Практика рассмотрения судьями Ростовской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 18 КоАП РФ

(Будаев В. В.)

("Мировой судья", 2007, NN 6, 7)

Текст документа

ПРАКТИКА РАССМОТРЕНИЯ СУДЬЯМИ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ,

ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ГЛАВОЙ 18 КОАП РФ

/Мировой судья", 2007, N 6/

В. В. БУДАЕВ

Будаев В. В., судья Ростовского областного суда.

Актуальность данного обобщения обусловлена тем, что в связи с введением в действие с 1 июля 2002 г. Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации отсутствуют достаточные наработки в судебной практике по указанной категории административных дел, а имеющиеся в законодательстве пробелы вызывают определенные затруднения при рассмотрении административных дел в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Целью данного обобщения явилось изучение положения дел по применению законодательства в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации судьями Ростовской области; соблюдение норм административного судопроизводства федеральными и мировыми судьями Ростовской области при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 18 КоАП РФ; выявление наиболее распространенных ошибок и их устранение в дальнейшем; выявление вопросов, представляющих собой трудности для судей при рассмотрении данной категории дел; поиск возможных ответов на вопросы, возникающие у судей в правоприменительной деятельности.

Для проведения обобщения были истребованы административные дела названной категории, рассмотренные судами в период с 1 января 2004 г. по 1 января 2005 г.

На обобщение поступило 1292 административных дела из 47 судов Ростовской области, из которых наибольшее количество дел рассмотрено в Первомайском районном суде г. Ростова-на-Дону, Таганрогском городском суде.

Из указанных 1292 дел 1095 дел возбуждено по ст. 18.8 КоАП РФ, 193 дела - по ст. 18.10 КоАП РФ и 4 дела возбуждено по ст. 18.1 КоАП РФ.

Из них по 1159 делам применено административное наказание (612 - выдворение со штрафом, 533 - штраф, 14 - выдворение без штрафа), по 68 делам прекращено производство по делу, по 19 делам лица освобождены от ответственности, в 46 случаях протоколы с материалами дела возвращены должностным лицам, составившим протоколы.

По состоянию на 31 декабря 2004 г. было фактически выдворено за пределы Российской Федерации 487 иностранных граждан, из них: граждан Азербайджана - 114; граждан Турции - 6; граждан Таджикистана - 67; граждан Молдовы - 1; граждан Украины - 98; граждан Казахстана - 1; граждан Грузии - 37; граждан Туркменистана - 3; граждан Узбекистана - 60; граждан Абхазии - 2; граждан Китая - 49; граждан Литвы - 1; граждан Армении - 49; граждан Афганистана - 4; граждан Вьетнама - 8; граждан Кыргызстана - 10; граждан Израиля - 1; граждан Индии - 1.

23 иностранных гражданина, подлежащие выдворению за пределы Российской Федерации, были госпитализированы; 32 иностранных гражданина в настоящее время содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел; 15 - выбыли за пределы Российской Федерации самостоятельно; 10 - освобождены по решению суда; 3 - находятся в розыске; 3 - выбыли по сроку; 3 иностранных гражданина переведены в следственные изоляторы за совершение преступлений.

В 474 случаях судьями Ростовской области выносились решения о содержании иностранных граждан в специально отведенных помещениях органов внутренних дел до исполнения решения о выдворении иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Данная категория дел не включена в официальную судебную статистику, однако по результатам обобщения можно сделать вывод о том, что их количество сравнительно велико по сравнению с иными категориями дел об административных правонарушениях.

Общие вопросы, возникающие при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 18 КоАП РФ.

1. В силу ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: а) наличие события административного правонарушения; б) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; в) виновность лица в совершении административного правонарушения; г) обстоятельства, смягчающие административную ответственность; д) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; е) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; ж) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Во многих случаях у лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении указанной категории, не имеется документов, удостоверяющих личность. В связи с чем в практике возникает вопрос о возможности рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях в отношении граждан, не имеющих документов, удостоверяющих личность.

По нашему мнению, представляется возможным рассмотрение дел в случае отсутствия у лиц, привлекаемых к административной ответственности, при предоставлении органами внутренних дел следующих документов (разработанных ГУВД Ростовской области): анкеты на иностранного гражданина; справки управления по делам миграции ГУВД РО; информации в консульский отдел, справки ГИЦ МВД РФ и ГИЦ ГУВД РО; в совокупности с иными материалами - рапорта сотрудника органов внутренних дел, показаний свидетелей, сведений с места пребывания и т. д.

2. В соответствии с п. 5 ст. 34 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.

В судебной практике возникают следующие вопросы.

А. В каких случаях следует выносить решение о содержании иностранных граждан, подлежащих выдворению, в специально отведенных помещениях?

