Разрешение международных споров в ВТО. Способы защиты интересов частных лиц

РАЗРЕШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СПОРОВ В ВТО. СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ ЧАСТНЫХ ЛИЦ

А. А. РОДИН

1. Всемирная торговая организация - глобальный форум международной торговли

Роль Всемирной торговой организации (далее - ВТО) в современных международных экономических отношениях трудно переоценить. Членами ВТО являются 150 государств <1>, т. е. действие права ВТО (целого ряда международных соглашений) носит поистине глобальный характер. Всемирная торговая организация была создана Соглашением об учреждении ВТО (Марракешское соглашение), приложенным в качестве неотъемлемой части к подписанному 15 апреля 1994 г. в Марракеше Заключительному акту, содержащему результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Соглашение об учреждении ВТО вступило в силу 1 января 1995 г. Членами ВТО могут быть как государства, так и таможенные территории, обладающие автономией в ведении своих внешнеторговых отношений (Тайвань, Палестина, Европейский союз). ВТО выполняет следующие функции: -------------------------------- <1> www. wto. org, официальный сайт, информация по состоянию на 15 апреля 2007 г.

- является форумом многосторонних переговоров по вопросам международной торговли; - обеспечивает работу механизма по разрешению межгосударственных споров в области международной торговли; - осуществляет толкование международных торговых договоров системы ВТО; - контролирует реализацию международных торговых договоров системы ВТО посредством механизма обзора торговой политики. Конференция министров (высший орган) и создаваемые ею комитеты, Генеральный Совет (исполнительный орган) и создаваемые им комитеты, а также Секретариат (административный орган), возглавляемый Генеральным директором, составляют организационную структуру ВТО. С созданием ВТО государства-члены взяли на себя обязательства по целому пакету из более чем 50 многосторонних соглашений, которые составляют право ВТО. Главные среди них: Генеральное соглашение о торговле и тарифах (ГАТТ-1994), Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), Соглашение о торговых аспектах прав на интеллектуальную собственность (ТРИПС), Соглашение по инвестиционным мерам, связанным с торговлей (ТРИМС) и др. Право ВТО - средство универсализации международного торгового права и унификации систем внутреннего права государств-участников. Правовая система ВТО находится в состоянии постоянного развития и модификации, осуществляемых путем проведения многосторонних торговых переговоров (раундов), нацеленных на наиболее полный охват международной торговли. В правовой системе ВТО выделяются базовые принципы: принцип недискриминации, принцип наибольшего благоприятствования (наибольшую роль играет в вопросах, которые касаются импорта и экспорта), принцип предоставления национального режима (имеет значение для защиты от мер, принимаемых на внутреннем рынке государств). Как отмечают ученые, "развитие права ВТО находится на переднем крае того пути, по которому предстоит пройти международному праву в целом" <2>. -------------------------------- <2> Шумилов В. М. Право ВТО и международное право // Московский журнал международного права. 2003. N 2. С. 16.

В ближайшем будущем ожидается вступление Российской Федерации в ВТО. В обществе не утихают споры о преимуществах и недостатках, связанных с предстоящим событием. Безусловен, тот факт, что Россия, экономически развиваясь в русле глобальных тенденций, должна, во избежание противоречий, принять общие правила глобальной экономики, ключевым звеном которых является право ВТО. Положительный эффект для России от полноправного участия в формулировании правил международной торговли в рамках ВТО не заставит себя долго ждать. Одним из преимуществ ВТО многие исследователи признают, в частности, действующую систему разрешения международных споров, позволяющую государствам-участникам защищать свои интересы и интересы своих предприятий.

