Организационные и правовые формы сотрудничества полиции в странах Евросоюза

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА ПОЛИЦИИ В СТРАНАХ ЕВРОСОЮЗА

А. К. КИСЕЛЕВ

Киселев А. К., кандидат исторических наук, доцент (Ставропольский филиал Краснодарского университета МВД России).

Российское общество сегодня в целом не склонно считать свою полицию (милицию) хорошей. Конечно, этим мнением обесцениваются профессионализм, преданность долгу, самоотверженность многих сотрудников. И не секрет, что извечно проблемное российское национальное правосознание нередко напоминает кривое зеркало, искажающее отражаемое. Однако, "если ситуация определяется как реальная, она реальна по своим последствиям" <1>. Но такую реальность можно и нужно изменить. Для этого можно в том числе применить опыт, накопленный в странах, где отношение к полиции - это отношение к добросовестному служителю, который не зря получает свою зарплату, охраняя спокойствие граждан, их права и свободы. -------------------------------- <1> Синченко Г. Ч. Полиция как аристократия // Полицейское право. 2005. N 1.

Примером таких стран являются, в частности, страны Евросоюза. Формально уголовная полиция в европейских странах подчинена судебным органам, что и означает в теоретическом плане подчинение материальной силы осуществлению правосудия. В действительности же правосудие основывается на работе полиции <2>. -------------------------------- <2> Андреева И. А. Проблема нарушения законности в деятельности полиции современных государств: теоретический аспект // Полицейское право. 2006. N 3(7). С. 108.

Вместе с тем полиция - не только помощник судебной власти, у нее есть задачи по регулированию жизни общества. Полиция решает важнейшую задачу любого правопорядка - быть посредником между императивным характером закона и неустранимой множественностью действий и фактов. Таким образом, полиция действует в правовом пространстве, и она же выстраивает то пространство своей деятельности, которого категории права не достигают. Там, где есть сила, там уже или еще нет права. Европейский союз, ЕС (European Union, EU) - объединение европейских государств, участвующих в процессе европейской интеграции <3>. Предшественниками ЕС были: 1951 - 1957 гг. - Европейское сообщество угля и стали (ЕОУС); 1957 - 1967 гг. - Европейское экономическое сообщество (ЕЭС); 1967 - 1992 гг. - Европейские сообщества (ЕЭС, Евратом, ЕОУС); с ноября 1993 г. - Европейский союз. Название Европейские сообщества часто употребляется применительно ко всем этапам развития ЕС. Включает 25 стран: Бельгию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Германию, Францию, Данию, Ирландию, Великобританию, Грецию, Испанию, Португалию, Австрию, Финляндию, Швецию, Польшу, Чехию, Венгрию, Словакию, Литву, Латвию, Эстонию, Словению, Кипр (кроме южной части острова), Мальту. -------------------------------- <3> См.: Борко Ю. А. Что такое Европейский союз. М., 2000; Договор о Европейском союзе. Консолидированная версия. М., 2001; Европейский союз. Путеводитель. М., 2003; Шемятенков В. Г. Европейская интеграция. М.: Международные отношения, 2003.

