Институт омбудсмена в России и Европейском союзе: опыт сравнительного анализа

(Клочкова Ю. А.)

("Международное публичное и частное право", 2007, N 4)

Текст документа

ИНСТИТУТ ОМБУДСМЕНА В РОССИИ И ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ:

ОПЫТ СРАВНИТЕЛЬНОГО АНАЛИЗА

Ю. А. КЛОЧКОВА

Клочкова Ю. А., старший преподаватель кафедры теории права факультета экономики менеджмента и права Таганрогского государственного радиотехнического университета.

Почти пятнадцать лет назад, в 1991 г., в Российской Федерации была провозглашена судебно-правовая реформа. Ее основные теоретические принципы были сформулированы еще в 1988 г., когда стало очевидно, что советская правовая система не отвечает требованиям времени и не соответствует мировым стандартам. Суть выработанной тогда концепции определялась положением о том, что право и судебная система существуют прежде всего для защиты прав человека и гражданина и недопущения произвола государственной власти. В настоящее время в России все отчетливее звучат идеи приоритетности прав граждан, свободы и верховенства закона, однако их воплощение оставляет желать лучшего, несмотря на то что ст. 2 Конституции РФ прямо указывает на обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Утверждение демократических ценностей и гарантий прав и свобод человека и гражданина - основополагающий принцип построения современных политических систем. В его практическом осуществлении важное значение имеет институт уполномоченного по правам человека в России (омбудсмена).

Институт омбудсмена - относительно новое явление для российской правовой практики, хотя он хорошо известен конституционному законодательству европейских стран и США как хорошо зарекомендовавший себя механизм защиты прав и свобод человека.

Впервые должность омбудсмена была учреждена в Швеции в 1809 г. Начиная с середины XX в. институт омбудсмена получил широкое распространение сначала в скандинавских, затем в англосаксонских и других европейских государствах. В настоящее время уже около 100 стран имеют у себя институт омбудсмена. Представитель по гражданским правам есть в Польше, проведор юстиции - в Португалии, коллегия народной правозащиты - в Австрии, адвокат народа - в Румынии, парламентский комиссар по делам администрации - в Великобритании, парламентский омбудсмен - в Литве. Обязанностью этих должностных лиц является контроль за тем, чтобы государственные органы в процессе своей деятельности не нарушали прав человека и гражданина.

В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека. Он должен был назначаться Верховным Советом на срок пять лет, быть ему подотчетным и обладать той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР.

Официально должность уполномоченного по правам человека в России была учреждена Конституцией 1993 г. Пункт "д" ч. 1 ст. 103 Конституции отнес к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности уполномоченного по правам человека. Он осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", который был принят 26 февраля 1997 г. [1]. Данный Закон определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Законом предусматривалось, что в срок не позднее 30 дней с момента вступления его в силу Государственная Дума была обязана назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 8 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека"). Однако только 22 мая 1998 г. тайным голосованием на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был назначен депутат Государственной Думы О. О. Миронов.

Роль и положение омбудсмена в правовой системе России существенно отличаются от западных стран. Поскольку правовое государство в России, в рамках которого российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции, находится лишь в стадии формирования, основной задачей омбудсмена становится обеспечение свободы отношений между гражданином и государственными структурами от бюрократических правонарушений. Этот процесс гораздо более длительный, чем организация законопроектной работы и принятие упомянутого Федерального конституционного закона и структурирование службы Уполномоченного. Принятие ситуации, что в современной жизни важнее человек, а не государство, потребует многих лет и, возможно, десятилетий.

За последние годы в России приобрели силу многие международно признанные принципы, в том числе закрепляющие права и свободы граждан. И все-таки отечественная правовая сфера, особенно в гуманитарных аспектах, не соответствует нормам Совета Европы в плане реализации провозглашенных гражданских прав в практике российских государственных структур. С учетом этого обстоятельства одним из первоочередных становится вопрос об укреплении гарантий предотвращения административных злоупотреблений, а также исправления допущенных административных ошибок, повлекших ущемление прав и свобод. Институт омбудсмена принадлежит к числу таких гарантий. Создание института уполномоченного по правам человека в России - насущная потребность российской жизни, поскольку отставание в гуманитарной сфере тормозит процесс политических и экономических преобразований.