2. Система урегулирования споров в ВТО

В целях обеспечения соблюдения обязательств государств - членов ВТО по многосторонним соглашениям была создана система разрешения международных споров, которая позволяет государству - члену ВТО, пострадавшему от нарушений обязательств по праву ВТО другим государством, инициировать квазисудебное разбирательство и восстановить status quo. Приложением 2 к Соглашению об учреждении ВТО является Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров 1994 г. (далее - ДРС), которая является в соответствии с п. 2 ст. 2 Соглашения об учреждении ВТО неотъемлемой частью этого Соглашения. В ст. 3 ДРС прямо указывается, что "система ВТО по разрешению споров есть центральный элемент обеспечения надежности и предсказуемости всей многосторонней торговой системы" <3>. -------------------------------- <3> Understanding on rules and procedures governing the settlement of disputes, art. 3. Law and Practice of the World Trade Organization, Joseph F. Dennin // Booklet 2, March 1995. Oceana Publications, N. Y., L., Rome.

В соответствии с ДРС действует Орган по разрешению споров (далее - ОРС). ОРС учреждает третейские группы, принимает либо отклоняет доклады третейских групп и Апелляционного органа, осуществляет мониторинг выполнения принятых решений, санкционирует приостановление уступок и других обязательств и т. д. Помимо ОРС в механизме разрешения споров в ВТО участвуют третейские группы (panels), Апелляционный орган и Секретариат. ДРС предусматривает следующие процедуры по разрешению споров: проведение консультаций, рассмотрение спора третейской группой, Апелляционным органом, а также арбитражное разбирательство в рамках ВТО. ОРС обладает обязательной юрисдикцией в отношении всех споров, вытекающих из подавляющего большинства соглашений ВТО. В ВТО действует система обеспечения исполнения принятых решений, так, в этих целях ОРС вправе санкционировать применение мер принудительного характера. Вся процедура рассмотрения и принятия рекомендации по спору должна занимать от 8 до 12 месяцев. Процедура в целом ориентирована на избежание тупиковых ситуаций, которые препятствовали бы принятию окончательного решения по делу. Согласно п. 7 ст. 3 ДРС целью механизма урегулирования споров является позитивное разрешение спора. Предпочтительным является решение, взаимоприемлемое для сторон спора и совместимое с охваченными соглашениями. При отсутствии взаимоприемлемого решения первая цель механизма урегулирования споров, как правило, должна состоять в том, чтобы добиться отмены принятых мер, если устанавливается, что они несовместимы с положениями какого-либо из охваченных соглашений. К применению положений о компенсации предполагается прибегать только в том случае, если немедленная отмена данной меры нереалистична, и лишь на временной основе, в ожидании отмены меры, не совместимой с охваченным соглашением. Согласно п. 10 ст. 3 ДРС предусматривается, что процедура урегулирования споров не должна использоваться в качестве провоцирования споров, но, напротив, должна применяться добросовестно.

3. Участие заинтересованных частных лиц в рассмотрении споров

Несмотря на то что споры в сфере международной торговли, разрешаемые в рамках ВТО, имеют коммерческую основу и связаны с предпринимательскими целями (ключевая среди них - извлечение прибыли) конкретных частных лиц, юридических или физических, созданная в рамках ВТО система разрешения споров предусматривает, что в процессе разрешения спора участвуют лишь члены ВТО, то есть государства - участники Марракешского и иных соглашений пакета ВТО. Соответственно государства - участники ВТО в рамках системы разрешения споров представлены своими правительствами. Исключительно правительства стран-участниц от имени членов ВТО имеют право на возбуждение процедур разрешения споров, подачу представлений, жалоб, заявлений и иных документов. Представители правительств членов ВТО участвуют в заседаниях, встречах, устных слушаниях в рамках разрешения споров. В связи с этим возникает вопрос, каким образом те лица, чьи коммерческие интересы затрагиваются рассматриваемой в рамках механизма ВТО спорной ситуацией (далее - Заинтересованные Лица), могут влиять на результаты рассмотрения спора, участвовать в этой процедуре, ведь эти предприятия или предприниматели - лица, непосредственно заинтересованные в положительном для них исходе дела (например, в отмене торговых ограничений, противоречащих правилам ВТО). Отметим, что участие представителей Заинтересованных Лиц государств - членов ВТО в рассмотрении споров прямо не предусмотрено ДРС. Таким образом, представляется разумным рекомендовать Заинтересованным Лицам при выборе стратегии поведения в рамках защиты своих коммерческих интересов исходить из принципа "Что не запрещено, то разрешено" и искать пути для реализации своих правомерных интересов как в рамках внутреннего, так и в рамках международного права. Как минимум существует и признано несколько разных по своей сути и значению для исхода дела возможностей для косвенного участия Заинтересованных Лиц в разрешении спора в ВТО.

