Япония: принятие закона о национальном референдуме

ЯПОНИЯ: ПРИНЯТИЕ ЗАКОНА О НАЦИОНАЛЬНОМ РЕФЕРЕНДУМЕ

М. Ю. ГАЛУЗИН, И. А. СТАРОСТИНА

Галузин М. Ю., Чрезвычайный и Полномочный Посланник 2-го класса.

Старостина И. А., доцент юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Предыстория

В мировой практике конституционный референдум появился в послевоенный период. Это так называемый третий этап мирового конституционного развития, на котором имели место три конституционные модели: западная, социалистическая и новая (для развивающихся государств). Именно в это время начала складываться тенденция принятия конституций путем всенародного голосования либо только по ее принципиальным положениям, либо по всему тексту проекта, но уже одобренному и проголосованному парламентом <1>. -------------------------------- <1> Старостина И. А. К вопросу о конституционном референдуме // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 288 - 294.

Особенностью японского конституционализма послевоенного периода считается отсутствие поправок к Конституции. Несмотря на то, что Конституция Японии не пересматривалась путем внесения поправок, тем не менее изменения имели место по линии развития конституционного законодательства, правоприменительной практики и судебного толкования конституционных норм. Эти изменения проводились по трем наиболее важным направлениям: отношения собственности, вопросы обороноспособности и проблемы правосудия. К причинам отсутствия поправок к Конституции Японии относят следующие. Во-первых, относительно жесткий способ ее изменения. Если Конституция 1889 г. могла изменяться только по инициативе Императора, то в Конституцию 1947 г. поправки могут вноситься только по предложению самого парламента (Правительство не имеет такого прямого полномочия, оно может действовать только через депутатов своих политических фракций). Для одобрения поправок требуется квалифицированное большинство в две трети голосов членов каждой из палат - Палаты представителей и Палаты советников. Способ ратификации поправок устанавливается парламентом. Принятый проект пересмотра передается на особый референдум, на котором требуется большинство поданных голосов. Проект может быть ратифицирован самим парламентом, но только после его переизбрания. Утвержденные поправки немедленно промульгируются Императором от имени народа в качестве неотъемлемой части Конституции. Во-вторых, способность изменения Конституции путем судебного толкования (по аналогии с американской ситуацией). Эту причину отсутствия поправок японской Конституции рассматривают как возможную (поскольку Япония заимствовала некоторые концепции конституционного правосудия США), но не убедительную, так как в Японии традиционно преобладает влияние немецкого и французского права. Современные европейские дискуссии ведутся о типах конституционализма и парламентаризма, так называемом мнимом конституционализме, влиянии германской концепции государственного права. Как подчеркивает Маргарет Тэтчер <2>, рассматривая японский феномен в целом, Япония представляет собой единственную в своем роде смесь западного с азиатским. Японцы на протяжении всей своей современной истории обладали уникальной способностью находить открытия, сделанные другими народами, и использовать их в собственных целях. Японцам удалось найти квадратуру круга, который лежит в центре всех современных дебатов по поводу влияния глобализации на культуру. -------------------------------- <2> Тэтчер Маргарет. Искусство управления государством. Стратегия для меняющегося мира: Пер. с англ. М., 2007. С. 155 - 158.

Однако главной причиной внешней стабильности действующей Конституции Японии и отсутствия поправок в нее, по мнению отечественных конституционалистов <3>, является то, что изменения оказались не выгодны ни одной крупной политической силе в государстве. И это при том, что все партии (как правительственного большинства, так и оппозиционные) постоянно дискутировали практически по всем проблемам Конституции. Велись многочисленные судебные процессы с целью оспорить законодательство, принятое по инициативе правительственной партии, или административные акты Правительства для признания их неконституционными. -------------------------------- <3> Медушевский А. Н. Теория конституционных циклов. М., 2005. С. 120 - 154.