12 государств - членов ЕС (кроме Великобритании, Дании и Швеции), входящие в Экономический и валютный союз (ЭВС), помимо общих органов и законодательства Сообщества, имеют единую валюту - евро. Начало европейскому сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было положено в 1975 г. созданием межправительственной группы ТРЕВИ ("международный терроризм, радикализм, экстремизм, насилие" - TREVI group) в составе министров внутренних дел государств - членов ЕС. Функции этой организации включали в себя борьбу с терроризмом, пограничный контроль, регулирование иммиграционных потоков, пресечение нелегальной транспортировки и торговли наркотиками. С середины 1980-х годов государства - члены ЕС взяли курс на постоянную координацию политики в области внутренних дел. В 1985 г. было подписано Шенгенское соглашение между Францией, Германией, Бельгией, Люксембургом и Нидерландами о постепенной отмене контроля на внутренних границах ЕС, а в 1986 г. - организована Специальная рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc Immigration Group) для изучения дел и координации действий по предоставлению политического убежища. Решения по вопросам правосудия и внутренних дел принимаются на основе межправительственного сотрудничества стран Союза по следующим направлениям: - политика предоставления политического убежища; - контроль над внешними границами Союза; - иммиграционная политика; - таможенное сотрудничество; - сотрудничество в области гражданского и уголовного права; - сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства. Участие наднациональных институтов ЕС в решениях по этим вопросам сведено к минимуму. Для проведения скоординированной политики в этих областях был создан Совет министров внутренних дел и юстиции стран ЕС, под эгидой которого были начаты совместные полицейские акции, в частности, направленные на борьбу с распространением наркотиков. Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел и правосудия была закреплена Амстердамским договором и конкретизирована решениями Венского (1998), Тамперского (1999) и Брюссельского (2001) саммитов ЕС, взявшими обязательства по борьбе с наиболее опасными преступлениями - организованной преступностью, торговлей людьми и преступлениями против детей, незаконной торговлей оружием и наркотиками, коррупцией и мошенничеством, а также международным терроризмом. Когда говорят о том, что правопорядок ЕС перестал быть для национальных государств чем-то чуждым и инородным, факты свидетельствуют о другом. А именно о том, что европейский правопорядок и его взаимодействие с внутригосударственными правопорядками лишь находится на пути к этой цели - максимальному единению и слиянию правовых систем обоих уровней. Взаимоотношения же между европейским и национальным правопорядками, напротив, характеризуются не только сотрудничеством и партнерством, но и соперничеством, а иногда и некоторой враждебностью одновременно. Выдающаяся черта правопорядка ЕС - отсутствие реальной иерархии нормативных актов - заранее установленная классификация различных типов нормативных актов в соответствии с демократической легитимностью их соответствующих авторов и их процедур принятия, которые используются как средства разрешения коллизий среди этих различных типов нормативных актов. Тем не менее есть четкое указание на такую иерархию, в которой недавно созданные юридические инструменты перечислены в статье I-33, и организации более поздних статей с I-34 до I-37 проекта Европейской конституции <4>. Вместе с тем сегодня очень проблематично дать ответ на вопрос, сложится ли истинная иерархия нормативных актов в Евросоюзе даже после принятия общеевропейской Конституции. Эта перманентная на сегодня правовая коллизия создает определенные трудности и в организации управления полицейскими силами в рамках единой Европы. Таковы реалии Европейского союза. -------------------------------- <4> См.: Ленартс Коэн, Десомер Марлиес. К иерархии нормативных актов в Европейском союзе. Упрощение юридических инструментов и процедур // Журнал Европейского права. 2005. N 6, N 11. С. 699 - 721.

Но главный итог его формирования в том, что уже достигнутый уровень гармонизации и унифицированности национальных правовых систем в основном отвечает требованиям единого рынка и постепенно приобретает новый качественный характер. Он позволяет утверждать о наличии в рамках ЕС достаточно эффективного и отлаженного правового механизма, несмотря на названные проблемы <5>. Европейская бюрократия стремится к полной эмансипации от выборных и ротируемых политиков, от местных органов самоуправления и в конечном счете от национальных суверенитетов. Европарламент и бесчисленные комиссии при нем, фонды и институты, центры планирования и т. п. в идеале не должны быть подотчетны никому <6>. -------------------------------- <5> Клемин А. В. Формирование единого европейского правопорядка: некоторые итоги [Электронный ресурс] // Конференция "40 лет Римским договорам: европейская интеграция и Россия" / С.-Петербург. гос. ун-т. Центр европейск. документации. Электрон. дан. (1 файл). http://www. edc. spb. ru/publications/home. html.15.03.99. <6> Гейдар Джемаль. Предпосылки внутриевропейского конфликта // http://www. kontrudar. rumaterial. php? id=213.

