Осуществление и защита прав соотечественников на государственном и международном уровне как направление правового обеспечения приоритетных национальных проектов

(Бардин Л. Н.)

("Международное публичное и частное право", 2007, N 4)

Текст документа

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ И ЗАЩИТА ПРАВ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ

НА ГОСУДАРСТВЕННОМ И МЕЖДУНАРОДНОМ УРОВНЕ

КАК НАПРАВЛЕНИЕ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

Л. Н. БАРДИН

Бардин Л. Н., адвокат, кандидат юридических наук, член Правления Ассоциации юристов России.

Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Вышеуказанная Государственная программа направлена на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Этой Государственной программой дополняется система мер по стимулированию рождаемости, снижению смертности и регулированию миграции, направленных на стабилизацию численности населения Российской Федерации. Предусмотрено, что Государственная программа будет способствовать социально-экономическому развитию России, что невозможно без кардинального изменения демографической ситуации.

Содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из направлений решения вышеуказанной демографической проблемы, а по большому счету и реализации приоритетных национальных проектов. Целью Государственной программы, в частности, является стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников. Иными словами, Россия должна обеспечить привлекательность переселения по сравнению с выбором соотечественников оставаться в государствах проживания.

В то же время принятие Государственной программы добровольного переселения ни в коем случае не должно отодвигать на второй план обязанность России по поддержке и защите своих соотечественников, постоянно проживающих за рубежом.

В этой связи очень важным представляется обратить внимание на целый ряд проблем как законодательства, регулирующего вопросы поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом, так и практики его применения. Прежде всего следует еще раз возвратиться к практике применения Федерального закона от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом". Дело в том, что шесть с лишним лет практики так называемого применения этого Федерального закона со всей очевидностью привели к выводу о том, что многие нормы этого Закона носят декларативный характер и фактически не реализованы до сих пор.

Так, предусмотренный этим Законом механизм выдачи свидетельств соотечественников за рубежом до сих пор не запущен. Ни одного свидетельства выдано на сегодняшний день не было. В выступлениях различного уровня нередко упоминается слово "диаспора", но ни в этом Законе, ни в каких-либо иных нормативных правовых актах Российской Федерации этого понятия до сих пор просто нет.

Год назад Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств принял решение создать рабочую группу для подготовки изменений и дополнений в закон о соотечественниках с тем, чтобы сделать его внятным и работающим. Я имел честь возглавить эту рабочую группу. В результате нашей работы был подготовлен законопроект, который неоднократно обсуждался на заседаниях Комитетов по делам СНГ, на "круглых столах" и на парламентских слушаниях Совета Федерации и Государственной Думы. В целом участники всех обсуждений соглашались с необходимостью серьезной переработки закона и одобрения рассматриваемого законопроекта. Примечательно, что некоторые участники обсуждений предъявляли разработчикам законопроекта претензии не столько по поводу предлагаемых изменений и дополнений закона, сколько по содержанию норм закона, которые разработчиками не изменялись. В соответствии с решением Комитета по делам СНГ Совета Федерации этот законопроект был направлен в Правительственную комиссию по работе с соотечественниками.

Идея нашего законопроекта заключается в том, что каждому российскому соотечественнику, проживающему за рубежом, должно быть предоставлено право выбора либо оставаться за рубежом и иметь при этом реальную поддержку со стороны Российской Федерации, либо возвратиться на историческую родину с не менее реальной поддержкой этого выбора со стороны государства. Должна, наконец, заработать система выдачи соотечественникам, проживающим за рубежом, свидетельства соотечественника, позволяющего имеющему его лицу пересекать границу Российской Федерации, находиться и перемещаться по ее территории наравне с гражданами России. Российские соотечественники, проживающие за рубежом, должны иметь по-настоящему преимущественное право на получение гражданства России. Не менее важной представляется предлагаемая нами в законопроекте норма, в соответствии с которой дискриминация российских соотечественников, проживающих за рубежом, может быть достаточным основанием для пересмотра политики Российской Федерации в отношении иностранного государства, в котором такая дискриминация имеет место. Должен быть предусмотрен режим предоставления налоговых и иных льгот гражданам и организациям, оказывающим помощь российским соотечественникам, проживающим за рубежом. Должен быть четкий механизм предоставления российским соотечественникам, проживающим за рубежом, преимущественного права при поступлении в учебные заведения Российской Федерации. Можно было бы и дальше перечислять преимущества нашего законопроекта по сравнению с действующим законом. Главное, чтобы в случае принятия нашего законопроекта Закон о соотечественниках за рубежом стал разумным сочетанием принципов, норм прямого действия и отсылочных норм. А при неукоснительном соблюдении всеми такого закона защита соотечественников наконец-то перестанет быть декларативной. И в этом случае не будет необходимости противопоставлять идею возвращения соотечественников идее Большой России. Обе идеи имеют право на существование. Надо только дать каждому право выбора. А государство должно реализацию этого выбора обеспечить.