3.1. Обращения к правительству

Во-первых, Заинтересованным Лицам стоит активно обращаться как к правительству государства-нарушителя, требуя от него прекратить нарушение норм права ВТО, так и к правительству своего государства (государства регистрации юридического лица). В данном случае следует исходить из того, что член ВТО, участвуя в процедурах разрешения споров, представляет интересы и защищает права отечественных предприятий. Широко известны примеры, когда рассмотрение спора в рамках ВТО было инициировано частными лицами, так, крупнейшие японские производители стали - Nippon Steel Corporation, NKK Corporation, Kawasaki Steel Corporation - инициировали обжалование Японией в рамках процедуры разрешения споров ВТО антидемпинговые меры США, введенные в отношении импорта некоторых наименований плоского углеродистого горячекатаного проката (горячекатаная сталь) <4>. -------------------------------- <4> United States - Anti-Dumping Measures on Certain Hot Rolled Steel Products from Japan. AB-2001-2. WT/DS184/AB/R (01-3642).

В данном случае велика роль внутреннего, национального права страны регистрации Заинтересованного Лица, так как процедуры по рассмотрению обращений Заинтересованных Лиц должны быть урегулированы именно внутренним правом государства. Так, в США и в ЕС существуют формальные процедуры, которые позволяют Заинтересованным Лицам обращаться к правительству с просьбой рассмотреть вопрос о наличии ограничения торговли, установленного другим государством. Заинтересованное Лицо вправе обратиться к Торговому представителю США (US Trade Representative), между прочим, именно это должностное лицо представляло США при подписании соглашения о согласовании условий вступления РФ в ВТО в ноябре 2006 г. Правительство также вправе по своей инициативе рассмотреть какую-либо ситуацию. Если правительство в результате рассмотрения жалобы или ситуации сочтет, что она касается нарушения норм соглашения ВТО, оно инициирует процедуру консультаций с государством-нарушителем, и если они не принесут удовлетворительных результатов, обращается в ОРС с просьбой о разрешении спора. Несомненно, опыт США как активного участника процедур по разрешению торговых споров как ранее в рамках ГАТТ-1947, так и ныне в ВТО, в том числе в том, что касается упомянутых выше норм национального права, следует анализировать и перенимать другим, менее искушенным в деле международной торговли странам. Тем не менее следует отметить, что раздел 301 Акта о торговле США разрешает Торговому представителю США применять разные ответные меры в отношении государств, нарушающих права американских компаний, в одностороннем порядке (без разрешения на их применение в рамках ВТО) <5>. Более того, такие односторонние меры применяются США на практике, что было установлено, в частности, в рамках ВТО третейской группой в деле "США - Меры в отношении импорта некоторых товаров из ЕС" <6>. В связи с этим явно неправомерный с точки зрения международного права пример США следует сравнить с примером Европейского союза, который сходным образом регулирует рассматриваемый вопрос, однако нормы права ЕС прямо указывают, что ответные меры ЕС должны соответствовать рекомендациям ОРС <7>. -------------------------------- <5> United States Trade Act of 1974, as amended (19 U. S.C. Paras. 2411 - 2420). Title III. Chapter 1 (Sections 301 - 310) (www. findlaw. com). <6> United States - Import Measures on Certain Products from the European Communities. WT/DS165/R. July 17. 2000. <7> Основы торговой политики и правила ВТО. М., 2006. С. 388.