Данный вопрос относится к исключительной компетенции судьи, рассматривающего дело, однако, по нашему мнению, целесообразно при этом наличие ходатайства органа внутренних дел либо органа безопасности о необходимости содержания иностранного гражданина до выдворения в специальном помещении, поскольку в силу ст. 34 Федерального закона N 115-ФЗ выдворение осуществляют данные органы.

Б. В какой форме судья должен выносить решение о содержании иностранного гражданина в специальном помещении?

Считаем, что решение о содержании иностранного гражданина в специальном помещении может быть принято в форме как отдельного решения, так и указания в постановлении по делу об административном правонарушении.

В. Каков срок содержания в специально отведенном помещении и возможно ли продление указанного в решении срока?

Данный вопрос законом не определен, а в практике не нашел однозначного разрешения. В 452 случаях судьи Ростовской области указывали в решении срок содержания - до выдворения за пределы Российской Федерации, в 10 случаях - 10 дней, в 10 случаях - 20 дней и в 2 случаях - месяц.

Представляется целесообразным указание в решении срока "до момента выдворения за пределы Российской Федерации", поскольку законом не определены сроки для оформления документов на выдворение, в том числе и сроки согласования с иностранными государствами. Однако в данном случае на судьях лежит обязанность контроля за обоснованностью сроков содержания иностранных граждан в специально отведенных помещениях до момента выдворения.

В случае же указания в решении конкретного срока содержания, по нашему мнению, продление срока не противоречит закону.

Г. В каких помещениях подлежат содержанию иностранные граждане до выдворения, и обязан ли судья указывать конкретное помещение?

Д. В большинстве случаев судьи указывают конкретные специальные помещения для содержания, что, по нашему мнению, является правильным, так как в Ростовской области не в каждом населенном пункте имеется специально отведенное помещение и отсутствует информация о соответствии того или иного помещения для содержания иностранных граждан, подлежащих выдворению, нормам международного права, а контроль за исполнением решения лежит на судьях. В данном случае органы внутренних дел должны указывать в ходатайстве о содержании конкретного специального помещения, в которое следует поместить лицо, подлежащее выдворению.

3. Санкции статей изученной категории дел предусматривают административные наказания в виде административного штрафа с административным выдворением или без такового.

В судебной практике возник вопрос, возможно ли применение административного наказания по данной категории дел только в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации без штрафа.

Представляется, что применение административного наказания только в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации не противоречит КоАП РФ, поскольку в силу ст. 3.3 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может применяться в качестве как основного, так и дополнительного наказания. Кроме того, Россия не заключала с иностранными государствами международных договоров об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, что в случае отсутствия денежных средств у выдворяемого лица делает невозможным исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

4. В соответствии со ст. 29.5 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица.

В судебной практике возникал вопрос, что считать местом совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ.

В большинстве случаев судьи пришли к выводу, что местом совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ, является место незаконного пребывания иностранного гражданина (если таковое установлено) либо место задержания.

Вопросы, возникающие при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ.

Статья 18.1 (ч. 1). Нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации лицами и (или) транспортными средствами либо нарушение порядка следования таких лиц и (или) транспортных средств от Государственной границы Российской Федерации до пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении, за исключением случаев, предусмотренных ст. 18.5 настоящего Кодекса. Те же действия, совершенные иностранным гражданином или лицом без гражданства, влекут наложение административного штрафа в размере до 10 МРОТ с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

Объектом данного правонарушения является установленный порядок в области Государственной границы Российской Федерации в виде режима Государственной границы.

Объективная сторона представляет собой действия, нарушающие режим Государственной границы: нарушение правил пересечения Государственной границы иностранными гражданами и лицами без гражданства; нарушение правил пересечения Государственной границы транспортными средствами; нарушение лицами или транспортными средствами порядка их следования от Государственной границы до пунктов пропуска через границу и обратно.

Субъектом данного правонарушения может быть иностранный гражданин или лицо без гражданства, достигшее 16-летнего возраста.

С субъективной стороны правонарушения могут совершаться с умыслом или по неосторожности.

Рассмотрение данной категории дел имеет двойную подведомственность.

Все четыре поступивших на обобщение дела были рассмотрены судьями Каменского городского суда, каких-либо затруднений либо ошибок при рассмотрении указанной категории дел со стороны судей не имелось.

Вопросы, возникающие при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 18.10 КоАП РФ.

1. Нарушение работодателем или заказчиком работ (услуг) правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 25 МРОТ; на должностных лиц - от 25 до 100 МРОТ; на юридических лиц - от 500 до 2000 МРОТ.

2. Осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу влечет наложение административного штрафа в размере от 10 до 25 МРОТ с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

Объектом данного правонарушения является установленный порядок в области обеспечения пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, который регулирует деятельность физических и юридических лиц в области привлечения и использования иностранной рабочей силы.

Объективную сторону данного правонарушения составляют: нарушения работодателем правил привлечения иностранной рабочей силы и правил использования иностранной рабочей силы; осуществление иностранными гражданами или лицами без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу.