В условиях существующей системы взаимоотношений России с Европейским союзом (ЕС) институт уполномоченного по правам человека призван приблизить Россию к критериям цивилизованного общества. С января 1996 г. Россия является членом Совета Европы (СЕ). Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) после долгих колебаний, усилившихся с началом войны в Чечне, приняла решение о приеме России в эту организацию. Одним из первых последствий приема стало введение в России моратория на смертную казнь, однако Россия до сих пор не ратифицировала 6-й протокол Европейской конвенции о защите прав человека относительно отмены смертной казни - одно из условий членства в СЕ.

Вторым шагом стало введение института Уполномоченного по правам человека. Особенностью института омбудсмена в России является то, что он формируется одновременно с реформированием всей политико-правовой системы России, которая проходит при поддержке Департамента прав человека Совета Европы, осуществляющего программу Европейского союза, направленную на поддержку правовой реформы в России.

Договор, учреждающий Европейское Сообщество, ввел в систему органов ЕС институт омбудсмена, правовую основу деятельности которого составляют ст. 195 (138e) и ст. 21 (8d) Договора, учреждающего Европейское Сообщество [2], и Решение Европейского парламента от 9 марта 1994 г. "О правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей омбудсмена" [3].

Сравнительно-правовое исследование некоторых вопросов, касающихся статуса омбудсмена в ЕС и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, позволило выявить общие черты и специфические особенности этого института в России.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими (ст. 1 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека"). Федеральный конституционный закон установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам, что полностью согласуется с положениями, определяющими статус омбудсмена в ЕС (п. 1 ст. 2 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека"). Несмотря на то что в целом компетенция омбудсменов ЕС и РФ содержит общие черты, границы независимости неодинаковы.

1. Омбудсмен и уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначаются парламентами. Статья 195 (138e) и ст. 21 (8d) Договора, учреждающего Европейское Сообщество, предоставляет Европейскому парламенту право назначать омбудсмена, в России право назначать Уполномоченного по правам человека также принадлежит представительному органу - Государственной Думе (ст. 8 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека"). Однако смещение с должности омбудсмена в ЕС происходит исключительно по решению суда, а в РФ - по решению Государственной Думы. Поскольку Уполномоченный по правам человека и гражданина РФ назначается и отстраняется парламентом (нижней палатой - Государственной Думой), он в определенной мере зависит от ее воли. Более того, Уполномоченный по правам человека назначается из числа депутатов Государственной Думы, что еще больше привязывает его к этому государственному органу. Личность омбудсмена никак не ассоциируется с государственной структурой. Омбудсмен - действительно независимое лицо, не связанное отношениями с государственной администрацией. Омбудсмен назначается из числа лиц, которые являются гражданами Союза, обладают всем комплексом гражданских и политических прав, предоставляют все гарантии независимости и соответствуют условиям, предусмотренным для высших судебных должностей в своей стране, либо обладают признанной компетенцией и опытом для выполнения обязанностей омбудсмена.

2. Ограниченный статус Российского омбудсмена накладывает отпечаток и на сферу распространения его деятельности. Омбудсмен ЕС наделен полномочиями принимать жалобы от любого гражданина Союза и лиц, не являющихся гражданами Союза, но проживающих в каком-либо государстве-члене, касающиеся случаев плохой организации деятельности институтов и органов Сообщества, за исключением Суда или Суда первой инстанции, выступающих в роли судебного органа.

