Развитие законодательства в сфере противодействия терроризму военными силами и средствами как одно из направлений правового обеспечения безопасности Российской Федерации

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ ВОЕННЫМИ СИЛАМИ И СРЕДСТВАМИ КАК ОДНО ИЗ НАПРАВЛЕНИЙ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Р. З. АМИРОВ

Амиров Р. З., доцент кафедры теории государства и права Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент, член РАЮН.

В условиях возрастания внутренних угроз и вызовов безопасности современного Российского государства видится целесообразным отнести к приоритетным национальным проектам обеспечение национальной безопасности, в том числе осуществление противодействия терроризму. В связи с этим необходимо обратить внимание на правовые основы регулирования данного направления обеспечения безопасности общества, государства и личности. В современном российском законодательстве довольно длительный период имелись пробелы, связанные с правовым регулированием привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации к борьбе с терроризмом. Несмотря на активное участие военнослужащих Министерства обороны в контртеррористических операциях на Северном Кавказе, до недавнего времени отсутствовал закон, четко регламентирующий процедуру противодействия терроризму военными силами и средствами. Фактически имеющийся пробел преодолевался с использованием аналогии права и аналогии закона. Это нашло отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. <1> по делу о проверке конституционности ряда подзаконных нормативно-правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике <2>, которым признавалось их соответствие Конституции и законам Российской Федерации, несмотря на то что ни один из действовавших в этот период законов <3> не предусматривал возможность привлечения Вооруженных Сил для борьбы с незаконными вооруженными формированиями внутри страны. Однако правомерность применения аналогии в данном случае вызывает некоторые сомнения, так как речь идет об использовании аппарата принуждения в лице вооруженных сил государства в борьбе с таким преступлением, как терроризм (в уголовном праве, как известно, применение аналогии не допускается). -------------------------------- <1> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 5. С. 3 - 18. <2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации". <3> См.: Закон РФ от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773; Федеральный закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. N 2446-1 // Российская газета. 1992. 6 мая.

В выступлении министра обороны Российской Федерации на 38-й Мюнхенской конференции по вопросам безопасности было отмечено, что "на сегодняшний день основным способом борьбы с проявлениями международного терроризма является адекватное применение военной силы" <4>. Следовательно, возникла необходимость в четкой правовой регламентации привлечения российской армии к борьбе с терроризмом. -------------------------------- <4> http://www. mil. ru/print/articles/article3430.shtml

В определенной степени борьба с терроризмом с привлечением Вооруженных Сил Российской Федерации могла осуществляться в процессе обеспечения режимов чрезвычайного и военного положения. Статья 2 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <5> закрепляет задачи Вооруженных Сил Российской Федерации, которые не были предусмотрены ранее действовавшим Законом от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении" <6>: <...> в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований. В условиях введения режима военного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <7> на Вооруженные Силы Российской Федерации дополнительно возлагаются задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ст. 9). -------------------------------- <5> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277. <6> Закон РФ от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773. <7> Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 <8>, определяет терроризм как угрозу военной безопасности государства. Кроме того, названы и другие угрозы, которые тесно с ним соприкасаются: попытка насильственного свержения конституционного строя; противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских, террористических движений, организаций, структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране; планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти; нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры; создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований; незаконное распространение (оборот) на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов. -------------------------------- <8> Российская газета. 2000. 21 апр.

Однако данные положения Военной доктрины получили лишь частичное нормативное закрепление. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" <9> предусматривал возможность участия Министерства обороны Российской Федерации в проведении контртеррористической операции. Однако он не мог в полной мере являться правовой основой действий Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики. Статья 3 Закона определяла зону проведения контртеррористической операции как "отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, помещение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории, в пределах которых проводится указанная операция". Следовательно, территория субъекта Российской Федерации не могла рассматриваться как зона проведения контртеррористической операции. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" // СЗ РФ. 2002. N 31. Ст. 3808.

Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" <10> устраняет имеющиеся правовые пробелы и решает давно назревшую проблему, связанную с правомерностью привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в проведении контртеррористической операции. В названии Закона термин "борьба с терроризмом", в смысловом отношении отражающий действия специальных служб, непосредственно направленные на прекращение террористических акций, заменен на термин "противодействие терроризму", который охватывает действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан, направленных в том числе и на предупреждение терроризма. Он сближает в правовом отношении данный Закон с Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности". По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом "О борьбе с терроризмом", в принятом Законе по-новому определены принципы, понятия, организационные и координационные механизмы противодействия терроризму. Дается отличное от прежнего определение понятия "терроризм", отражающее современные тенденции развития международного права. В Законе впервые конкретизируются полномочия федерального органа исполнительной власти в области обороны, прописан конкретный правовой механизм, позволяющий привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации для пресечения террористических акций, в том числе с наделением их правом на применение оружия и боевой техники (ст. ст. 6 - 10, 15). -------------------------------- <10> Российская газета. 2006. 10 марта.

