Становление и развитие правоохранительных органов Беларуси в контексте мировых тенденций

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ БЕЛАРУСИ В КОНТЕКСТЕ МИРОВЫХ ТЕНДЕНЦИЙ

И. М. СЕРЕБРЯКОВА

Серебрякова И. М., кандидат юридических наук, докторант Академии МВД Республики Беларусь.

Становление и развитие национальной системы правоохранительных органов Беларуси проходило в контексте мирового исторического процесса <1> и тесной связи (в силу территориальной, культурной и ментальной близости славян) с аналогичными процессами в России <2>. Этот процесс характеризуется следующими этапами. -------------------------------- <1> Аннерс Э. История европейского права. М.: Наука, 1994. С. 255. <2> Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: Омская ВШМ МВД России, 1993. С. 56.

1. С VIII - VII вв. до н. э. по VIII - IX вв. н. э. - состоит из двух периодов: разложения родоплеменного строя и раннефеодального. На этом этапе все проблемы жизнеобеспечения "бывшей семьи" решались по-семейному (вождем-военачальником, советом старейшин или народным собранием, не располагавшими специализированными организациями принуждения). Правоохранительные функции на территории Беларуси вплоть до IX - XIII вв. наряду с другими управленческими функциями выполняли, по мере необходимости, высшие органы княжеств (в основном мелких) - князь, совет (рада), вече (сейм) <3>. -------------------------------- <3> Вiшнеускi А. Ф., Вiшнеуская I. У. Гiсторыя дзяржавы i права Беларусi. Мiнск: ФлСервплюс, 2000. С. 56 - 57.

2. X - XVI вв. - период формирования белорусской государственности, связанный с образованием на территории Беларуси Полоцкого княжества и Великого Княжества Литовского, а также действием магдебургского права (от названия немецкого города Магдебург, первым в XII в. получившего такое право) <4>. -------------------------------- <4> Чигринов П. Г. История Беларуси: Моногр. М-во внутрен. дел. Респ. Беларусь, Акад. МВД. Минск, 2006.

Все управленческие функции в этот период, включая судебные и правоохранительные, исполнялись органами государственной власти (служебными лицами городского управления: городским головой, бургомистром, радцами (советниками) и лавниками (заседателями)). Правоохранительная функция государства хотя и усложнилась, но еще не стала важнейшим средством обеспечения стабильности общества. 3. XVI - вторая половина XVIII в. - объединение Великого Княжества Литовского и Королевства Польского в Речь Посполитую. Появление прогрессивных для своего времени буржуазных преобразований принципов организации и деятельности государственного аппарата, совершенствование основных отраслей права. Наряду с развитием судебной системы происходила специализация общего управления и выделение правоохранительного аппарата. 4. Конец XVIII - начало XX в., характеризующийся присоединением территории Беларуси в результате трех разделов Речи Посполитой (конца XVIII - начала XX в.) к Российской империи. Для этого периода характерны неоднократные реформы государственного управления, связанные с дальнейшим формированием и развитием системы правоохранительных органов Беларуси, обусловленной реформой правоохранительной системы Российской империи и учреждением МВД Российской империи. Становление полицейских учреждений Беларуси происходило по тому же сценарию, что в России и странах Западной Европы. При этом с начала XVIII в. осуществлялось активное заимствование и попытки приспособления к белорусским условиям российского, европейского и прежде всего шведского и немецкого опыта и научных идей в сфере государственного строительства и права. Так, с присоединением Беларуси к Российской империи ее территория была поделена на пять губерний (просуществовавших вплоть до революции 1917 г.), в которых учреждалась система местных органов власти и управления, и образовывались два генерал-губернаторства: Белорусское и Литовское <5>, во главе которых стоял генерал-губернатор (или наместник). -------------------------------- <5> Кузнецов И. Н., Шелкопляс В. А. История государства и права Беларуси: Пособие для студентов высших учебных заведений. Мн.: Тесей, 2004. С. 69 - 77.

Генерал-губернатору, представлявшему высшую государственную власть на подведомственной ему территории, подчинялись все учреждения и должностные лица, включая полицию, над которой он имел "главное управление", получая от губернатора и чинов полиции сведения о "состоянии тишины" в повете (уезде) и давая им конкретные, обязательные к исполнению указания по различным вопросам <6>. -------------------------------- <6> Там же.

Губернией управлял губернатор, осуществлявший административные, судебные, полицейские и хозяйственные функции. Ему подчинялись как коллегиальные органы (Казенная палата, Приказ общественного призрения и др.), так и все должностные лица (губернский прокурор, земский исправник и др.) <7>. -------------------------------- <7> Там же.