Статья 15 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека" предусматривает, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, но при этом российский омбудсмен не принимает жалобы на решения Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 16 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека"). Данное положение полностью противоречит самой идее института - обеспечения гражданских прав, нарушенных государственными органами и служащими. Вступая в должность, Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы, в соответствии с которой он клянется защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести (ст. 9 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека"). Омбудсмен ЕС дает обещание перед Судом Европейских сообществ, что он будет выполнять свои обязанности абсолютно независимо и беспристрастно (п. 2 ст. 9 решения Европейского парламента [4]). В ЕС именно Суд, который является достаточным противовесом государственной власти, обеспечивает деятельность омбудсмена, только Суд определяет степень компетентности омбудсмена и тем самым гарантирует справедливую процедуру защиты прав граждан. Получив жалобу, Уполномоченный в РФ имеет право отказать в принятии жалобы к рассмотрению, при этом отказ обжалованию не подлежит (п. 1 ст. 20 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека"). В Уполномоченном российский гражданин должен видеть должностное лицо, стоящее на защите его прав, а не ограничивающее его права.

Существенной характеристикой правового статуса омбудсмена является его независимость, определяющая компетенцию его деятельности. Очевидно, что деятельность Уполномоченного по правам человека в России распространяется лишь на органы исполнительной власти.

Учреждение в России института Уполномоченного по правам человека означает признание государством необходимости создания дополнительных механизмов защиты прав человека. Главной характеристикой института Уполномоченного является его субсидиарность по отношению к другим правозащитным институтам (ст. 3 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека"). В сферу деятельности Уполномоченного по правам человека и гражданина РФ не включаются суды, поскольку считается, что это ограничит судейскую независимость. Омбудсмен также не должен контролировать деятельность органов прокуратуры. Он не наделяется судебными полномочиями и не является всеобъемлющим органом надзора за законностью. Таким органом остается прокуратура, хотя в последнее время качество ее надзорных функций значительно снизилось. 24 июля 1998 г. между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации было подписано Соглашение "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан" [5]. Оно предусматривает сотрудничество по основным направлениям правозащитной деятельности, определяет механизм, позволяющий двум структурам эффективнее бороться с нарушениями прав человека. Генеральная прокуратура сообщает Уполномоченному по правам человека о результатах надзора за соблюдением прав и свобод граждан и мерах, принятых в их защиту. Уполномоченный по правам человека информирует Генеральную прокуратуру об известных ему незаконных актах органов государственной власти, жалобах граждан и лиц без гражданства, направленных в суд (в том числе в Конституционный Суд Российской Федерации) заявлениях в защиту прав и свобод граждан, нарушенных решениями или бездействием органов власти и должностных лиц. В России за прокуратурой сохранен надзор за исполнением законов, видимо, поэтому в функции Уполномоченного не включены надзорные полномочия.

Проанализировав сферу компетенции омбудсменов в России и ЕС, следует подчеркнуть, что в РФ ограничение независимости Уполномоченного, а как следствие и его компетенции определяется правовой системой страны, которая нуждается в преобразовании. Возможности для качественного осуществления полномочий омбудсмена в России по сравнению с аналогичным институтом в рамках ЕС значительно ограничены, что не может не сказываться на качестве его работы. Приходится констатировать, что Уполномоченный по правам человека в России зависим от органов государственной власти в значительно большей степени, чем того требует нормальная правовая практика. Ограниченный объем его полномочий и наличие порочной практики заключения соглашений с органами государственной власти свидетельствуют о том, что институт Уполномоченного по правам человека в России нуждается в серьезном дальнейшем совершенствовании.

Литература

1. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека" // Российская газета. 1997. 4 марта.

2. Договор, учреждающий Европейское Сообщество // Документы Европейского союза. Т. VI. М.: Интердиалект+, 2001. С. 158.

3. 94/262/ECSC, EC, Euratom: Decision of the European Parliament of 9 March 1994 on the regulations and general conditions governing the performance of the Ombudsman's duties // Official Journal L 113, 04/05/1994 P. 0015 - 0018 // europa. eu. int/eur-lex/.

4. 2002/262/EC, ECSC, Euratom: Decision of the European Parliament of 14 March 2002 amending Decision 94/262/ECSC, EC, Euratom on the regulations and general conditions governing the performance of the Ombudsman's duties // Official Journal L 092, 09/04/2002 P. 0013 - 0014 // europa. eu. int/eur-lex/.

5. Соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан" // www. ombudsman. gov. ru/.

Название документа