Для квалификации правонарушения необходимо обращаться к нормам, регулирующим привлечение и использование иностранной рабочей силы, в частности Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Указу Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2146 (ред. от 5 октября 2002 г.), Положению о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. N 941.

Субъектами данного правонарушения могут быть по ч. 1 - физические лица, достигшие 16-летнего возраста, предприниматели без образования юридического лица или юридические лица; по ч. 2 - иностранные граждане или лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста.

С субъективной стороны правонарушения могут быть совершены по неосторожности или умышленно.

Рассмотрение данной категории дел подведомственно только судьям, причем по ч. 2 ст. 18.10 - только судьям федеральных судов общей юрисдикции.

При рассмотрении представленных на обобщение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ, выявлены следующие ошибки.

В большинстве дел отсутствуют документы, свидетельствующие о том, что работодатели привлекали и использовали именно иностранную рабочую силу; данный факт подтвержден в материалах дела только объяснениями самих привлекаемых к работе лиц, что является недостатком в работе должностных лиц, представляющих материалы об административных правонарушениях на рассмотрение судей, и самих судей.

Так, мировой судья судебного участка N 2 г. Батайска Чернухина А. В. постановлением от 15 сентября 2004 г. признала виновной Хан Л. В. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ, указав при этом, что "20.08.2004 года в 11 часов на территории рынка ООО "Аксай" гр. Хан Л. В. при реализации арбузов в количестве 10 тонн наняла в качестве грузчика гражданина Азербайджана Мамедова А. Г., обещая ему оплату в размере 300 рублей за каждый день".

Однако в материалах дела отсутствуют какие-либо документы, свидетельствующие о гражданстве Мамедова А. Г., удостоверяющие его личность, сам Мамедов не был опрошен ни лицом, составившим протокол об административном правонарушении, ни судьей. Дело рассмотрено в отсутствие Хан Л. В., несмотря на отсутствие данных об извещении о времени и месте рассмотрения дела. Данных об исполнении постановления также не имеется.

В некоторых протоколах и постановлениях не указывается, какие правила привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы нарушены работодателем и в чем заключается данное нарушение, т. е. в чем заключается объективная сторона правонарушения.

В силу п. 4 ст. 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан: 1) постоянно проживающих в Российской Федерации; 2) временно проживающих в Российской Федерации; 3) являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц; 4) являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования; 5) являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации; 6) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул; 7) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются; 8) приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).

В некоторых случаях лицами, составляющими протоколы об административных правонарушениях, не учитываются положения указанной нормы, судьям направляются на рассмотрение протоколы об административных правонарушениях в отношении лиц, которые не обязаны получать разрешение на работу, что ведет к прекращению производства по делу об административном правонарушении.

Так, ОВД Матвеево-Курганска был составлен протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ в отношении Щербина Л. В. со ссылкой на то, что Щербина Л. В. нанял на работу Гущин Г. И. Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Матвеево-Курганского района Петровой Н. А. от 31 марта 2004 г. правомерно было прекращено производство по делу в отношении Щербина Л. В., так как Гущин Г. И. имеет вид на жительство, следовательно, в силу пп. 1 п. 4 ст. 13 Федерального закона N 115-ФЗ в данном случае ему не требуется разрешение на работу.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, в практике возник вопрос о правомерности привлечения к административной ответственности иностранных граждан за осуществление торговли на рынках без разрешения на работу.

По нашему мнению, осуществление иностранными гражданами самостоятельно торговли на рынках не образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, поскольку в ст. 2 Федерального закона N 115-ФЗ трудовая деятельность определена как "работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг)". В данном случае может идти речь о незаконном осуществлении предпринимательской деятельности, что образует состав ст. 14.1 КоАП РФ.

В некоторых случаях судьями делался вывод об отсутствии состава административного правонарушения по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ при торговле иностранными гражданами на рынке собственными товарами, но неправомерно производилась переквалификация в постановлении на ст. 14.1 КоАП РФ, поскольку КоАП РФ не предусматривает возможности таковой переквалификации.

Так, сотрудниками Управления по делам миграции ГУВД РО 19 июня 2004 г. был составлен протокол об административном правонарушении по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ в отношении Шариповой М. У. по той причине, что "Шарипова М. У., являясь иностранным гражданином, осуществляла торговлю 19.06.2004 в 10 часов на центральном рынке г. Сальска промышленными товарами без разрешения специальных служб, чем нарушила требования ст. 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115". Судья Сальского городского суда Момот Т. М. 8 июля 2004 г. выносит постановление о привлечении к административной ответственности Шариповой М. У. по ст. 14.1 КоАП РФ.