В повете (уезде) вместо единого органа управления существовал полицейский орган - нижний земский суд во главе с земским исправником. И если в центральных губерниях России земский исправник избирался из дворян, то в Беларуси (во всех пяти губерниях) земский исправник назначался Сенатом Российской империи по представлению министра внутренних дел <8>. -------------------------------- <8> Там же.

В городах главными органами управления были городские правления во главе с городничими и городовые магистраты (выборные органы, состоявшие, как правило, из двух бургомистров и четырех ратманов, избираемых на три года из наиболее зажиточных купцов и мещан), осуществлявшие и полицейские функции. На основе примерного штата городской полиции, утверждаемого императором, составлялись штаты полиций конкретно для каждого города Беларуси и создавались управы полиции во главе с городничим. Город делился на две части (с одним частным приставом и одним квартальным надзирателем), а те в свою очередь - на отделения по числу ночных сторожей, назначаемых поочередно домами каждого отделения. Такая организация полиции просуществовала до полицейской реформы 1862 г., по которой городская полиция была объединена с уездной в одно полицейское управление во главе с полицмейстером <9>. -------------------------------- <9> Там же.

В 1864 г. в Беларуси была проведена судебная реформа и реформа прокуратуры, в соответствии с которой прокуратура из органа контроля исполнительной деятельности ("ока государева") превратилась в орган обвинения <10>. -------------------------------- <10> Там же.

В начале XIX столетия начался процесс перехода от коллегиальной системы государственного управления к единоличной с персональной ответственностью руководителей. В соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. "Об учреждении министерств" <11> образовывались министерства. -------------------------------- <11> Об учреждении министерств: Манифест от 8 сент. 1802 г. // Полн. собр. законов Рос. империи. Т. 21. N 20406.

В ведении министра внутренних дел находилась вся правоохранительная деятельность Российской империи и Беларуси <12>. Структура министерства первоначально включала в себя четыре подразделения ("экспедиции"): заведование делами народного продовольствия и соляной части, спокойствия и благочиния, государственного хозяйства и общественного призрения <13>. В нем сосредоточивалось много функций, трактуемых слишком широко и неоднозначно, что подтверждает вся дальнейшая история организационно-правового строительства полиции Беларуси и Российской империи, а также их милиций советского и отчасти постсоветского периодов. -------------------------------- <12> Там же. <13> О Высочайше утвержденных штатах Департаментов (Министра Военных Сухопутных Сил, Морских Сил, Иностранных Дел, Юстиции, Внутренних Дел Коммерции, Финансов, Народного просвещения): Именной указ, 7 янв. 1803 г. // Полн. собр. Законов Рос. империи. Т. 27. N 20582.

Предпринимаются усилия по централизации, выделению из полиции и дальнейшей специализации других правоохранительных органов и формированию их систем (при постоянном сужении содержания полицейской деятельности государства, посредством выделения специальных органов и специализации деятельности общей полиции). Так, из ведения полиции выделилось судебное дело и общественно-хозяйственные функции. Меняется структура полиции <14>. Происходит окончательное разделение полицейской и военной сфер <15>. -------------------------------- <14> Кикоть В. Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2002. <15> Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 1998. С. 99 - 114.

Вступление России на путь капиталистического развития и проведение буржуазных реформ 60 - 70-х годов XIX в. коснулись и Беларуси как неотъемлемой составной части Российской империи, однако с опозданием на 10 - 20 лет. Реформы создали благоприятные условия для развития буржуазных отношений во всех сферах общественной жизни Беларуси. Благодаря им Беларусь (как и Россия) прочно встала на эволюционный (а не революционный, как это было в странах Западной Европы) путь капиталистического развития (прерванный революциями 1905 - 1907 гг. и 1917 г.): реформы получили правовое закрепление, законы продолжали оставаться основным источником права, резко активизировалась правотворческая деятельность, приведшая к унификации законодательства и управления страной. Действовавший на территории Беларуси до 1830 г. Статут (закон) 1588 г. был отменен, и на белорусские губернии (с некоторыми оговорками и изъятиями) стало распространяться общее российское законодательство. 5. 1919 - 1991 гг. ознаменовались созданием 1 января 1919 г. Советской Социалистической Республики Беларусь как суверенного государства и функционированием ее правоохранительных органов в составе СССР. Период с 1 января по 30 декабря 1922 г. был очень сложным для Беларуси и наполнен борьбой за власть, связанной с войной, разделом территории и неоднократной оккупацией. К плановому восстановлению вертикали государственной власти Беларусь приступила лишь после окончания Гражданской войны и с вхождением ее в состав СССР. 26 октября 1917 г. сразу после Великой Октябрьской социалистической революции на Втором Всероссийском съезде Советов в России был создан Наркомат внутренних дел (НКВД), объединивший деятельность различных советских организаций. Постепенно, по мере формирования местных органов власти и других наркоматов, его функции уточнялись и размежевывались <16>. Были также созданы наркоматы внутренних дел республик. -------------------------------- <16> Министерство внутренних дел России: 1802 - 2002. Исторический очерк в 2 томах. Т. II. Санкт-петербургский университет МВД России; Академия права, экономики и безопасности жизнедеятельности / Под общей редакцией В. П. Сальникова. СПб.: Университет, 2002. С. 120 - 123; СУ РСФСР, 1922. N 33. Ст. 386.