В отечественной правовой литературе на основе подходов японских и зарубежных авторов (европейских, в частности немецких, и американских) предпринимались попытки раскрыть феномен японского конституционализма: действующая Конституция, принятая под внешним давлением, не была продуктом естественного национального правового развития, вызывала критику различных политических сил со времени своего появления, причем дискуссия о поправках периодически возобновлялась. С момента принятия Конституция ни разу не была изменена, хотя такие попытки неоднократно предпринимались. В 50 - 80 годы XX в. Либерально-демократическая партия неоднократно настаивала на изменении антивоенной статьи 9, предлагалась корректировка существующего статуса Императора <4>. Острым вопросом конституционных дебатов стала проблема обороноспособности государства. Конституция Японии исходит из концепции абсолютного пацифизма. По мнению японских конституционалистов, национальное понимание формулы о "справедливых войнах" состоит в попытке через принятие западного конституционализма пойти дальше него <5>. В целом для Японии проблема отношения к войне и милитаризму стала основной при легитимации новых демократических институтов после Второй мировой войны. Соответственно, теоретические дискуссии о соотношении континентальной и американской традиций конституционного правосудия имеют четко выраженный политический контекст. При этом Верховный Суд Японии, куда Кабинетом министров без согласия парламента в соответствии со ст. 79 Конституции <6> назначаются судьи, не принимал решений, способных привести к серьезным трениям с парламентом и Правительством. -------------------------------- <4> Конституции зарубежных государств / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Маклаков. М., 2006. С. 394. <5> Медушевский А. Н. Указ. соч. С. 135. <6> На национальном уровне референдум проводится один раз в 10 лет по поводу назначения судей Верховного Суда. Согласно ст. 79 Конституции Японии назначение судей Верховного Суда подлежит пересмотру народом при проведении первых после данного назначения всеобщих выборов в Палату представителей и повторному пересмотру - при проведении первых выборов в Палату представителей по прошествии 10 лет.

О необходимости пересмотра национальной Конституции заговорили практически сразу после вступления в силу в 1947 г. ныне действующего Основного Закона государства. Пришедшая к власти в 1955 г. и остающаяся сегодня правящей Либерально-демократическая партия Японии уже тогда, более полувека назад, провозгласила пересмотр Конституции в качестве одной из своих ключевых программных установок. Такой подход либерал-демократов к Конституции был обусловлен в первую очередь тем, что при всех ее бесспорных достоинствах как Основного Закона демократического государства нынешняя Конституция, как считают многие в японском истеблишменте, по сути, была написана американской оккупационной администрацией в первые послевоенные годы и "навязана" Японии как побежденному государству. При этом, по весьма распространенному в японской политической элите мнению, действующая Конституция составлена без должного учета национальных особенностей и традиций Японии. Есть в Токио и оппоненты известных мирных положений Основного Закона. Наконец, по утвердившейся в Японии точке зрения, через 60 лет после появления нынешней Конституции объективно необходимой стала ее адаптация к современным политическим и социально-экономическим реалиям японского общества, меняющейся международной обстановке в условиях глобализации. Словом, в первой декаде XXI в. в Японии, похоже, созрели условия для активизации работы по подготовке к реформированию Конституции страны. Серьезный дополнительный стимул такой работе был дан с приходом к власти в Японии осенью 2006 г. новой администрации во главе с председателем ЛДП, премьер-министром С. Абэ - первым японским лидером, представляющим послевоенное поколение (родился в 1954 г.). С. Абэ - опять-таки впервые в японской политической практике - открыто выдвинул лозунг освобождения Японии от послевоенных режимов, имея в виду снятие ограничений, наложенных на страну после Второй мировой войны. В таком контексте принятие нового Основного Закона государства позиционируется японскими руководителями в числе наиболее важных политических задач. Подготовка к пересмотру Конституции требовала в условиях Японии принятия специального закона о национальном референдуме. Дело в том, что, согласно ст. 96 действующей японской Конституции, поправки к ней вносятся по инициативе парламента с согласия не менее двух третей общего числа членов обеих палат и представляются затем на одобрение народа. При этом, как гласит данная статья, поправка считается одобренной, если за нее высказалось большинство голосовавших либо в порядке особого референдума, либо путем выборов - в соответствии с решением парламента. Однако закон, определяющий процедуру проведения референдума по поправкам к Конституции, до настоящего времени в Японии отсутствовал. Соответственно, в качестве первого шага к принятию в перспективе нового Основного Закона страны необходимо было восполнить имевшийся юридический пробел и принять закон о национальном референдуме по Конституции. Это было сделано 14 мая 2007 г., когда верхняя палата (Палата советников) парламента Японии вслед за нижней палатой (Палатой представителей) одобрила Закон о национальном референдуме, определяющий процедуру подготовки и проведения референдума по внесению изменений в Конституцию страны.