Судья Сальского городского суда Светличный В. И., наоборот, постановлением от 18 марта 2004 г. прекратил производство по делу об административном правонарушении по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ в отношении Ахмедова А. С., несмотря на то что протокол об административном правонарушении в отношении Ахмедова А. С. был составлен и направлен судье по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ.

В некоторых случаях судьи делают неправомерный вывод о том, что по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ может быть привлечен только работодатель.

Так, судья Аксайского городского суда Енина В. В. постановлением от 17 сентября 2004 г. прекратила производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, в отношении гражданина Таджикистана Мелибаева Ф. В., сославшись на то, что "субъектом данного правонарушения является лицо, которое в нарушение установленного российским законодательством правила привлекает и использует иностранную рабочую силу на территории Российской Федерации, но не сам гражданин, который нанимается на работу в нарушение установленных правил".

Однако ответственность работодателя предусмотрена ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ, а ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ предусмотрена ответственность именно иностранного гражданина, осуществляющего трудовую деятельность без разрешения на работу.

Согласно ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в 15-дневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

Однако в некоторых случаях судьями допускаются нарушения сроков рассмотрения дел, что в дальнейшем ведет к прекращению производства по делам в связи с истечением сроков давности.

Так, 21 марта 2004 г. Управление по делам миграции ГУВД РО составило протокол об административном правонарушении по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ в отношении Садулаевой Ш. К., 2 апреля 2004 г. протокол и материалы дела были получены судьей Сальского городского суда Сулима Н. В. Далее в деле имеется постановление судьи об отложении дела и приводе Садулаевой Ш. К. на 26 апреля 2004 г. от 12 апреля 2004 г., определения о принятии к производству дела и назначении его на определенную дату нет, каких-либо данных об извещении Садулаевой Ш. К., далее - постановление от 30 апреля 2004 г. об отложении дела и приводе на 18 мая 2004 г., а затем сразу постановление от 28 мая 2004 г. о прекращении производства по делу в связи с истечением сроков давности. При этом в материалах дела не имеется данных о вручении постановлений о приводе в ОВД. Кроме того, после вынесения постановления о прекращении производства по делу в материалах дела имеется квитанция об уплате Садулаевой штрафа в размере 500 рублей.

Следует также обратить внимание и на нарушение сроков направления органами внутренних дел протоколов об административных правонарушениях и материалов дела на рассмотрение судьям, что ведет к прекращению производства по делу.

Так, УУМ Сальского ОВД Немиришиным А. Я. был составлен протокол об административном правонарушении 27 сентября 2004 г., а передан судье только 25 октября 2004 г., а в силу ст. 28.8 КоАП РФ протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в случае необходимости судья может вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Возвращая протоколы, в некоторых случаях необоснованно, об административных правонарушениях для надлежащего оформления, судьи, ссылаясь на неправильное составление протокола, неполноту представленных материалов, не указывают, что неправильность или неполнота не может быть восполнена при рассмотрении дела, и не называют причин этого.

Так, определением судьи Октябрьского районного суда Лебедевым Ю. А. от 27 сентября 2004 г. был возвращен в Управление по делам миграции ГУВД РО протокол об административном правонарушении по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ в отношении Багояна В. для надлежащего оформления, при этом суд указал: "В материалах дела имеются: копии личной карточки работника ЗАО АТП-5 Багоян В., копия трудового договора, копия миграционной карточки с установленным сроком пребывания в Российской Федерации с 19.06.2004 года по 19.07.2004 года и отметкой о регистрации Багоян по месту временного пребывания в России. Однако к материалам дела не приобщены справка компетентного органа о регистрации Багоян в г. Ростове-на-Дону в более ранние сроки и разрешение работодателя лица, привлекаемого к административной ответственности, привлекать иностранную рабочую силу, что не позволяет сделать вывод о характере пребывания Багоян в России. Личность руководителя предприятия, где работает Багоян, не устанавливалась, объяснения у него не отбирались".

Следует обратить внимание судей на то, что протокол административного дела с материалами дела может быть возвращен в силу п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ только при подготовке к рассмотрению дела, а не в стадии рассмотрения.

Так, судьей Аксайского городского суда Ениной В. В. определением от 19 апреля 2004 г. было принято к производству дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 18.10 в отношении Алиева З. К. и назначено к рассмотрению, а определением от 26 апреля 2004 г. возвращен протокол с материалами дела в связи с тем, что "по адресу, указанному в протоколе, Алиев не проживает согласно почтовому уведомлению".

Однако в некоторых случаях основанием для возврата протоколов и материалов дела являются и недостатки, допущенные должностными лицами, составившими протоколы об административных правонарушениях.