В частности, ст. 6 Закона закрепляет, что в борьбе с терроризмом Вооруженные Силы Российской Федерации могут применяться для: 1) пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами; 2) пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства; 3) участия в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом; 4) пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации. Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму" было утверждено Положение о Национальном антитеррористическом комитете, в состав которого включен начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ. Министр обороны РФ вошел в состав Федерального оперативного штаба, а в составе оперативных штабов в субъектах Российской Федерации предусмотрена должность представителя Вооруженных Сил РФ (по согласованию). Одно из направлений дальнейшего развития нормативной базы по привлечению Вооруженных Сил Российской Федерации к борьбе с терроризмом было обозначено еще в 2002 г. Президентом Российской Федерации. Он отметил необходимость внести в ныне существующую Концепцию национальной безопасности отдельные положения, которые закрепят право России первой применять свои Вооруженные Силы в борьбе с террористами <11>. Об этом говорилось и в выступлении министра обороны Российской Федерации С. Б. Иванова на встрече с представителями военно-дипломатического корпуса в декабре 2004 <12>: "Россия, уважая международное право и международные стандарты в области прав человека, допускает возможность нанесения превентивных ударов в любой точке, откуда может исходить угроза терроризма. Такие удары мы планируем наносить с применением любого вида оружия, разумеется, кроме ядерного, а также с привлечением сил и средств специального назначения. В качестве цели могут выступать базы, лагеря и места скопления террористов, вне зависимости от их географического расположения". Безусловно, подобные действия могут осуществляться только на основе общепризнанных принципов и норм международного права и соответствующих нормативно-правовых актов, которые должны быть дополнительно разработаны (ст. 10 Федерального закона "О противодействии терроризму" регламентирует данную процедуру лишь частично). Так, 7 июля 2006 г. Советом Федерации Федерального Собрания РФ было принято Постановление N 219-СФ "Об использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности". Данный акт разрешает "Президенту Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации использовать формирования Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделения специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности против Российской Федерации либо против граждан Российской Федерации или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации". -------------------------------- <11> По террористам армия ударит первой // Российская газета. 2002. 6 нояб. <12> Иванов С. Б. Вооруженные Силы России: состояние, перспективы развития и способность противостоять современным угрозам и вызовам // http://www. mil. ru/print/articles/article8649.shtml.

В настоящее время наметились тенденции по усилению взаимосвязи между терроризмом и другими видами преступлений, в частности незаконным оборотом наркотиков, составляющим один из источников финансирования деятельности террористических организаций. Министр обороны РФ С. Б. Иванов на встрече с представителями военно-дипломатического корпуса в декабре 2004 г. отметил, что одной из основных задач 4-й военной базы российских войск в Таджикистане является прикрытие пограничных застав на таджикско-афганской границе. "Начиная с 1992 года российские пограничники изъяли свыше 29 тонн наркотических средств и предотвратили более полутора тысяч попыток вооруженных прорывов через границу. Причем иногда банды были столь многочисленны, что отразить их атаки без поддержки войсковых подразделений, артиллерии и авиации было просто невозможно" <13>. При этом следует учитывать, что в зарубежных государствах уже накоплен определенный опыт привлечения вооруженных сил к борьбе с незаконным оборотом наркотиков <14>. В связи с этим в правовой регламентации нуждается не только процедура привлечения Вооруженных Сил по противодействию терроризму, но и в целом их деятельность по обеспечению внутренней безопасности Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной безопасности, внутренних дел и другими субъектами обеспечения безопасности <15>. -------------------------------- <13> Там же. <14> См., например: Амиров Р. З. Из опыта взаимодействия военных ведомств США и стран Латинской Америки по борьбе с незаконным оборотом наркотиков // Вестник Уфимского юридического института МВД РФ. 1999. N 6. <15> См.: Амиров Р. З. Внутренняя безопасность государства и роль Вооруженных Сил в ее обеспечении // Вестник Академии военных наук. 2003. N 2.