В свою очередь, после ожидаемого в ближайшем будущем вступления России в ВТО российские предприятия получат возможность обращаться к Правительству РФ за защитой своих интересов путем инициирования разбирательств в рамках ВТО против государств - членов ВТО, нарушающих свои обязательства по ВТО в отношении российских экспортеров. В связи с этим очевидно, что в рамках подготовки к вступлению России в ВТО необходимо принятие на уровне национального законодательства соответствующей правовой базы, призванной регулировать порядок взаимодействия частных лиц (предприятий) и государства (правительства, соответствующих министерств) по вопросам инициирования и проведения разбирательств в рамках ВТО в защиту российских производителей и экспортеров на глобальном рынке товаров и услуг.

3.2. Активное содействие правительству

Во-вторых, Заинтересованные Лица могут принимать не непосредственное, а так называемое закулисное (behind-the-scene) участие в рассмотрении споров в ВТО (активное содействие правительству), например, путем оказания правительству услуг по предоставлению специальной, отраслевой информации, исследованию фактов и сбору доказательств, а также юридической поддержки в рамках работы по подготовке и проведению разбирательства в ВТО. В данном случае государство как бы передает часть бремени, связанного с ведением процесса по разрешению спора в ВТО, Заинтересованным Лицам, ведь не секрет, что победа в любом судебном разбирательстве, как в национальном, так и в международном судебном органе, зачастую требует масштабных исследований и подготовительных работ. Среди известных примеров оказания Заинтересованными Лицами подобной поддержки правительствам можно назвать содействие компаний Kodak и Fuji в деле Japan - Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper <8> или компаний Bombardier и Embaer в деле Brazil - Export Financing Programme for Aircraft <9>. -------------------------------- <8> WT/DS44/R. <9> WT/DS46/R.

В рамках этого подхода важно понимать, где проходит грань между дозволенными действиями Заинтересованных Лиц и действиями, выходящими за сложившиеся рамки, т. е. возможна ли ситуация, когда в результате чрезмерного участия Заинтересованных Лиц процедуру по разбирательству спора можно будет оспорить на том основании, что фактически стороной по делу являлось не государство - член ВТО, а некое Заинтересованное Лицо. В связи с этим заслуживает особого внимания позиция Апелляционного органа по вопросу о том, кого государства могут привлечь для их представительства в рамках процедуры разрешения споров в ВТО. В деле "ЕС - Бананы" ряд стран указывали, что с начала действия ГАТТ сложилась практика представления интересов сторон государственными юристами и экспертами, что подчеркивает межгосударственный характер процедуры. Апелляционный орган, однако, отметил, что ничто в текстах соглашений ВТО, включая Соглашение об учреждении ВТО и ДРС, а также рабочие процедуры, а также в обычных нормах международного права и в практике разрешения споров международными судами не препятствует члену ВТО самостоятельно определять лиц, выступающих в рамках устных слушаний перед Апелляционным органом, однако пояснил, что это не затрагивает рассмотрения спора третейской группой <10>. Следуя вышеуказанному выводу Апелляционного органа, в деле "Индонезия - Автомобили" третейская группа позволила частным советникам присутствовать на заседаниях в составе делегации государства-члена <11>. Таким образом, Заинтересованные Лица могут привлекать для представления интересов государства как при рассмотрении дела третейской группой, так и в рамках устных слушаний в Апелляционном органе компетентных в области международного торгового права юристов, пусть даже они не будут состоять на государственной службе. -------------------------------- <10> EC - Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas. AB-1997-3. WT/DS27/AB/R, параграфы 9, 10. <11> Indonesia - Certain Measures Affecting the Automobile Industry. WT/DS54/R, WT/DS55/R, WT/DS59/R, WT/DS64R, adopted 23 July. 1998.

