К вопросу о международно-правовой защите Советом Европы русскоязычного меньшинства, проживающего в странах Балтии

К ВОПРОСУ О МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЕ СОВЕТОМ ЕВРОПЫ РУССКОЯЗЫЧНОГО МЕНЬШИНСТВА, ПРОЖИВАЮЩЕГО В СТРАНАХ БАЛТИИ

М. В. ЖДАНКИН

Жданкин Михаил Владимирович - соискатель кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, атташе Департамента по гуманитарному сотрудничеству и правам человека МИД России.

В результате распада СССР на постсоветском пространстве, за пределами России, оказалось около 25 миллионов россиян. За годы, прошедшие с этого момента, их положение в странах СНГ обрело определенный юридический статус. Однако отказ стран Балтии - Латвии и Эстонии - предоставить гражданство всем постоянным жителям по их желанию привел к тому, что на территории этих двух государств сегодня насчитывается около одного миллиона апатридов, или, как их еще достаточно презрительно называют в этих странах, "неграждан". Положение этих людей как с общечеловеческой, так и с международно-правовой точки зрения не может не вызывать тревоги. Обеспечение прав русскоязычного населения в странах Балтии, мягко говоря, оставляет желать лучшего, и этот факт приобретает особое звучание на фоне их членства в Совете Европы и Европейском союзе. Можно с уверенностью утверждать, что в настоящее время эта проблема превратилась в одну из самых острых общеевропейских проблем. Поскольку одним из основополагающих принципов деятельности Совета Европы является принцип уважения прав человека, то целесообразно использовать механизмы этой межправительственной организации для защиты русскоязычного меньшинства в данных странах. Основными органами Совета Европы (СЕ), которые ведут работу по защите национальных меньшинств, являются Комитет министров, ПАСЕ, Комиссия по мониторингу, Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью, Верховный комиссар по правам человека и Европейский суд по правам человека. Все они, за исключением Европейского суда по правам человека, принимают рекомендации, которые носят декларативный характер. Поэтому остановимся на них кратко. Комитет министров - исполнительно-распорядительный орган, состоящий из министров иностранных дел государств-членов. На уровне министров он проводит сессии не реже двух раз в год, а также регулярно работает на уровне постоянных представителей государств-членов. Комитету министров принадлежит главная роль в осуществлении нормотворческой функции. Он принимает проекты конвенций, которые подлежат последующему принятию государствами-членами. Кроме того, Комитет министров принимает рекомендации, которые учитываются государствами-членами в своем законодательстве и правоприменительной практике. Примером рекомендации Комитета министров СЕ по защите русскоязычного меньшинства является его Резолюция от 13 июня 2002 года по выполнению Эстонией Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 года, в которой отмечается необходимость дальнейших усилий для продвижения процесса натурализации, принимая во внимание большое количество лиц без гражданства (пункт 4 статьи 1) <1>. -------------------------------- <1> CE Doc. ResCNM (2002)8.

В Резолюции также подчеркивается, что меры по распространению эстонского языка должны сопровождаться гарантиями национальным меньшинствам в получении знаний на родном языке (пункт 5 статьи 1) <2>. -------------------------------- <2> Там же.

Данная резолюция, к сожалению, игнорируется эстонскими властями. Парламентская ассамблея Совета Европы (далее - ПАСЕ) является совещательным и представительным органом СЕ. ПАСЕ формируется национальными парламентами, число представителей (граждан конкретного государства-члена) колеблется от 2 до 18, в зависимости от численности населения страны, и должно отражать представительство основных политических партий в национальном парламенте <3>. -------------------------------- <3> См.: Глотов С. А., Петренко Е. Г. Права человека и их защита в Европейском суде. М., 2000. С. 76.