Содержание Закона

Как пояснено в ст. 1 Закона, его цель - установить процедуру референдума, касающегося одобрения народом поправок в Конституцию, а также определить процедуру внесения инициативы по изменению Основного Закона. В ст. 2 сказано, что национальный референдум проводится в установленный решением парламента день не ранее чем через 60 и не позднее чем через 180 дней после внесения парламентом инициативы по внесению поправок в Конституцию. Статься 3 определяет, что право голосовать на национальном референдуме принадлежит гражданам Японии в возрасте от 18 лет и старше (это серьезная новация в японской законотворческой практике, так как до сих пор право голоса предоставлялось японцам с 20 лет - возраст, считающийся в Японии совершеннолетием). Согласно ст. 11 Закона, предусматривается создание Совета по оповещению о национальном референдуме в составе 20 человек (по 10 человек от каждой палаты парламента, являвшихся его членами на момент внесения законодательным органом инициативы об изменении Конституции). Места в Совете распределяются между представленными в парламенте партиями пропорционально числу имеющихся у них депутатских мандатов. Задачей данного Совета является, в соответствии со ст. 14, "разъяснение в понятной форме" относительно проекта поправок к Конституции Японии, их основного содержания, сравнения новых и планируемых к изменению прежних положений Основного Закона, а также подготовка официального сообщения о национальном референдуме, которое содержало бы мнения за и против изменения Конституции, высказанные при внесении в парламенте инициативы о ее изменении. Эта же статья обязывает Совет "объективно и нейтрально" подходить к составлению вышеупомянутых разъяснений, а при публикации мнений за и против пересмотра Конституции действовать "на основе справедливости и равенства". Процедура голосования, определяемая в Законе, предусматривает, что участники референдума в день его проведения лично являются в место голосования и лично голосуют (ст. 55). На бланке для голосования должны быть напечатаны слова "за" и "против". Соответственно, в случае согласия с поправками к Конституции участник референдума должен своей рукой обвести кругом слово "за", а в случае несогласия - слово "против" и опустить бланк в ящик для голосования (ст. 56 и 57). Досрочное голосование допускается в течение 14 дней до дня, предшествующего дню референдума, для определенных категорий граждан, в частности, занятых в особых сферах, обозначенных в соответствующем приказе Министерства внутренних дел, почт и телекоммуникаций Японии. Голосование на референдуме признается действительным членом соответствующей комиссии по подсчету голосов с учетом мнения наблюдателей за подсчетом голосов (ст. 81). При этом если слово "против" на бланке для голосования перечеркнуто (а не обведено кругом), то это считается голосованием "за". Если же на бланке перечеркнуто слово "за", то это считается голосованием "против" (ст. 81). Недействительным голосование признается в случаях, когда не использован бланк установленной формы, в бланк внесены дополнительные пункты, кругом обведены и слово "за", и слово "против" одновременно, а также в ситуации, когда затруднительно установить, какое из слов обведено кругом (ст. 82). Весьма большое внимание в Законе уделяется регламентированию агитационной кампании, предшествующей референдуму. Статья 100 гласит, что в ходе кампании не должны допускаться "неправомерные ущемления" свободы слова, свободы образования, свободы политической деятельности и других прав и свобод граждан, гарантируемых Конституцией Японии. В принципе не допускается агитационная деятельность со стороны лиц, занятых на техническом обеспечении голосования, а также членов Центральной избирательной комиссии (ст. 101 и 102). Отдельно оговорено (ст. 103), что государственные и муниципальные служащие не могут при проведении агитационной кампании использовать вытекающие из их служебного положения влияние и преимущества, позволяющие эффективно осуществлять агитационную кампанию. В этой же статье особо подчеркнуто, что подобное влияние и преимущества не могут использовать работники системы образования. Статья 105 устанавливает, что, за исключением обозначенных в ст. 106 случаев, никто не может использовать телевизионные и радиоканалы для ведения агитации в связи с референдумом в течение 14 дней до дня голосования. Статья же 106 определяет порядок использования теле - и радиоканалов Советом по оповещению о национальном референдуме и политическими партиями. Указано, что Совет использует возможности общественной телерадиокорпорации "Эн-Эйч-Кэй" (крупнейшая в Японии) и других радио - и телевизионных компаний в формате, определяемом председателями обоих палат парламента путем консультаций. При этом Совет должен с объективных и нейтральных позиций освещать проекты поправок к Конституции, их содержание и другую соответствующую информацию. Что касается политических партий, то они в формате, определяемом председателями обеих палат парламента путем консультаций, могут на бесплатной основе использовать каналы упомянутых