Так, 23 сентября 2004 г. Управлением по делам миграции ГУВД РО был составлен протокол об административном правонарушении по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ в отношении Геворгяна Р. Е., в котором указано, что "Геворгян Р. Е., уроженец Баку, проживает в г. Шахты Ростовской области, ул. Дальняя, 4, кв. 12, работает водителем в ООО "Транссервис" г. Ростова-на-Дону, ул. Вавилова, 58, чем нарушил ст. 13 ФЗ N 115". Определением судьи Октябрьского районного суда г. Ростова-на-Дону от 27 сентября 2004 г. правомерно был возвращен протокол, так как согласно копии паспорта Геворгян Р. Е. с 18 марта 1992 г. постоянно проживает в г. Шахты, согласно справке военкомата состоит на воинском учете в Шахтинском ГВК, УДМ ГУВД РО вообще не выяснял вопрос, является ли Геворгян Р. Е. иностранным гражданином, лицом без гражданства или же он гражданин Российской Федерации.

Полагаем, что при совершении нескольких административных правонарушений одним лицом должны составляться протоколы или постановления по каждому составу административного правонарушения. Лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, также должно выносить по каждому составу административного правонарушения отдельное постановление.

/"Мировой судья", 2007, N 7/

Вопросы, возникающие при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ.

Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, либо в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в России, либо в утрате таких документов при неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган, либо в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации влечет наложение административного штрафа в размере от 10 до 15 минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.

Объектом данного правонарушения является режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.

Объективную сторону составляют: нарушение правил въезда в Российскую Федерацию, отсутствие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в России, утрата таких документов при неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган, несоблюдение установленного порядка регистрации; несоблюдение установленного порядка передвижения; несоблюдение установленного порядка выбора места жительства; уклонение от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания; несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации.

Субъектом правонарушения может быть иностранный гражданин или лицо без гражданства, достигшее 16-летнего возраста.

Субъективная сторона может выражаться в умысле и неосторожности.

Рассмотрение данной категории дел в силу ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ имеет двойную подведомственность: органы внутренних дел и судьи районных (городских) судов в случае направления ими дел на рассмотрение органом или должностным лицом внутренних дел, которые должны обосновывать невозможность рассмотрения данного дела им самим.

При этом в соответствии с ч. 2 ст. 23.1, ч. 2 ст. 23.3, п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ передать дело на рассмотрение судье определением вправе только орган или должностное лицо, уполномоченные на рассмотрение данного дела, а не любое лицо, составившее протокол об административном правонарушении.

При передаче дел на рассмотрение судьям в большинстве случаев должностные лица органов внутренних дел не мотивируют причины передачи дел на рассмотрение судьям, определения о передаче дел судьям не всегда составляются, а в некоторых случаях протокол и материалы дела передаются письмом за подписью лица, не уполномоченного на рассмотрение дела.

Так, протокол об административном правонарушении по ст. 18.8 КоАП РФ, составленный 6 сентября 2004 г. специалистом Каменского межрайонного представительства Управления по делам миграции ГУВД РО Г. Н. Борщевым в отношении гражданина Узбекистана Худайберганова, был направлен в Каменский городской суд письмом того же специалиста Каменского межрайонного представительства УМД ГУВД РО, который не наделен полномочиями на рассмотрение данного дела.

В некоторых случаях в материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства того, что привлекаемое к административной ответственности лицо является иностранным гражданином или лицом без гражданства, в протоколах, составленных сотрудниками ОМ, и постановлениях судей не указывается, какой установленный порядок регистрации либо передвижения или выбора места жительства не соблюдало лицо, привлекаемое к административной ответственности, в чем заключается объективная сторона правонарушения.

Так, судьей Таганрогского городского суда Е. А. Арцыбасовым постановлением от 18 мая 2004 г. был привлечен к административной ответственности по ст. 18.8 гражданин Китая Чжэн Го за то, что находился на территории Российской Федерации без надлежащей регистрации по месту пребывания. Документов, удостоверяющих личность, не имеется. Когда прибыл в Россию, с какого момента не регистрировался, судьей не выяснялось.

29 марта 2004 г. Ворошиловским ОВД г. Ростова-на-Дону был составлен в отношении гражданина Азербайджана Р. Э. Радшабова протокол об административном правонарушении по ст. 18.8 КоАП РФ со ссылкой на то, что "29.03.2004 года в 16.30 часов Радшабов Р. Э. находился на территории Российской Федерации без временной регистрации по месту пребывания". Вопросы же о том, какой срок находился без регистрации, откуда и когда прибыл, не задавались, протокол Радшабовым не подписан, отметки о разъяснении прав нет. Постановлением судьи Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону И. В. Аносова от 30 марта 2004 г. Р. Э. Радшабов привлечен к административной ответственности по ст. 18.8 КоАП РФ, объективная сторона правонарушения также не выяснялась.