3.3. Участие в качестве amicus curiae

Третий способ участия Заинтересованных Лиц является наиболее непосредственным, однако его правовой статус остается спорным, в результате чего и действенность этого способа вызывает вопросы. Как было указано выше, ДРС не предусматривает возможности вступления в дело третьих лиц с целью представления третейской группе или Апелляционному органу информации. Пункт 1 ст. 13 ДРС предусматривает право третейской группы запрашивать информацию у любого подходящего источника и консультироваться с экспертами для получения их мнения по некоторым аспектам дела. Апелляционному органу такого права ДРС не предоставлено. Апелляционный орган, рассматривая дело "США - Креветки", осуществил толкование соответствующего положения ДРС и признал право третейской группы получать материалы от частных лиц, не участвующих в деле, подаваемые такими лицами по их собственной инициативе <12>. Таким образом, Апелляционный орган отклонил вывод третейской группы о том, что третейская группа имеет право запрашивать, но не вправе получать информацию, которая не была запрошена. Кроме того, доклад третьего лица не обязательно должен входить в материалы дела, подаваемые стороной спора. В то же время Апелляционный орган отметил, что вопрос о том, принимать незапрошенную информацию или нет, должен решаться третейской группой в каждом конкретном случае в дискреционном порядке, т. е. фактически остается на исключительное усмотрение третейской группы <13>. -------------------------------- <12> United States - Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products. AB-1998-4. WT/DS58/AB/R (12 October 1998), параграфы 79 - 91. <13> Там же. Параграф 108.

Также в рамках рассмотрения других дел ("ЕС - Асбест" <14> и "США - Компенсационные пошлины на продукцию из свинца и висмута из Великобритании" <15>) Апелляционный орган указал, что у третейской группы существует право, но не обязанность принимать во внимание доклады amicus curiae (друзей суда). В Древнем Риме amicus curiae назывались лица, не имевшие прямого интереса в результате рассмотрения дела и представлявшие по собственной инициативе суду свои соображения по вопросам права или факта. Институт amicus curiae существует в настоящее время в странах англосаксонской правовой семьи. -------------------------------- <14> European Communities - Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products. WT/SD135/AB/R. Adopted by Dispute Settlement Body on April 5. 2001. <15> United States - Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating from the United Kingdom. WT/DS138/AB/R. Adopted on May 10. 2000.

В рамках дела "ЕС - Асбест" Апелляционный орган предоставил Марокко как стороне, не участвующей в деле, право представить материалы, имеющие отношения к делу. Исследователи указывают, что Апелляционный орган, по-видимому, посчитал, что факт наличия в ДРС конкретных положений касательно участия третьих сторон не означает их исключительность. Более того, Апелляционный орган, видимо, исходил из того, что он вправе самостоятельно определять, принимать такую информацию или нет. Апелляционный орган не указал на обязанность принять эту информацию <16>. Интересным представляется также тот факт, что Апелляционный орган предоставил Колумбии право присутствовать на устных слушаниях в качестве пассивного наблюдателя, в то время как такой статус не предусмотрен ДРС <17>. -------------------------------- <16> Смбятян А. С. Международные торговые споры в ГАТТ/ВТО: избранные решения (1952 - 2005 гг.). М., 2006. С. 273. <17> Там же. С. 274.

Эта позиция Апелляционного органа нашла поддержку среди далеко не всех государств - членов ВТО. Так, по истечении двух недель с момента закрепления Апелляционным органом в рамках рассмотрения дела "ЕС - Асбест" положения рабочих процедур о дискреционном праве Апелляционного органа принимать доклады amicus curiae Генеральный Совет ВТО сделал специальное заявление, в котором указал, что Апелляционный орган должен с максимальной степенью осмотрительности подходить в будущем к решению вопроса об участии в разрешении спора иных лиц, чем государства - члены ВТО <18>. -------------------------------- <18> WTO Members Warn Appelate Body on Amicus Procedures. Inside US Trade (December 1. 2000).