В октябре 1949 г. милиция передается Министерству государственной безопасности (МГБ). В марте 1953 г. МВД (НКВД переименован в МВД в марте 1946 г.) и МГБ сливаются в единое министерство - МВД СССР, а в апреле 1954 г. МГБ выделяется в самостоятельную структуру - Комитет государственной безопасности. В январе 1960 г. МВД СССР ликвидируется, а в союзных республиках создаются министерства охраны общественного порядка (в 1968 г. вновь переименованные в МВД), в структурах которых с 1963 г. создаются следственные подразделения. После распада СССР в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР "О ратификации соглашения о создании Содружества Независимых Государств" <17> все органы, учреждения и организации МВД СССР, находящиеся на территории БССР, перешли под юрисдикцию Республики Беларусь. -------------------------------- <17> Постановление Верхов. Совета РСФСР, 12 дек. 1991 г. N 20144-1 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс]; Минск: ООО "ЮрСпектр", 2007.

6. Июль 1990 года по настоящее время - этап формирования и дальнейшего строительства правоохранительных органов Республики Беларусь в условиях независимости страны, в период развития представлений о современном белорусском государстве как государстве, характеризуемом высоким уровнем культуры, правосознания, профессионализма и интеллекта; формирования гражданского общества с его идеями приоритета, единства и верховенства права, достаточно сильного квалифицированного и подчиненного закону правоохранительного аппарата, роль которого в будущем, как полагают исследователи, будет возрастать. Правоохранительные органы Республики Беларусь начали создаваться в новом качестве после распада СССР в 1990 г. и образования Республики Беларусь как независимого суверенного государства. В ст. 10 Декларации "О государственном суверенитете Республики Беларусь", принятой Верховным Советом республики 27 июня 1990 г., сказано: "Республика Беларусь имеет право на собственные Вооруженные Силы, внутренние войска, органы государственной и общественной безопасности, подконтрольные Верховному Совету Республики Беларусь". В соответствии с Декларацией на территории республики устанавливалось верховенство Конституции и законов Республики Беларусь. Начало формирования национальных правоохранительных органов было положено Законом Республики Беларусь от 26 февраля 1991 г. N 637-XII "О милиции". В ноябре 1992 г. был принят Закон "Об оперативно-розыскной деятельности", в январе 1993 г. - "О прокуратуре Республики Беларусь", в июне того же года - "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Беларусь", а в декабре 1997 г. - "Об органах государственной безопасности Республики Беларусь". Указом Президента Республики Беларусь от 11 февраля 1998 г. N 71 "Об образовании государственного комитета финансовых расследований" был образован Государственный комитет финансовых расследований Республики Беларусь, преобразованный позже Законом Республики Беларусь от 9 февраля 2000 г. N 369-3 в Департамент финансовых расследований, организационно подчиненный Комитету государственного контроля Республики Беларусь. Сформировавшаяся система правоохранительных органов Республики Беларусь - унитарного демократического социального правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Беларусь) обусловлена конкретно-историческими условиями социально-экономического развития белорусского общества. Ее организационно-правовое строительство, определяемое динамикой развития общественных отношений в Республике Беларусь, еще не завершено. Это процесс многоплановый, перспективный и эволюционный. Он связан со значительными затратами людских и материальных ресурсов. Для его успешного завершения необходимы усилия всего белорусского общества, и прежде всего по воплощению в законодательство о правоохранительных органах демократических принципов их организации и деятельности, отвечающих общепризнанным принципам и нормам международного права, а также передовым научным теориям и рекомендациям.

Название документа