Постановлением судьи Батайского городского суда О. Т. Киселева от 2 августа 2004 г. подвергнут штрафу по ст. 18.8 КоАП РФ Ан Чай Ши за "проживание в г. Батайске без регистрации". Вопросы, с какого времени проживает в г. Батайске без регистрации, какой закон нарушен, является ли Ан Чай Ши иностранным гражданином, не выяснялись. В материалах дела отсутствуют документы, удостоверяющие личность, какие-либо справки об отсутствии регистрации по месту пребывания. Кроме того, в протоколе указано, что Ан Чай Ши с января 2004 г. оформляет гражданство Российской Федерации, однако это никто не проверяет.

В силу ст. 20 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранный гражданин, въехавший в Россию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Российскую Федерацию в порядке, предусмотренном настоящим Законом и другими федеральными законами. Порядок регистрации предусмотрен ст. 21 данного Закона. В соответствии с ч. 3 ст. 21 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" регистрация иностранного гражданина, въехавшего в Россию, производится по месту его пребывания в Российской Федерации. В случае перемены места пребывания в России иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия на новое место пребывания.

В некоторых случаях судьи привлекают к административной ответственности иностранных граждан за незаконное пребывание на территории Российской Федерации, не проверяя при этом наличие или отсутствие состава административного правонарушения.

Так, постановлением судьи Л. Г. Куралесовой от 14 апреля 2004 г. привлечен к административной ответственности по ст. 18.8 КоАП РФ гражданин Азербайджана Р. Х. Иваев за "отсутствие визы по месту пребывания".

Однако ни судьей, ни должностным лицом не проверялось наличие или отсутствие иных законных оснований пребывания иностранного гражданина в России, поскольку в силу ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" законно находящиеся в России иностранные граждане - это лица, имеющие действительный вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в России.

В некоторых случаях судьи в нарушение ст. 29.10 КоАП РФ не указывают в постановлениях сведений о лице, в отношении которого рассмотрено дело, в том числе и на то, что данное лицо является иностранным гражданином или лицом без гражданства, не указывается место совершения правонарушения.

Так, постановлением судьи Батайского городского суда О. Т. Киселева от 2 августа 2004 г. подвергнут штрафу по ст. 18.8 КоАП РФ Т. Т. Каландаров за "проживание в г. Батайске без регистрации". Однако является ли Каландаров иностранным гражданином, не указано и не выяснялось. В материалах дела отсутствуют документы, удостоверяющие личность, какие-либо справки об отсутствии регистрации по месту пребывания.

Следует обратить внимание на то, что органами внутренних дел при составлении протоколов об административном правонарушении не проверяются данные о регистрации иностранных граждан на территории Российской Федерации, а в некоторых случаях справки, выдаваемые органами внутренних дел, противоречат друг другу.

Так, 30 ноября 2004 г. правлением по делам миграции ГУВД РО был составлен протокол об административном правонарушении по ст. 18.8 КоАП РФ в отношении гражданина Ж. О. Дарманкулова, уроженца Кыргызстана, работающего реализатором на рынке Темерник, по той причине, что "Дарманкулов Ж. О. по ул. Брестской, 5/96, кв. 44, не зарегистрирован, чем нарушен режим пребывания на территории Российской Федерации". В подтверждение к материалам дела прилагается справка ПВУ ГУВД РО от 1 декабря 2004 г. о том, что Ж. О. Дарманкулов в ПВУ ГУВД РО по вопросу регистрации не обращался. 16 декабря 2004 г. и. о. начальника ОВИР ПВУ ГУВД РО по запросу адвоката выдает справку о том, что Ж. О. Дарманкулов зарегистрирован в г. Ростове-на-Дону по ул. Брестской, 5/96, кв. 44. Исполняющий обязанности начальника ПВУ ГУВД РО 21 декабря 2004 г. утверждает заключение об аннулировании регистрации Ж. О. Дарманкулова.

УУМ ОВД г. Батайска А. В. Козлов 7 июня 2004 г. составляет протокол об административном правонарушении по ст. 18.8 КоАП РФ в отношении С. В. Аносова, уроженца Пензенской области, указывая, что "гражданин без гражданства Аносов С. В. нарушает правила пребывания в России, с 1999 года проживает по ул. Колхозной, 110, в г. Батайске". Документов, удостоверяющих личность, в деле не имеется, сам Аносов поясняет, что он является лицом без гражданства, а согласно справке Батайского ОВД, приложенной к протоколу, Аносов является гражданином Российской Федерации. Судья Е. Г. Голиков, не проверяя указанные обстоятельства, постановлением от 8 сентября 2004 г. признает Аносова виновным по ст. 18.8 КоАП РФ, накладывает на него штраф с административным выдворением за пределы России.

22 марта 2004 г. судьей Советского районного суда г. Ростова-на-Дону было вынесено постановление по делу об административном правонарушении по ст. 18.8 КоАП РФ в отношении Г. М. Гусейнова и назначен штраф с административным выдворением за пределы России за то, что "Гусейнов Г. В. 20.03.2004 года задержан в г. Ростове-на-Дону в ходе проведения операции "Мигрант" и не имел регистрации на территории Российской Федерации". Протокол об административном правонарушении был составлен ОВД Советского района г. Ростова-на-Дону. Решением судьи Ростовского областного суда от 13 апреля 2004 г. постановление судьи было отменено, так как согласно справке начальника ПВО Красносулинского ОВД Гусейнов зарегистрирован в Красносулинском ОВД с 19 января 2004 г. по 19 апреля 2004 г.