Таким образом, позиция Апелляционного органа стала объектом жесткой критики со стороны Генерального Совета ВТО, в том числе представленных в нем развивающихся стран. Так, Индия, Пакистан, Египет и Малайзия потребовали отмены соответствующих положений рабочих процедур Апелляционного органа. В заявлении Генерального Совета ВТО, в частности, отмечалось, что решение Апелляционного органа фактически направлено на изменение договоренностей, достигнутых в ходе Уругвайского раунда. В этом споре проявилось определенное противостояние внутри ВТО между развитыми и развивающимися странами, причем первые выступают за максимальную открытость процедуры разрешения споров и предоставления Заинтересованным Лицам доступа к механизму ВТО. Таким образом, Заинтересованные Лица могут использовать возможность участия в рассмотрении дела в рамках ВТО, подавая доклады в качестве amicus curiae, однако следует учитывать, что на сегодняшний день не сложилось правовой определенности с тем, в каких случаях третейская группа / Апелляционный орган примут соответствующий доклад, а в каких - откажут, т. е. вопрос о принятии во внимание докладов amicus curiae остается всецело на усмотрение соответствующего органа в рамках механизма ВТО. В связи с тем что все большее вовлечение частных лиц в процедуру разрешения споров ВТО постепенно становится закономерностью, предприятия, чьи интересы фактически отстаивают государства в рамках механизма ВТО, желают принимать активное (насколько это допустимо) участие в рассмотрении споров. Например, при рассмотрении спора "США - Компенсационные пошлины на продукцию из свинца и висмута из Великобритании" <19> Американский институт чугуна и стали и Организация производителей специальных сталей Северной Америки в качестве amicus curiae представили Апелляционному органу информацию, которая была им принята <20>. Несмотря на то что в данном случае Апелляционный орган указал, что эта информация не была необходима, тем не менее в будущем, безусловно, возникнут случаи, когда информация, передаваемая Заинтересованными Лицами, будет приниматься во внимание и соответственно оказывать определенное влияние на доклад третейской группы / Апелляционного органа. В связи с этим представляется очевидной необходимость изменить ДРС путем внесения соответствующих правил, касающихся amicus curiae, в ДРС, с тем чтобы закрепить их права на предоставление информации, а также определить права и обязанности третейских групп и Апелляционного органа в обращении с информацией amicus curiae, чтобы избежать произвольного правоприменения и нарушения прав Заинтересованных Лиц в угоду, например, политическим соображениям. -------------------------------- <19> United States - Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating from the United Kingdom. WT/DS138/AB/R. Adopted on May 10. 2000. <20> Там же. Параграф 42.

4. Заключение

Правовые нормы ВТО, как известно, предметом своего регулирования имеют международные экономические, в том числе торговые, отношения (сфера деятельности ВТО - это и непосредственно торговля, и оказание услуг, и интеллектуальная собственность, и инвестиционная деятельность и т. д.). Следовательно, споры, возникающие в связи с применением норм права ВТО, всегда носят имущественный характер, т. к. нарушают имущественные интересы субъектов, осуществляющих деятельность в соответствующих сферах мировой экономики. Этими субъектами являются не государства, а частные предприятия, компании либо, что не исключено, но в меньшей степени актуально, физические лица, в совокупности именуемые субъектами частного права. В связи с этим целесообразным представляется реформирование системы разрешения международных торговых споров в ВТО путем предоставления предприятиям государств - участников ВТО больших прав по защите и представлению своих интересов в процессе разрешении споров в ВТО, т. к. зачастую причиной споров в ВТО оказываются именно частные имущественные интересы предприятий, и именно предприятия, которых касается разрешаемый спор, готовы приложить максимальные усилия для защиты своих прав и законных интересов, которые, будучи реализованными в правовом поле, будут способствовать принятию обоснованных и правовых решений в рамках процедуры разрешения споров в ВТО.

Название документа