Мы живем во время необратимой глобализации: политики, финансов, торговли, и экономики - в областях, которые функционируют во всем мире; даже болезни скоро станут международной проблемой. Все это давно стало сферой деятельности преступных сообществ. Используются современные информационные системы и открытые границы для реализации криминальных стратегий, огромные прибыли текут в руки криминальных структур. Подвергаются нападению и выступают объектом получения прибылей экономические различия стран первого, второго и третьего мира, финансово-политические правила экономических сообществ, потребности потребителя старых и новых обществ и т. д. Организованная преступность, которая специализируется на терроризме, торговле людьми, транспортными средствами, наркотиками, человеческими органами для пересадки, контрабанде, коррупции, мошенничестве, живущая за счет дохода от проституции и многих других серьезных преступлений, является и международным, и интегрированным на местах явлением, с которым каждый из нас знаком по информации ежедневных газет. Это вызывает чувство ненадежности и беспомощности среди населения несмотря на то, что не является таким заметным и часто встречающимся в повседневной жизни фактом, как воровство сумочки, взлом загородного дома или смерть человека как следствие несчастного случая. Этой разнообразной международной преступности можно противостоять, только используя национальные юридические механизмы, преимущественно в рамках географических и конституционных пределов их собственного уголовного и судебного преследования. Уголовное право и процессуальное право привязаны к суверенитету государства, которое не может реагировать вне его границ, независимо от того, насколько предосудительным преступное действие является или имело ли это место непосредственно вне границы или затрагивало ли граждан данного государства <7>. -------------------------------- <7> Хубер Барбара. Полицейское и судебное сотрудничество в Европе: Краткий обзор. Фрайбург: Институт международного уголовного права им. Макса Планка // www. crime. vl. ru.2004/8/31.