Постановлением судьи Волгодонского городского суда Н. А. Хлюстовой от 6 сентября 2004 г. привлечен к административной ответственности гражданин Таджикистана А. А. Абдурахманов по ст. 18.8 КоАП РФ за то, что "прибыл в Россию 02.09.2004 года по миграционной карте. Регистрация в Москве 04.09.2004 года. 04.09.2004 года задержан в г. Волгодонске без регистрации". Однако в данном случае регистрация в г. Москве не проверялась, никем не опровергалась и не признавалась недействительной, в результате чего возникает вопрос, в чем состав административного правонарушения, какую норму закона нарушил Абдурахманов.

В отдельных случаях судьи выносят одно постановление по делам об административных правонарушениях, которым привлекают к ответственности по нескольким статьями КоАП РФ, что противоречит ст. 4.4 КоАП РФ, согласно которой при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Так, судьей Каменского городского суда от 2 ноября 2004 г. С. М. Максимчук было вынесено постановление по делу об административном правонарушении, которым гражданин Украины А. В. Безхмельницкий признан виновным по ч. 1 ст. 14.1, ч. 2 ст. 14.4, ст. 18.8 КоАП РФ, и ему назначено наказание по правилам ст. 4.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 МРОТ.

В силу ч. 2 п. 1 ст. 29.9 КоАП РФ постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае: 1) наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ; 2) объявления устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ; 3) прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях содержатся признаки преступления.

Так, ОВД Ленинского района г. Ростова-на-Дону 20 марта 2004 г. был составлен протокол об административном правонарушении в отношении гражданина Армении Р. С. Галстян по ст. 18.8 КоАП РФ, в котором было указано, что Р. С. Галстян "20.03.2004 года в 13.00 на Центральном рынке задержан за длительное проживание в г. Ростове-на-Дону без регистрации". Постановлением судьи Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону Л. Г. Веремеенко от 22 марта 2004 г. производство по делу прекращено из-за отсутствия события правонарушения, так как Галстяном была представлена миграционная карта о регистрации по ул. Профсоюзной, 29/22, кв. 21, с 10 февраля 2004 г. по 10 мая 2004 г.

Однако в отдельных случаях судьи необоснованно прекращают производство по делу.

Так, судья Каменского городского суда С. Ю. Максимчук постановлением от 10 августа 2004 г. прекратил производство по делу по ст. 18.8 КоАП РФ в отношении А. В. Арутюняна, сославшись на то, что истек срок давности привлечения к административной ответственности, так как совершено правонарушение 8 июня 2004 г.

Однако дело поступило в Каменский городской суд судье 11 июня 2004 г., судьей вынесено 15 июня 2004 г. определение о назначении дела к рассмотрению на 25 июня 2004 г., 25 июня 2004 г. вынесено определение об отложении дела на 27 июля 2004 г.

В силу ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

При применении данной нормы судьям следует особо обратить внимание на общественную опасность административных правонарушений указанной категории.

В некоторых случаях судьями применяется ст. 2.9 КоАП РФ при непроверенности и недоказанности оснований для признания малозначительности совершенного иностранным гражданином.

Так, постановлением судьи Батайского городского суда С. А. Шумеева от 19 августа 2004 г. освобожден от административной ответственности Н. П. Ходневич. Судья ограничился устным замечанием, сославшись на то, что "Ходневич не имел возможности зарегистрироваться по состоянию здоровья, ранее не привлекался к административной ответственности, раскаивается, прибыл в Россию в мае 2004 года". Однако в материалах дела имеются рапорт сотрудника ОВД, показания хозяйки квартиры, в которой проживал Ходневич, показания самого Ходневича, согласно которым Ходневич прибыл в Россию в 1993 г., проживает с этого времени без регистрации, не работает. Каких-либо данных о болезни нет. Хозяйка квартиры просит принять к нему меры, ссылаясь на то, что Ходневич пьет, хулиганит.

17 августа 2004 г. С. А. Шумеев постановлением освобождает от ответственности гражданина Грузии А. З. Парсаданова, ссылаясь на то, что "существенный вред охраняемым законом интересам не причинен, так как Парсаданов не имел возможности зарегистрироваться по месту временного нахождения в г. Батайске из-за утраты необходимых удостоверяющих его личность документов, ранее к административной ответственности не привлекался". Однако в материалах дела не имеется каких-либо данных о том, что Парсаданов обращался в органы внутренних дел по поводу утраты документов, напротив, имеется копия паспорта и удостоверения личности Парсаданова. В своих показаниях Парсаданов ссылался на отсутствие денег для регистрации.

