законопроекта под мигрантом предлагалось понимать лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное). Аналогичное определение было закреплено ранее в утвержденной Правительством РФ Федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 гг. <4>. Однако данный законопроект после прохождения первого чтения в Государственной Думе Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал отклонить. В заключении Комитета среди оснований для отклонения было указано несоответствие ряда определений (в том числе предложенного понятия "мигрант") российскому и международному законодательству. -------------------------------- <4> Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 "О Федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 годы" // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5406.

На момент внесения законопроекта действовало решение Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 11 сентября 1996 г. N С-1/14-96 "О толковании понятий "беженец", "мигрант" и "вынужденный переселенец" применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г. в Москве". В своем решении Суд указал, что в соответствии с общим значением понятие "мигрант" означает лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Такое же определение использовано в Постановлении Правительства Москвы от 28 июня 2005 г. N 482-ПП "О Концепции демографического развития города Москвы" <5>. Однако следует согласиться с мнением ученых, считающих данное определение чрезмерно широким: "Само понятие "миграция" не поддается определению, если предположить, что переселение осуществляется "вне зависимости от пространственных границ" <6>. В широком смысле понятие "мигрант", несомненно, включает лиц, осуществляющих любые пространственные перемещения. Но в случае, если указанное понятие принимается с целью определения круга лиц, на которых будет распространяться миграционная политика и которым предполагается предоставить особый правовой статус, определение необходимо сузить за счет введения дополнительных критериев. -------------------------------- <5> Вестник Мэра и Правительства Москвы. N 40. 18 июля 2005 г. <6> Хабриева Т. Я., Хамчиев Б. Б., Андриченко Л. В., Васильев В. А., Елеонский В. О., Туляков В. В. Юридический справочник мигранта. М., 2002. С. 5.

Анализируя зарубежный опыт, можно указать три основных критерия, применяемых для определения мигрантов: место рождения, гражданство и место проживания. Реже применяется критерий этнической принадлежности, задаются дополнительные вопросы о цели пребывания, наличии множественности гражданства, основаниях его приобретения, стране рождения родителей. Критерий места рождения является одним из наиболее распространенных при оценке числа международных мигрантов: его применяют 158 государств из 228 <7>. Несмотря на то, что критерий страны рождения является объективным и не может быть изменен, при его применении в ряде ситуаций могут возникнуть сложности, например, при последовавшем изменении границ. Другая проблема заключается в нецелесообразности его применения без введения дополнительных критериев, поскольку тогда в качестве мигрантов могут быть учтены граждане самого государства прибытия. Как справедливо утверждает М. Л. Тюркин, отсутствуют гарантии, что иностранцы, учтенные в данной стране, должны в нее обязательно мигрировать, это зависит от института предоставления в ней гражданства <8>. -------------------------------- <7> Греневольд Дж. Тенденции международной миграции (Training programme on international migration, Geneva, 24 - 28/01/2005) // www. unece. org/stats/documents/2005/01/migration/1.r. ppf#666,10. Слайд 10. <8> Тюркин М. Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 199.

Критерий гражданства, как и предыдущий, является объективным, но в то же время нестабильным - гражданство лица может быть изменено. Данный критерий, являясь правовым, наиболее предпочтителен при определении международных мигрантов. При его использовании возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, имеющих множественное гражданство либо вообще его не имеющих. Критерий места жительства также является весьма распространенным. Его преимущество заключается в том, что он может применяться для определения не только международных мигрантов, но и внутренних. Именно этот критерий предлагается использовать в рекомендациях ООН: международным мигрантом предлагается считать любое лицо, которое сменило место своего обычного жительства <9>. Основная проблема, возникающая при применении данного понятия, состоит в сложности определения места обычного жительства. Необходимо учитывать, что юридическое закрепление факта проживания лица в определенном месте не означает его фактического проживания там. Поэтому в рекомендациях конференции европейских статистиков было предложено использовать фактический, а не юридический подход и, соответственно, под местом обычного жительства понимать место, где лицо проводит ежесуточно большую часть своего ночного отдыха <10>. В то же время очевидна практическая сложность установления фактического проживания лица в конкретном месте. Возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, работающих либо периодически проживающих в другом населенном пункте, студентов, военнослужащих, а также лиц, ведущих кочевой образ жизни. В связи с этим необходимо определить минимальный период проживания в конкретном месте для получения статуса постоянного жителя (в странах, использующих фактический подход, это время составляет от трех месяцев до одного года <11>). В Российской Федерации использован юридический подход к определению постоянного места жительства. В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <12> место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства - жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в установленном Законом порядке. Одновременно дано понятие места пребывания - это жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находятся и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежат постановке на учет по месту пребывания в установленном Законом порядке. -------------------------------- <9> Рекомендации по статистике международной миграции, первый пересмотренный вариант. ООН, 1998 (пункт 32) // www. unstats. un. org/unsd/publication/SeriesM/SeriesM_58rev1R. pdf. <10> Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. ООН, 2006 (пункт 162) // www. unece. org/stats/publications/CES_2010_Census_Recommendations_Russian. pdf. <11> Тюркин М. Л. Указ. соч. С. 200. <12> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285.