ПАСЕ состоит из 313 основных депутатов и 313 их заместителей, представляющих 46 национальных парламентов, и делегаций парламентов ряда стран Центральной и Восточной Европы, имеющих статус "специально приглашенных" <4>. -------------------------------- <4> http://www. coe. ru/08zagl. htm

ПАСЕ принимает документы (рекомендации, резолюции), которые определяют основные направления деятельности Комитета министров, национальных правительств, парламентов и политических партий; разрабатывает различные международные договоры (например, Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод). Примером резолюции ПАСЕ в отношении русскоязычного населения, проживающего в государствах Балтии, является Резолюция 1236 (2001), в которой ПАСЕ рекомендует Латвии выправить положение с правами национальных меньшинств. Резолюция призывает Латвию ратифицировать в первоочередном порядке Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, внести поправки в Закон "О государственном языке" в духе Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 года; поощрять лиц без гражданства к подаче заявлений на предоставление гражданства посредством проведения агитационных кампаний в прессе и в публичных высказываниях политического руководства; разработать и принять закон о защите национальных и языковых меньшинств и образовать государственный орган по делам меньшинств; ускорить осуществление Программы интеграции общества. Латвия, ратифицировавшая в мае 2005 года Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, выполнила Резолюцию частично. В составе ПАСЕ функционирует Комиссия по мониторингу, которая осуществляет контроль за соблюдением государствами - участниками СЕ международных обязательств в сфере прав человека, лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Так, например, 4 марта 2003 года в Париже состоялось заседание Комиссии ПАСЕ по мониторингу, на котором рассматривался среди прочих латвийский вопрос. Основные претензии выступавших зарубежных представителей к латвийским властям сводились к тому, что в Латвии отсутствуют права для лиц без гражданства голосовать и избираться в местные органы власти, а также принят дискриминационный Закон об образовании. В составе Совета Европы действует также Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью, созданная в 1994 году. Комиссия обладает полномочиями по контролю за эффективностью применения государствами - членами СЕ их законодательства, направленного на борьбу с расизмом, ксенофобией и нетерпимостью. Формой контроля являются доклады рекомендательного характера. Например, в Докладе Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью от 23 апреля 2002 года в отношении Эстонии выражается беспокойство по поводу того, что лица без гражданства не могут принимать участие в парламентских выборах, выставлять свои кандидатуры на муниципальных выборах или быть членами политических партий. При этом особо отмечается, что русскоязычное население подвержено риску маргинализации, исключения из общественных структур и процесса принятия решений; плохо представлено в частном секторе и в элитных группах общества. Составители Доклада призывают эстонские власти предпринять усилия по интеграции этнических эстонцев и национальных меньшинств в одно общество и выражают надежду, что этой проблеме будет уделяться приоритетное внимание. Перейдем к рассмотрению Комиссара Совета Европы по правам человека, который играет важную роль в деле обеспечения прав человека, в том числе лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Комиссар действует на основе Резолюции (99)50 "О Комиссаре Совета Европы по правам человека", которая была принята Комитетом министров в мае 1999 года. Комиссара избирают сроком на шесть лет без права последующего переизбрания <5>. -------------------------------- <5> См.: Саидов А. Х. Общепризнанные права человека. М.: МЗ ПРЕСС. С. 161.