выше радио - и телевизионных компаний для трансляций своих мнений за и против поправок в Конституцию. При этом теле - и радиокомпаниям вменено в обязанность транслировать записи соответствующих аудио - и видеоматериалов без всяких изменений. Предусмотрено, что радио - и телевизионные компании должны предоставлять время одинаковой продолжительности и в одинаковое время суток всем политическим партиям - как поддерживающим пересмотр Конституции, так и оппонирующим ему. При этом политические партии имеют право поручать осуществление части своих трансляций общественным организациям, уполномоченным этими партиями. В ст. 107 сказано, что Совет может размещать сообщения о проектах поправок в Конституцию также и в газетах. Достаточно большой раздел посвящен наказаниям за нарушения в процессе подготовки и проведения референдума. Так, за подкуп должностных лиц и склонение их к действиям в пользу той или иной позиции предусмотрены исправительные работы либо тюремное заключение сроком до трех лет или штраф в размере 500 тыс. иен. Референдум считается действительным (ст. 126), если за внесение изменений в Конституцию проголосуют более половины участников референдума. В этом случае будет получено одобрение народом поправок к Конституции, о котором идет речь в статье 96 действующего Основного Закона. Итоги референдума могут быть обжалованы участниками голосования, имеющими возражения по поводу референдума. Для этого такие участники голосования должны подать соответствующий иск на Центральную избирательную комиссию в Токийский суд высшей инстанции в течение 30 дней со дня объявления результатов референдума (ст. 127). Вступление в силу результатов референдума может быть полностью или частично приостановлено решением суда в случае возникновения срочной необходимости с тем, чтобы избежать серьезных осложнений, которые могут возникнуть в случае признания поправок к Конституции недействительными (ст. 133). При этом в случае полного или частичного признания результатов референдума недействительными должен быть проведен еще один референдум не ранее чем через 60, но не позднее чем через 180 дней после дня, когда возникли причины для повторного референдума. Закон в главе 6 содержит частичные поправки к Закону о парламенте Японии в части, касающейся внесения инициативы об изменении Конституции. Так, для внесения проекта поправок к Конституции необходимо согласие как минимум 100 депутатов Палаты представителей и как минимум 50 членов Палаты советников (ст. 151). При этом окончательное одобрение в парламенте проекта поправок к Конституции является инициативой об изменении Конституции и представлением ее народу. После внесения такой инициативы парламент в кратчайшие сроки своей резолюцией определяет дату национального референдума (ст. 151). Статья 151 предусматривает также создание в каждой из палат парламента Комитетов по рассмотрению Конституции (вместо до сих пор существовавших Комитетов по изучению Конституции). Задачей этих Комитетов является широкое и комплексное исследование Конституции и тесно связанных с ней основополагающих законов, рассмотрение проектов поправок к Конституции, инициатив по внесению изменений в Конституцию, проектов законов, касающихся национального референдума. При этом указанные Комитеты могут предлагать проекты поправок к Конституции, вносить инициативы по изменению Основного Закона, проекты законов, касающихся национального референдума. В разделе дополнительных положений Закона о национальном референдуме сказано, что Закон вступает в силу через три года со дня официального опубликования (ст. 1 дополнительных положений; Закон был официально опубликован 21 мая 2007 г.). Одновременно установлено, что в период до вступления Закона о национальном референдуме в силу будет проведено рассмотрение положений ныне действующего Закона о выборах, определяющих возраст лиц, обладающих избирательным правом, а также положений гражданского права, определяющих возраст совершеннолетия, и приняты надлежащие правовые меры с тем, чтобы в голосованиях могли принять участие лица в возрасте от 18 до 20 лет (ст. 3 дополнительных положений). Кроме того, в период до вступления Закона о национальном референдуме в силу будет проведено рассмотрение положений Закона о государственных служащих, устанавливающего ограничения на политическую деятельность госслужащих, Закона о муниципальных служащих и других законодательных актов и будут приняты необходимые правовые меры с тем, чтобы не было допущено ограничений на агитацию за или против пересмотра Конституции и другое выражение мнения со стороны госслужащих в связи с национальным референдумом. Отдельно в дополнительных положениях акцентировано внимание на то, что в период до вступления Закона в силу (т. е. ориентировочно в течение трех лет) не будут применяться положения Закона о парламенте, касающиеся рассмотрения и инициирования внесения проекта измененной Конституции и поправок к ней (другими словами, вводится, по существу, мораторий на обсуждение в парламенте в течение упомянутого периода постатейного проекта обновленного Основного Закона).