Более редким, но также используемым критерием является этническая принадлежность. Среди главных недостатков данного критерия следует назвать субъективность, а также сложность в ее определении. Для таких многонациональных государств, как Россия, использование этнического критерия, на наш взгляд, не является целесообразным. В соответствии с ч. 1 ст. 26 Конституции РФ определение и указание национальной принадлежности является правом, а не обязанностью. Следовательно, в случае отказа лица от определения своей национальной принадлежности признать его мигрантом по указанному критерию будет невозможно. Следует отметить, что имеет значение определение не только понятия мигранта, но и его отдельных категорий, поскольку миграционная политика не может быть одинаковой для всех видов мигрантов. Дифференцированный подход Российского государства к решению проблем различных категорий мигрантов закреплен, например, в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р <13>. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.

Одна из первых российских классификаций категорий мигрантов была закреплена на подзаконном уровне в Федеральной миграционной программе, утвержденной Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. N 1668 (далее - Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г.) <14>. Но следует сразу оговориться, что в данном акте были классифицированы не мигранты, а субъекты миграции, под которыми подразумевались различные категории мигрантов, имеющие ряд общих признаков или являющиеся носителями определенных свойств. В соответствии с Указом в миграционном потоке выделялось шесть категорий субъектов миграции: субъекты внешней миграции; субъекты вынужденной миграции; субъекты внутренней социально-экономической миграции; субъекты незаконной миграции; лица, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в Российской Федерации; субъекты внешней трудовой миграции. -------------------------------- <14> Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. N 1668 "О Федеральной миграционной программе" // СЗ РФ. 1994. N 18. Ст. 2065.

В данной классификации не был выдержан системный подход в определении отдельных категорий мигрантов. В результате одно и то же лицо могло одновременно относиться к различным группам субъектов миграции. Например, трудящийся-мигрант являлся как субъектом внешней трудовой миграции, так и внешней миграции, хотя было бы целесообразным предусмотреть категорию трудящихся-мигрантов в числе субъектов внешней миграции. В этом отношении представляется более верной позиция, изложенная в Постановлении Администрации Новосибирской области от 27 октября 1995 г. N 433 "Об областной миграционной программе". Согласно ей внешняя трудовая миграция закреплена в качестве составной части внешней (международной) миграции. В числе недостатков классификации, предложенной в Указе Президента РФ от 9 августа 1994 г., можно также назвать чрезмерно узкое понимание категории иммигрантов: первоначально в нее включались только иностранцы, прибывающие или желающие прибыть в Россию в поисках убежища (в том числе беженцы и лица, ходатайствующие о признании беженцами). По сути, иммигранты отождествлялись с субъектами вынужденной миграции, к числу которых также относились лица, ищущие убежища на территории России. Классификация субъектов миграции, приведенная в Указе Президента РФ от 9 августа 1994 г., была положена в основу утвержденной Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 Федеральной миграционной программы на 1998 - 2000 гг. <15>. В данной Программе понятие "субъект миграции" было заменено понятием "мигрант". По аналогии были сохранены шесть категорий мигрантов. Категория "субъекты внутренней социально-экономической миграции" заменена на "субъекты внутренней миграции", в число которых были дополнительно включены лица, не имеющие законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и осуществляющие перемещения по ней. Кроме того, был расширен круг лиц, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в РФ, а также лиц, подпадающих под категорию иммигрантов. Следует отметить, что в настоящее время применяется множество подходов для определения понятия "иммигрант", но наиболее распространенными являются следующие: лица, рожденные за границей (имеющие обычное место жительства в данной стране, но родившиеся за пределами этой страны) и иностранцы (лица, имеющие место жительства в данной стране, но не являющиеся ее гражданами). Именно второй подход был применен для определения понятия "иммигрант" в тексте Федеральной миграционной программы на 1998 - 2000 гг. Однако после окончания срока действия Программы новые нормативные акты, устанавливающие классификацию мигрантов, не принимались. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5406.