Главными целями деятельности Комиссара по правам человека являются содействие воспитанию в духе соблюдения прав человека и популяризации этих прав в государствах-членах; обнаружение возможных пробелов в законодательстве и юридической практике государств-членов на предмет их соответствия общепризнанным стандартам в области прав человека; оказание содействия по эффективному контролю за полным соблюдением прав человека. Согласно статье 2 Резолюции (99)50 Комиссар СЕ по правам человека выполняет свои функции независимо и беспристрастно. В рамках своей компетенции он не может отвечать на индивидуальные жалобы в сфере соблюдения прав человека. Однако в его компетенцию входит рассмотрение любой информации, касающейся общей ситуации в области прав человека в государствах - членах Совета Европы. Такая информация может быть адресована Комиссару СЕ по правам человека правительствами, национальными парламентами, национальными омбудсменами, негосударственными организациями по правам человека. В соответствии со статьей 8 Резолюции (99)50 Комиссар СЕ по правам человека может представлять рекомендации, резолюции-рекомендации, заключения и доклады. За свое недолгое существование Комиссар СЕ по правам человека представил Доклад по правам человека о визите в Латвию с 5 по 8 октября 2003 года и Доклад по правам человека о визите в Эстонию с 27 по 30 октября 2003 года. Помимо общих вопросов, связанных с правами женщин, инвалидов, пенсионеров, в этих документах затронуты вопросы защиты меньшинств. Комиссар СЕ по правам человека выражает обеспокоенность по поводу большого количества лиц без гражданства в обеих прибалтийских республиках. В Докладе по Латвии Комиссар СЕ по правам человека рекомендовал: - ускорить процесс натурализации апатридов: содействовать в приобретении гражданства представителям наиболее уязвимых групп, в том числе престарелым, инвалидам, подросткам; изучить вопрос об отмене взимания с апатридов платы за прохождение процедуры натурализации; обеспечивать реальное действие пункта 1 статьи 3 Закона "О гражданстве" в части натурализации детей, родившихся после 21 августа 1991 года. В этой связи в формуляры регистрации рождения детей необходимо внести пункт о том, желают ли родители ходатайствовать о приобретении их ребенком гражданства Латвии или иного государства; - для стимулирования участия апатридов в процессе натурализации и усиления их интеграции в политическую жизнь страны изучить возможность предоставления им различных прав, в том числе права голоса на муниципальных выборах; - ратифицировать Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств в интересах укрепления прав защиты меньшинств (рекомендация выполнена); - создать возможности для использования языков меньшинств, в том числе в переписке между представителями национальных меньшинств и административными органами; - повысить уровень финансовой обеспеченности программ обучения латышскому языку с тем, чтобы все представители меньшинств, желающие изучать или совершенствовать знание государственного языка, могли это делать на безвозмездной основе; - обеспечить государственную защиту и поддержку средним школам, преподавание в которых ведется на языках меньшинств; - учредить программы подготовки дипломированных специалистов по обучению языкам меньшинств и программы преподавания школьных предметов на языках меньшинств, обеспечивать выпуск учебников на этих языках <6>. -------------------------------- <6> www. coe. int/T/R/CommissionerHR/[Documents]/

В Докладе по Эстонии Комиссар СЕ по правам человека рекомендовал: - принять дополнительные меры по облегчению натурализации апатридов путем обеспечения того, чтобы требования к знанию языка в объеме, необходимом для получения гражданства Эстонии, не становились непреодолимым препятствием для получения гражданства; - увеличить объем средств, направляемых на программы изучения русского языка, чтобы предъявляемые к гимназиям требования о преподавании на эстонском языке не имели пагубных последствий для учащихся, для которых эстонский язык не является родным; - принять дополнительные меры по обеспечению сохранения языков меньшинств и расширить возможности использования языка меньшинств в отношениях с властями в общинах, где проживает большое число представителей меньшинств <7>. -------------------------------- <7> Там же.

Следует отметить, что Комиссар СЕ по правам человека не является судьей, он не может выносить оправдательный или обвинительный приговор. Если в его адрес поступила жалоба на действия национальных властей, то он лишь рекомендует автору петиции обратиться в Европейский суд по правам человека. Такое положение не запрещено Резолюцией (99)50. Вместе с тем эффективность деятельности Комиссара СЕ по правам человека зависит от готовности сотрудничать с ним государств, от политической воли этих государств и их решимости улучшать ситуацию с соблюдением прав человека. Комиссар СЕ по правам человека может лишь помочь странам в достижении этой благородной цели <8>. -------------------------------- <8> См.: Лукьянцев Г. Е. Международный контроль в области прав человека. М.: Издательство Российского университета дружбы народов, 2005. С. 181.