Оценка Закона и некоторые выводы-прогнозы

Как показывает мировая практика <7>, доминирующими темами референдумов стали вопросы конституционного развития. В западной литературе дискутируется проблема, связанная с осмыслением результатов референдума как с общенациональной, так и с корпоративной точки зрения <8>. Большинство референдумов, инициированных властью, как правило, приводят к благоприятным для нее последствиям. Главным результатом референдума с политической точки зрения является вопрос о достижении компромисса между противостоящими по отношению к референдуму сторонами. -------------------------------- <7> Референдум как институт непосредственной демократии // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2007. N 3(320). С. 7 - 10. <8> По меткому выражению Маргарет Тэтчер, "японцы, которые решили превратить свою страну в экономическую сверхдержаву, работали не на себя и свои семьи, как это обычно происходит на Западе, а непосредственно на Японию - или на "Японию Инкорпорейтед" // Тэтчер Маргарет. Указ. соч. С. 158.

Принятие Закона о национальном референдуме, с одной стороны, отразило наличие в японской политической элите и обществе устойчивого настроя на осуществление в обозримой перспективе пересмотра действующей Конституции государства, а с другой - в определенной степени продемонстрировало непростой и даже противоречивый характер поиска подходов к достижению этой цели. Если в принципиальном плане в Японии складывается консенсус в пользу пересмотра Конституции, то по конкретным аспектам этой работы точки зрения все же разнятся. Например, по поводу пересмотра пацифистских положений превалируют гораздо более осторожные мнения. За это высказываются, судя по последним опросам, чуть более одной пятой населения страны. В то же время достаточно активную поддержку в обществе получает идея включения в обновленную Конституцию комплекса новых прав человека, включая право на здоровую окружающую среду, право на частную жизнь, право жертв преступлений на защиту и некоторые другие. Такой неоднозначностью настроений в обществе, как представляется, и обусловлено стремление авторов Закона о национальном референдуме в лице ЛДП и ее партнера по правящей коалиции - центристской партии "Комэйто" придать процедуре подготовки и проведения референдума по Конституции максимально объективный, сбалансированный характер, обеспечив, в частности, как можно более полное освещение для участников голосования всех аргументов за и против пересмотра, равные возможности для всех политических партий по разъяснению своих взглядов через СМИ и т. д. Вместе с тем очевидно, что ЛДП попытается в максимальной степени использовать 3-летний период до введения в действие Закона о референдуме для дальнейшей "доводки" своего уже имеющегося "партийного" проекта пересмотренной Конституции и разъяснения общественности его положений за пределами парламента, расширяя таким образом социальную базу его поддержки с прицелом на предстоящий в будущем референдум. Так что при всем, казалось бы, "техническом" характере нового Закона, на практике он придаст весьма серьезный политический импульс движению японского общества к пересмотру Основного Закона страны. Наконец, подготовка и принятие Закона о национальном референдуме существенно обогатили и укрепили законодательные основы японского государства, поскольку ввели в юридическую практику Японии доселе отсутствовавшие в ней положения о всенародном голосовании по одобрению поправок к Конституции страны. Таким образом, обращение Японии к конституционному референдуму отражает общемировую тенденцию конституционного развития.

Название документа