На международном уровне, в частности, документах ООН, выделяются пять основных категорий международных мигрантов <16>. В их числе следует назвать иностранцев, которым разрешено пребывание в стране с целью получения образования или профессионального обучения; воссоединения или создания семьи; работы (трудящиеся-мигранты, в том числе работающие по контракту, выполняющие определенный проект, временные трудящиеся-мигранты, родственники трудящихся-мигрантов); иммигрантов (мигранты, прибывшие по семейным связям, этнические мигранты, мигранты с правом свободного устройства, мигранты-пенсионеры); иностранцев, которым разрешено пребывание по гуманитарным причинам (беженцы, ищущие убежища, иностранцы, которым предоставлен статус временной защиты, и лица, которым разрешено пребывание по гуманитарным соображениям). -------------------------------- <16> Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999. С. 46 - 47.

В. А. Ионцев отмечает неполноту данной классификации и предлагает ее расширенный вариант <17>. Он выделяет две основные укрупненные группы международных мигрантов: прибывающие и выбывающие. В каждую из этих групп включается десять следующих категорий: безвозвратные мигранты, долгосрочные или постоянные мигранты, мигранты-сезонники, приграничные рабочие, циркулярные мигранты, нелегальные мигранты, вынужденные мигранты, дипломаты и иные правительственные чиновники (в том числе военные), кочевники, паломники, туристы и экскурсанты. При этом к долгосрочным мигрантам относятся трудящиеся-мигранты, студенты, стажеры, иждивенцы и т. д. В число вынужденных мигрантов включаются беженцы, лица, ищущие убежище, "гуманитарные" мигранты. Примером циркулярных мигрантов являются "бизнес-мигранты" и "челночные" мигранты. Приведенная классификация международных мигрантов признана на сегодняшний день одной из наиболее полных. -------------------------------- <17> Ионцев В. А. Указ. соч. С. 47.

При нормативном закреплении классификации невозможно отразить все теоретически и практически существующие категории мигрантов, важны лишь те категории мигрантов, для которых предполагается установить специальный правовой статус. Так, например, в Общероссийском классификаторе информации о населении ОК 018-95 выделяется восемь видов миграции, в числе которых миграция со странами СНГ и Балтии, миграция с другими зарубежными странами, международная миграция. Однако для целей правового регулирования статуса лиц, осуществляющих указанные перемещения, достаточно выделить одну общую категорию "международных мигрантов", при использовании которой следует учитывать имеющиеся международные соглашения с отдельными странами, в том числе с государствами - участниками СНГ. Представляется, что в основе нормативно закрепленной классификации должно быть деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. Государство в первую очередь заинтересовано в учете тех лиц, которые прибывают на его территорию, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности. Если же говорить о регулировании статуса эмигрантов, то принципиальное значение имеет, прежде всего, правовая защита собственных граждан, находящихся за пределами страны гражданской принадлежности. Кроме того, следует выделить категории мигрантов в зависимости от сроков перемещения, в частности, осуществляющих краткосрочные и долгосрочные (постоянные) перемещения. В соответствии с рекомендациями по статистике международной миграции ООН 1998 г. мигрант будет считаться совершившим постоянную миграцию, если срок передвижения составит более одного года; если менее года - он будет являться краткосрочным мигрантом. При этом для получения статуса краткосрочного мигранта лицо должно проживать в стране, не являющейся местом обычного места жительства, три месяца. Сейчас весьма распространенной является точка зрения, что лицо признается мигрантом только при осуществлении долгосрочных или безвозвратных перемещений. Так, например, А. И. Паньшин предлагает считать мигрантом лицо, совершившее перемещение через границы и внутри государства, связанное со сменой места жительства на продолжительный срок (не менее одного года) <18>. Очевидно, что предложенное определение не распространяется на мигрантов, осуществляющих краткосрочное перемещение. Применение в определении указанного срока обусловлено рекомендациями ООН для проведения переписи населения <19>, однако возникает вопрос о рациональности его использования. Лицо может быть фактически признано мигрантом (например, беженцем, трудящимся-мигрантом) до истечения одного года с момента перемещения. -------------------------------- <18> Паньшин А. И. Миграция и стабильность в современной России: механизмы взаимодействия: Дис. ... канд. социолог. наук. М., 2005. С. 23. <19> Recommendations on statistics of international migration. New York: United Nations, 1980.