Для расширения возможностей национальных властей и ускорения реагирования в борьбе против международной преступности необходимо сотрудничество между государствами. Такое сотрудничество традиционно базировалось на классическом международном праве; относительно ЕС мы встречаем это в Титуле VI Амстердамской конвенции Европейского союза. К двусторонним же соглашениям в области полицейского сотрудничества интерес появился совсем недавно. Такие соглашения заключались в основном для борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и другими преступлениями, например соглашение между соседними восточноевропейскими государствами (Венгрия, Чешская Республика, Польша, Болгария). Они охватывают прежде всего нестратегические области полицейской деятельности (консультации, технические вопросы организации сотрудничества, обмен офицерами связи и т. д.). Практика двусторонних договоров в области полицейского сотрудничества особенно широко распространена между соседними странами, как-то: Германии с Польшей или с Францией и, конечно, Испании с Португалией и Францией. Выполнение международно-правовых норм многосторонних соглашений на практике весьма затруднительно. Сложные процедуры, в частности, делают взаимопомощь по юридическим вопросам тяжелым и неэффективным инструментом для работы и исследований; число соглашений и инициатив является хаотическим. Практики, судьи и представители правоохранительных структур могли бы дать впечатляющие примеры многолетних обменов корреспонденции в попытке произвести арест кого-либо или истребовать какие-либо доказательства. В противовес этим трудностям правительства государств - членов ЕС приблизительно с 1975 г. неофициально сотрудничают через министров иностранных дел. Первоначально такое сотрудничество производилось с целью борьбы с терроризмом, позже - относительно общего согласования в области правосудия и внутренних дел. Многочисленные союзы, формирующиеся под ключевым словом "сотрудничество", преследуют цели: борьба с терроризмом, укрепление общественного порядка и безопасности, борьба с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков. После создания ЕС, то есть после Маастрихтского соглашения относительно Европейского союза (в версии Амстердамского соглашения), эта область была передана новой форме сотрудничества в соответствии с Титулом VI Амстердамской конвенции Европейского союза. Сотрудничество по вопросам уголовного преследования, правосудия и внутренних дел организовано в пределах ЕС в рамках межправительственной области. ЕС подобен крыше на трех столбах. "Первый столб" - закон сообщества. Союз может действовать как наднациональный институт и может независимо предписать законы, которые обязательны для его членов. Два других "столба" не разделяют юридическую природу закона сообщества: артикул 249 EGV (инструкции, директивы, решения, рекомендации, и мнения) сохраняет определенную юрисдикцию за Европейским советом в этих областях. Компетенция же в определенных действиях остается за государствами-членами; принятие юридических решений Советом не влечет внутренних обязательств, а скорее, результативно только после ратификации государствами-членами. Однако принятие таких решений не может быть отклонено согласно "общим положениям" (артикул 34 (2) a) Соглашения о ЕС) и "рамкам решений" (артикул 34 (2) b) и c) Соглашения ЕС). ЕС может установить обязательства международного права для государств-членов, объект которых также включает принятие постановлений внутри государств-членов (артикул 34 (2) b) Соглашения ЕС). Это так называемое общее действие, основанное на артикуле 29 и далее Соглашения ЕС, представляет собой соглашение международного права среди государств-членов. Полицейское сотрудничество, которое принадлежат третьему "столбу", сегодня включает в себя: предотвращение и борьбу со всей организованной и неорганизованной преступностью, особенно с терроризмом, торговлей людьми, преступлениями против детей, незаконным производством и торговлей оружием, коррупцией и мошенничеством. Этот далеко не исчерпывающий список сфер преступности сформирован с целью, согласно артикулу 29 (1) Соглашения ЕС, создания "пространства свободы, безопасности и правосудия". Эта цель должна быть достигнута через три инструмента, которые внесены в артикул 29 параграфа 2 Соглашения ЕС: - сотрудничество в области полиции, таможни и других компетентных органов, непосредственно и через Европол; - более тесное сотрудничество между судебными и другими правоохранительными органами; - минимизацию до возможной степени условий и предпосылок для совершения преступлений. Артикулы 30 и 31 обеспечивают дальнейшие детали относительно этого сотрудничества и функций Европола. На сегодняшний день интерес представляют первые два инструмента и то, как они конкретизируются практически. С 1998 г. проводятся традиционные ежегодные европейские полицейские конгрессы "Европол года". Эти конгрессы представляют собой единственные в Европе форумы для политиков, руководителей полицейских ведомств и служб безопасности, на которых они могут обсуждать широкий круг вопросов по проблеме обеспечения безопасности как в отдельно взятых странах, так и в ЕС в целом. В работе конгресса принимают участие, как правило, представители из 20 - 26 стран. Европейский полицейский конгресс является своего рода конгрессом-ярмаркой, объединяя доклады экспертов и дискуссии с выставкой различного рода оснащения для полицейских служб и служб внутренней безопасности. Подобные конгрессы представляют интерес не только для нынешних, но и для будущих членов Евросоюза, поскольку на них они могут приобрести важный опыт в обучении специалистов в области безопасности и руководстве соответствующих ведомств, а также познакомиться с последними техническими новинками в этой области. В связи с дальнейшим расширением Евросоюза проводится ряд новых программ по реорганизации и повышению квалификации работников ведомств внутренней безопасности стран - новичков в ЕС. На это выделены деньги как из центрального бюджета Евросоюза, так и из бюджетов отдельных стран-членов. Большое значение имеет стандартизация и интенсификация основанной на информационных технологиях коммуникационной сети между полицейскими службами в отдельных странах ЕС. Таким образом, взгляд на практические проекты показывает, как далеко шагнула объединенная Европа в области реализации правоохранительной политики. Однако многие из учреждений находятся все еще в стадии разработки, многие нормативные акты еще не обновлены государствами-членами. В целом это долгосрочный процесс, и, несмотря на давление из Брюсселя, тем не менее темпы работы в пределах государств-членов до некоторой степени являются вялыми. Таким образом, теория и практика в данной области разнятся существенным образом.

Название документа