Название документа Вопрос: Организация проводит образовательные туры за рубежом. При проведении туров организация может выступать как туроператором, так и турагентом (договор с туроператором на турпродукт заключен). Какой пакет документов необходимо иметь клиентам (пользователям услуг организации), чтобы правомерно отнести затраты на оплату услуг организации к расходам в целях налогообложения прибыли? ("Налоги" (газета), 2007, N 23) Текст документа

Вопрос: Организация проводит образовательные туры за рубежом. При проведении туров организация может выступать как туроператором, так и турагентом (договор с туроператором на турпродукт заключен). Какой пакет документов необходимо иметь клиентам (пользователям услуг организации), чтобы правомерно отнести затраты на оплату услуг организации к расходам в целях налогообложения прибыли?

Ответ: В Федеральном законе от 24 ноября 1994 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" приведены понятия соответственно туроператорской и турагентской деятельности: туроператорская деятельность - деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая на основании лицензии юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее - туроператор); турагентская деятельность - деятельность по продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая на основании лицензии юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее - турагент). Продвижением туристской деятельности признается комплекс мер, направленных на реализацию туристского продукта (реклама, участие в специализированных выставках, ярмарках, организация туристских информационных центров по продаже туристского продукта, издание каталогов, буклетов и другое). Как видно, и в том и в другом качестве организация будет осуществлять продажу некоего туристского продукта (образовательной программы за рубежом). Отметим, что туризмом признаются временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - граждане) с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания. Качество, в котором будет выступать "продавец" туристского продукта (турагент или туроператор), не будет иметь существенного значения для пользователя таких услуг при отнесении затрат на их приобретение к расходам в целях налогообложения прибыли, так как налоговое законодательство не содержит каких-либо специальных правил в отношении отнесения на расходы затрат на приобретение турпродуктов. При разрешении вопроса о правомерности отнесения таких затрат к расходам в целях налогообложения прибыли необходимо учитывать цель поездки. Туризм предполагает выезд в профессионально-деловых целях. Услуги в рассматриваемой ситуации можно представить в виде консультационных. В соответствии с п. 15 п. 1 ст. 264 НК РФ к прочим расходам, связанным с производством и реализацией, относятся расходы на консультационные и иные аналогичные услуги. При данном варианте расходы следует представить как: - расходы на консультационные услуги; - командировочные расходы. В соответствии с пп. 12 п. 1 ст. 264 к командировочным расходам относятся: - проезд работника к месту командировки и обратно к месту постоянной работы; - наем жилого помещения. По этой статье расходов подлежат возмещению также расходы работника на оплату дополнительных услуг, оказываемых в гостиницах (за исключением расходов на обслуживание в барах и ресторанах, расходов на обслуживание в номере, расходов за пользование рекреационно-оздоровительными объектами); - суточные или полевое довольствие в пределах норм, утверждаемых Правительством Российской Федерации; - оформление и выдача виз, паспортов, ваучеров, приглашений и иных аналогичных документов; - консульские, аэродромные сборы, сборы за право въезда, прохода, транзита автомобильного и иного транспорта, за пользование морскими каналами, другими подобными сооружениями и иные аналогичные платежи и сборы. Сложность при отнесении затрат на расходы может заключаться в том, что в рассматриваемой ситуации организация, направляющая работника в тур, не несет командировочные расходы в обычном порядке, самостоятельно приобретая билеты, оплачивая проживание, выдавая работнику суточные, а оплачивает тур, который все это включает. В связи с вышеизложенным для отнесения расходов, квалифицируемых как командировочные, в составе тура считаем целесообразным в договоре расшифровать перечень и стоимость услуг, включаемых в тур, для возможности соотнесения затрат на услуги с нормами Налогового кодекса, регулирующими порядок отнесения затрат к расходам в целях налогообложения прибыли. Такая же расшифровка должна быть изложена в акте об оказанных услугах. В соответствии со статьей 166 ТК РФ служебной командировкой признается поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы. Следовательно, к расходам на командировки, которые организация может учесть при исчислении налоговой базы по налогу на прибыль, относятся обоснованные расходы на командировки, в которые налогоплательщик направляет работников в связи с производственной необходимостью. Командировки оформляются унифицированными формами первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утвержденными Постановлением Госкомстата России от 5 января 2004 г. N 1. Таким образом, необходимо оформление документов: - приказ (распоряжение) о направлении работника в командировку по формам Т-9 и Т-9а; - командировочное удостоверение - форма N Т-10; - служебное задание для направления в командировку и отчет о его выполнении по форме N Т-10а, с указанием фактов, свидетельствующих о выполнении командированным работником производственного задания. Кроме того, если при отправлении работника в командировку ему выдавались в подотчет денежные средства, то согласно пункту 11 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденного решением Совета директоров ЦБ РФ от 22 сентября 1993 г. N 40, не позднее трех дней по возвращении из командировки работник обязан составить авансовый отчет. Форма авансового отчета N АО-1 утверждена Постановлением Госкомстата России от 1 августа 2001 г. N 55. К авансовому отчету необходимо приложить оправдательные документы, подтверждающие расходование выданных в подотчет денежных средств. Обращаем внимание, что отнесение к расходам в целях налогообложения прибыли затрат по выплате суточных возможно в пределах норм по выплате суточных, установленных Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2005 г. N 299. В отношении вопроса квалификации расходов по проведению образовательных тренингов как расходов, предусмотренных подпунктом 15 пункта 1 статьи 264 НК РФ, то есть как расходов на консультационные и иные аналогичные услуги, следует иметь в виду следующее. Согласно статье 779 ГК РФ по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. В таком случае сторонами должен подписываться акт об оказанных услугах. Кроме того, для подтверждения факта оказания услуг мы рекомендуем подготовить отчет об оказанных услугах. В отчете Вы можете включить перечень всех указанных услуг, с указанием на дату оказания и сроки оказания соответствующих услуг. Требование о предоставлении отчета не регламентировано действующим законодательством, вместе с тем, как показывает судебная практика, наличие такого отчета может существенно повлиять на решение суда, например, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 мая 2005 г. N А19-29167/05-15-Ф02-2104/05-С1, Западно-Сибирского округа от 26 октября 2005 г. N Ф04-7555/2005(16171-А45-40), Московского округа от 22 марта 2006 г. N КА-А40/1894-06, Центрального округа от 20 января 2003 г. N А62-1006/2002, Северо-Западного округа от 27 июля 2006 г. N А42-10050/04-22, решение Арбитражного суда г. Москвы 5 июня 2006 г. N А40-22933/06-111-112. Также отметим, что документами, подтверждающими соответствующие расходы в целях налогообложения прибыли, будут те документы, которые исполнитель обязан передать клиенту по договору, в частности: - туристическая путевка; - транспортные документы; - программу путешествия и обучения; - документ о прохождении обучения. В отношении развлекательных мероприятий (например, экскурсий), включенных в программу тренингов, отмечаем следующее. На основании пункта 49 статьи 270 НК РФ налогоплательщик не вправе учесть при исчислении налоговой базы по налогу на прибыль расходы, связанные с организацией отдыха и развлечений сотрудников, так как эти расходы не соответствуют критериям, указанным в пункте 1 статьи 252 НК РФ. В данном случае участие в мероприятиях не связано с выполнением работником служебных поручений, которые он осуществляет вне места постоянной работы. Следовательно, организация-клиент не может учесть в целях налогообложения прибыли расходы, связанные с проведением и организацией таких мероприятий. В заключение отметим, что при возникновении спорной ситуации с налоговыми органами пользователям рассматриваемых услуг придется доказывать экономическую обоснованность этих затрат, в частности доказывать то, что была необходимость в указанных услугах, целесообразности получения этой услуги за рубежом, а не в России, а также доказывать факт использования результатов услуг в деятельности, направленной на получение дохода. В связи с чем рекомендуем подготовить соответствующие документальные доказательства. В частности, для доказательства целесообразности получения этой услуги за рубежом, а не в России можно собрать информацию об аналогичных программах в России и подготовить аргументы, обосновывающие, почему предпочтение отдано программе за рубежом, или подтверждающие, что в России нет аналогов таких программ. Доказательством использования результатов услуг в деятельности может быть некий внутренний отчет сотрудника, который был отправлен в командировку, о результатах использования полученной консультации. Отнесение указанных затрат к расходам в целях налогообложения прибыли, в случае, если эти результаты себя не оправдали в экономическом плане, может стать предметом судебного спора. Однако мы нашли судебную практику, в которой суд не рассматривает критерий эффективности понесенных расходов как условие их экономической оправданности (см. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15 марта 2006 г. N Ф04-1847/2006(20709-А67-40), Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 января 2006 г. N А10-4653/05-Ф02-6684/05-С1, Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 8 февраля 2006 г. N А12-18671/05-С10, Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 января 2006 г. N А82-9347/2004-37).

Название документа