Что касается программы возвращения соотечественников, то Указ Президента должен оцениваться только как первый шаг в законодательном урегулировании этого процесса, который называется репатриацией. Не откладывая, необходимо разработать и принять специальный федеральный закон "О репатриации".

Действия государства по защите соотечественников будут по-настоящему эффективными и результативными, если параллельно с изменением закона о соотечественниках и принятием закона о репатриации будут внесены соответствующие изменения в Федеральные законы "О гражданстве", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", а также в Налоговый кодекс Российской Федерации.

Не менее важным может стать принятие Межпарламентской Ассамблеей СНГ специальной конвенции о защите прав и основных свобод соотечественников. Проект такой конвенции был подготовлен возглавляемой мной рабочей группой и представлен в Межпарламентскую Ассамблею в 2006 г. При подготовке проекта конвенции мы исходили из того, что одной из основных задач Содружества Независимых Государств и государств-участников является соблюдение прав и основных свобод соотечественников других государств-участников, проживающих на территориях, не являющихся их этнической родиной, и признанных в установленном порядке другими государствами-участниками своими соотечественниками, и всемерная защита их прав и основных свобод государствами-участниками, являющимися их этнической родиной. Очевидно, что защита прав и основных свобод соотечественников каждого государства СНГ должна являться прямой обязанностью государств, признавших в установленном порядке лиц, проживающих в другом государстве Содружества, своими соотечественниками.

Необходимо подчеркнуть, что защите должны подлежать права и основные свободы лиц, которые в установленном национальным законодательством государств-участников порядке признаны соотечественниками своих государств, проживающими в других государствах-участниках. При этом признание своей принадлежности к соотечественникам любого государства-участника лицами, состоявшими в гражданстве СССР, и потомками соотечественников, должно быть актом свободного волеизъявления.

В соответствии с предлагаемой конвенцией не должны чиниться какие-либо препятствия дипломатическим представительствам и консульским учреждениям по месту жительства заинтересованного лица в выдаче документа (свидетельства), подтверждающего статус соотечественника любому лицу, признанному одним из Государств-участников своим соотечественником, если оно лично выразило об этом свое желание.

Став участником этой конвенции, каждое из государств-участников должно гарантировать соотечественникам других государств-участников, проживающих на его территории, конституционную защиту всех прав и основных свобод наравне со своими гражданами, а также принять все меры для недопущения на своей территории нарушения прав и основных свобод, а равно дискриминации соотечественников других государств-участников по признаку их принадлежности к соотечественникам других государств-участников.

Подписав конвенцию, государства-участники должны будут оказывать государственную поддержку и помощь соотечественникам в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права: свободно выражать, сохранять и развивать свою языковую, культурную, этническую, религиозную самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал; устанавливать и свободно поддерживать всесторонние контакты между соотечественниками и связи со своей этнической родиной; участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях; участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и своей этнической родиной; осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение на свою этническую родину.

Каждое из государств-участников конвенции должно будет признать за соотечественниками других государств-участников право беспрепятственно поддерживать контакты между собой на территории государства проживания, а также право на сохранение и поддержание связей с гражданами и организациями государств, с которыми их связывают общее этническое происхождение, культура, язык или религиозное убеждение, с учетом требований национального законодательства государства проживания. Подписав конвенцию или присоединившись к ней, государства-участники тем самым подтвердят, что защита прав и основных свобод человека и гражданина применительно к соотечественникам, проживающим в государствах Содружества, является неотъемлемой частью их внешнеполитической деятельности.

В проект конвенции заложено принципиальное положение о том, что несоблюдение государством-участником или его должностными лицами общепризнанных принципов и норм международного права или действующего законодательства, в том числе и в области прав и основных свобод соотечественников, является достаточным основанием для принятия органами государственной власти государства-участника, права соотечественников которого нарушены, необходимых правовых и организационных мер по защите нарушенных прав соотечественников.

Проект конвенции предусматривает, что заявления о нарушении прав соотечественников могут быть рассмотрены Комиссией по правам человека Содружества Независимых Государств. Решения Комиссии по правам человека по рассмотренным заявлениям будут учитываться государствами-участниками при принятии необходимых правовых и организационных мер по защите нарушенных прав соотечественников. Задействование для защиты прав соотечественников созданной в 1993 г. в соответствии со ст. 33 Устава Содружества Независимых Государств Комиссии по правам человека СНГ может позволить поднять работу этой комиссии на более высокий уровень и сделать ее более авторитетной, чем это было до настоящего времени.

Важно также отметить, что предлагаемая конвенция не затрагивает прав и обязательств государств-участников, вытекающих из других международных договоров, участниками которых они являются, а также не препятствует заключению между государствами-участниками новых соглашений, расширяющих действие настоящей конвенции.

Вышеизложенные основные положения проектов федерального закона и конвенции СНГ могут стать важным шагом на пути создания системы эффективно действующих правовых норм по защите прав соотечественников.

Название документа