Хотелось бы повторно подчеркнуть, что рекомендации в виде докладов, резолюций, писем вышеперечисленных органов Совета Европы имеют скорее морально-политическую, нежели юридическую силу. Видимо, именно поэтому большинство таких рекомендаций остается без должного внимания со стороны Эстонии и Латвии и зачастую ими просто игнорируется. Однако наряду с декларативными документами Совет Европы принимает международно-правовые конвенции, которые являются источниками международного права и обязательны для исполнения государствами-участниками. На сегодняшний день известны два таких документа, посвященные защите национальных меньшинств. Это Хартия региональных языков и языков меньшинств 1992 года и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 года. Хартия региональных языков и языков меньшинств <9> принята в целях реализации лицами, принадлежащими к меньшинствам, права на язык, которое в общих чертах закреплено в Международном пакте ООН о гражданских и политических правах 1966 года, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Хельсинкском заключительном акте ОБСЕ 1975 года и в других международных документах. -------------------------------- <9> См.: Карташкин В. А., Лукашева Е. А. Международные акты о правах человека. Сборник документов. М.: НОРМА, 2002. С. 711.

Под региональными языками и языками меньшинств в Европейской хартии понимаются языки, которые отличаются от официального языка данного государства и традиционно используются на его территории жителями этого государства, представляющими собой группу, численно меньшую, чем остальное население страны. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств <10> является в настоящее время основным международно-правовым актом в области обеспечения прав таких меньшинств. -------------------------------- <10> Там же. С. 725.

Уже в первый год своего существования (1949 год) ПАСЕ признала важность проблемы защиты прав национальных меньшинств. Решающий шаг был сделан, когда главы государств и правительств государств - членов Совета Европы провели Конференцию на высшем уровне в Вене 8 - 9 октября 1993 года. На этой встрече они договорились о том, что национальные меньшинства, образовавшиеся в Европе в результате исторических потрясений, должны пользоваться защитой и уважением, что явилось бы вкладом в дело мира и стабильности. Разработка Конвенции с самого начала преследовала цель превратить политические договоренности, достигнутые в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в юридически гарантированные обязательства. Поэтому Рамочная конвенция также открыта для подписания государствами, не являющимися членами Совета Европы <11>. -------------------------------- <11> Мурадов Г. Л., Полоскова Т. В. Международный опыт защиты соотечественников за рубежом. М.: Классикс Стиль, 2003. С. 163.

Как видно из названия "Рамочная конвенция", она не содержит конкретно сформулированных прав и свобод. Принципы, провозглашаемые в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, не могут быть применены прямо и непосредственно и осуществляются через национальные законодательства и соответствующую политику национальных правительств. Существенным недостатком документа является отсутствие определения понятия "национальное меньшинство". Причина состоит в том, что к моменту принятия решения по документу было невозможно по политическим причинам получить общее одобрение этого термина всеми государствами - членами Совета Европы. Чтобы не блокировать на годы общее стремление, было решено использовать прагматический подход, основанный на признании того, что на нынешнем этапе не представляется возможным дать такое определение <12>. -------------------------------- <12> Там же. С. 164.

К недостаткам Рамочной конвенции следует также отнести невозможность четко определить права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и права национальных меньшинств. Статья 1 Конвенции употребляет термины "национальные меньшинства" и "лица, принадлежащие к национальным меньшинствам". В последующих статьях речь идет только о правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. А теперь самое интересное: в Латвии и Эстонии приняты дискриминационные Законы о языке и образовании, которые противоречат духу вышеназванных международно-правовых актов. Так, согласно статье 5 Закона Латвии "О государственном языке" <13> исключается существование региональных языков или языков меньшинств, так как в ней содержится положение, согласно которому все языки, используемые на территории Латвии, за исключением латышского (и литовского), считаются иностранными. Статья 2 Закона Эстонии "О языке" <14> содержит аналогичное положение, что и латвийский закон. -------------------------------- <13> Закон "О государственном языке", принятый Сеймом 9 декабря 1999 года. <14> Закон "О языке", принятый Государственным Собранием 21 февраля 1995 года.