При рассмотрении данной категории дел следует иметь в виду, что административное наказание может быть применено только к иностранному гражданину, совершившему правонарушение, предусмотренное ст. 18.8 КоАП РФ.

Постановлением судьи Волгодонского городского суда Г. А. Братановой от 16 сентября 2004 г. гражданка Грузии Саркисян Асмик признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ, назначено наказание в виде штрафа в размере 10 МРОТ с административным выдворением А. Саркисян вместе с дочерью М. Галустян в 10-дневный срок. Протокол же об административном правонарушении составлен только в отношении А. Саркисян. Кроме того, выдворение как административное наказание не может быть применено к лицам моложе 16 лет.

Следует обратить внимание должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях, судей на то, что в силу ч. 2 ст. 24.2 КоАП РФ лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Непредоставление такой возможности ведет к отмене вынесенных постановлений.

Так, постановлением судьи Л. Г. Куралесовой от 24 марта 2004 г. привлечен к ответственности гражданин Таджикистана А. М. Пайгомов по ст. 18.8 КоАП РФ. Решением судьи Ростовского областного суда от 16 апреля 2004 г. постановление было отменено, так как Пайгомов не владеет русским языком, переводчик не участвовал в деле, а вопрос о переводчике не обсуждался.

Законом не определен срок выдворения иностранных граждан за пределы Российской Федерации, однако при назначении наказания следует исходить из возможности исполнения вынесенных постановлений.

Так, судья Волгодонского городского суда Т. А. Терентьева в постановлении от 1 июня 2004 г. признала виновной гражданку Кыргызстана С. Г. Ким, назначила штраф с выдворением в 10-дневный срок без содержания в спецприемнике. В данном случае, если Ким добровольно в 10-дневный срок не выедет за пределы Российской Федерации, это сделает неисполнимым постановление судьи.

В ходе обобщения было установлено, что судьями продолжают допускаться ошибки, на которые обращалось внимание при предыдущих обобщениях Ростовского областного суда: дела рассматриваются по ксерокопиям протоколов и материалов дел; привлекаются к участию в делах должностные лица, составившие протоколы об административных правонарушениях (в качестве ответчиков, заинтересованных лиц и т. д.); дела рассматриваются без участия лиц, привлекаемых к ответственности, при отсутствии извещений о времени рассмотрения; секретари ведут протоколы об административных правонарушениях.

Особо необходимо обратить внимание судей на то, что в силу ч. 1 ст. 31.3 КоАП РФ обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесшее постановление.

Следовательно, судьи обязаны осуществлять контроль за исполнением вынесенных ими постановлений, требовать от должностных лиц, органов, осуществляющих исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях, предоставлять данные об исполнении постановления.

Однако в результате проведенного обобщения установлено, что в 60% случаев в материалах дела отсутствуют сведения об исполнении постановлений. Только во всех представленных Новошахтинским городским судом делах имеются данные об исполнении постановлений (квитанции или акты об уплате штрафов, акты о выдворении либо данные о причинах невыдворения, неуплаты штрафа).

Краткие выводы.

Проведенное обобщение судебной практики указывает на:

1) ряд существенных ошибок и нарушений, допускаемых судьями Ростовской области при рассмотрении административных правонарушений, предусмотренных гл. 18 КоАП РФ, являющихся результатом отсутствия достаточно обобщенной и систематизированной судебной практики рассмотрения дел данной категории, разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, пробелов в законодательстве, недостаточного знания судьями законодательства в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также непринятия в некоторых случаях судьями рекомендаций областного суда, содержащихся в многочисленных письмах и обобщениях;

2) различное толкование органами внутренних дел и судами положений гл. 18 КоАП РФ, в связи с чем в Верховный Суд Российской Федерации был направлен запрос о разъяснении применения ст. 34 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации", ст. ст. 3.3, 26.1, 29.5 КоАП РФ;

3) недостаточный уровень подготовки административных материалов органами внутренних дел;

4) отсутствие необходимого контроля за исполнением вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях.

Предложения.

1. Обсудить результаты обобщения в административном составе Ростовского областного суда.

2. О результатах обобщения проинформировать судей области.

3. Довести до сведения ГУВД Ростовской области некоторые результаты данного обобщения.

4. Рекомендовать председателям районных (городских) судов провести в судах обсуждение результатов обобщения с мировыми судьями.

5. Провести семинары по вопросам применения законодательства в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

6. Обратить внимание председателей районных (городских) судов на необходимость контроля за исполнением вынесенных судьями постановлений по делам об административных правонарушениях, с предоставлением ежеквартальной информации о количестве рассмотренных дел об административных правонарушениях по гл. 18 КоАП РФ и их исполнении.

Название документа