Весьма сложным на практике будет доказать безвозвратный характер перемещения, поскольку первоначально заявленное намерение мигранта остаться в конкретном месте носит субъективный характер и по различным причинам может быть впоследствии изменено. Скорее речь должна идти о выделении группы мигрантов, желающих получить гражданство страны пребывания и подтверждающих свое желание, например, подачей пакета необходимых для этого документов. В любом случае, необходимо дифференцировать объем прав и обязанностей, составляющих правовой статус мигранта, в зависимости от срока проживания на территории определенного государства, для чего и необходимо деление мигрантов на краткосрочных и постоянных. Подобный подход использован в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <20> для определения прав временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих иностранных граждан. Было бы целесообразным предоставить максимально возможный объем прав мигрантам, переселяющимся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию. Именно эта категория населения считается мигрантами в узком смысле слова. Подобный узкий подход исключает из указанного понятия лиц, перемещающихся в целях отдыха, проведения отпуска, посещения друзей и родственников, лечения или религиозного паломничества (аналогичная точка зрения изложена в рекомендациях конференции европейских статистиков) <21>, а также так называемых транзитных мигрантов. В то же время они не освобождаются от обязанности соблюдать правила въезда-выезда в случае пересечения государственных границ, а также нормы законодательства страны пребывания, пусть даже в краткосрочный период перемещения по его территории. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <21> Рекомендации конференции европейских статистиков по проведению переписей населения и жилищного фонда 2010 года. ООН, 2006 (пункт 161) // www. unece. org/stats/publications/CES_2010_Census_Recommendations_Russian. pdf.

Общепринятой является классификация по цели прибытия (учеба, воссоединение с семьей, осуществление трудовой деятельности и др.). В этом отношении острой необходимостью является законодательное закрепление категории трудящихся-мигрантов. Несмотря на то, что Российская Федерация является участником международных соглашений, посвященных защите прав трудящихся-мигрантов <22>, в российской правовой системе отсутствует само понятие трудящегося-мигранта, не говоря уже о проработанном механизме регулирования статуса указанных лиц. Специальное правовое регулирование требуется в отношении приграничных трудящихся (особенно в части облегчения режима пересечения государственной границы), а также лиц, работа которых связана с переездами. В связи с этим в ТК РФ целесообразно предусмотреть отдельную главу, посвященную трудящимся-мигрантам. -------------------------------- <22> См., напр.: Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. // СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5299; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов от 28 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5858.

Исходя из признака добровольности (в некоторых источниках - мотивов миграции), следует выделить категорию вынужденных мигрантов. В их число необходимо включить беженцев, лиц, ходатайствующих о признании беженцами, вынужденных переселенцев, лиц, ищущих убежище и лиц, его получивших. В этой связи нужно отметить весьма распространенную точку зрения, согласно которой "беженец" и "вынужденный переселенец" - специальные правовые статусы по отношению к общему правовому статусу мигранта; с их реальным обретением правоотношения миграции прекращаются, возникают иные правоотношения <23>. Возможно, к категории вынужденных мигрантов следует также дополнительно отнести экологических мигрантов - лиц, осуществляющих перемещение вследствие стихийных бедствий и техногенных катастроф. В то же время следует согласиться с В. А. Ионцевым, считающим ошибочным отнесение к числу вынужденных мигрантов так называемых экономических беженцев <24>. -------------------------------- <23> Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 49. <24> Ионцев В. А. Миграция населения. Вып. 3: Международная миграция. Приложение к журналу "Миграция в России". М., 2001. С. 10.

Помимо указанных оснований классификации следует выделить категории мигрантов в зависимости от соблюдения установленного порядка перемещения (легальные и нелегальные). При этом в категорию нелегальных мигрантов следует включить лиц, въехавших на территорию государства с соблюдением установленных правил въезда, однако проживающих на незаконных основаниях. Таким образом, нормативное закрепление понятия "мигрант" и его категорий способствовало бы их единообразному применению и исключению разночтений. В целях правового регулирования данное понятие должно включать не только основной критерий отнесения лица к категории мигрантов (пространственное перемещение лица), но и ряд дополнительных критериев, таких, как, гражданство, место жительства, территория перемещения и др. Учитывая дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов, следует отметить важность нормативного закрепления их классификации. При этом в классификацию не следует включать все теоретически и практически существующие категории мигрантов, следует ограничиться лишь теми из них, для которых предполагается осуществлять специальное правовое регулирование.

Название документа