Далее, вышеназванные Законы не содержат гарантий поддержки развития региональных языков и языков меньшинств, тем самым ограничивая возможности лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, одним из которых является язык. В статьях Законов даже не упоминается обязанность государства обеспечить перевод судебных заседаний на родной язык участников процесса, не владеющих государственным языком, хотя такая обязанность предусмотрена пунктом 3 статьи 10 Рамочной конвенции и статьей 9 Европейской хартии. Латвийские и эстонские Законы о языке и об образовании фактически направлены на принудительную ассимиляцию значительной части русскоязычного меньшинства, что не соответствует пункту 2 статьи 5 Рамочной конвенции, согласно которому государства должны воздерживаться от любых политических или практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле, и защищать этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию. Так, в частности, в латвийском Законе об образовании <15> ничего не сказано об обязанности государств обеспечить право на образование на языках национальных меньшинств, хотя этого требует статья 8 Европейской хартии. В Эстонии же создан многоступенчатый механизм принятия решения о сохранении русского языка обучения в каждой школе, что дает большие возможности эстонским властям для произвольного подхода к этой проблеме. Например, согласно пункту 1 статьи 9 эстонского Закона об основной школе и гимназии <16> языком обучения в основной школе, а также на отдельных ступенях образования и в отдельных классах основной школы может быть любой язык: в муниципальных школах - по решению собрания местного самоуправления и в государственных школах - по решению Министра образования и науки. Соответствующее предложение в собрание местного самоуправления или Министру образования и науки вносит попечительский совет школы. -------------------------------- <15> См.: Закон Латвии "Об образовании", принятый Сеймом 29 октября 1998 года. <16> См.: Закон Эстонии "Об основной школе и гимназии", принятый Государственным Собранием 15 сентября 1993 года.

Кроме того, статьи 19 и 20 соответственно латвийского и эстонского Законов о языке представляют собой вмешательство в частную жизнь и противоречат пункту 1 статьи 11 Рамочной конвенции, согласно которому за любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, признается право пользоваться своей фамилией, именем и отчеством на языке этого меньшинства. Что касается ведения предпринимательской деятельности, то, если она затрагивает законные интересы общества (общественную безопасность, здоровье, нравственность, здравоохранение, защиту прав потребителей и трудовых прав), в компаниях употребляется исключительно латвийский/эстонский языки. Это положение противоречит пункту 1 статьи 13 Европейской хартии, запрещающему вносить во внутренние правила компаний и в частные документы любые положения, исключающие или ограничивающие использование региональных языков и языков меньшинств. Важным с точки зрения защиты русскоязычного меньшинства в государствах Балтии является пункт "a" статьи 11 Европейской хартии, согласно которому государства-участники обязуются обеспечить создание по крайней мере одной радиостанции и одного телевизионного канала, вещающих на региональных языках или языках меньшинств. Независимые СМИ - важная составляющая демократического государства. О соблюдении данного пункта прибалтийскими республиками говорить не приходится. Подводя итог анализу вышеназванных европейских документов, следует отметить, что, к сожалению, подавляющая часть русскоязычного населения <17> не подпадает под их правовой режим, так как латвийские и эстонские власти ратифицировали Рамочную конвенцию с оговорками, согласно которым ее действие распространяется исключительно на граждан Латвийской и Эстонской Республик. Например, Эстония дала такое понимание термина "национальное меньшинство", которое фактически оправдывает дискриминационные меры в отношении неэстонцев, и в первую очередь русских, ограничивая их в гражданских правах. Поэтому можно уверенно констатировать, что с точки зрения европейского права в области защиты национальных меньшинств русскоязычное население, состоящее из апатридов, остается и поныне беззащитным. -------------------------------- <17> По сообщениям российских СМИ на 2006 год в Латвии около 400 тыс. жителей (в основном русскоязычных жителей) состоит из лиц без гражданства (апатридов), в Эстонии - около 140 тыс. жителей не имеет гражданства Республики.

В этой связи при подписании и ратификации Рамочной конвенции Россия сделала следующее заявление: "Российская Федерация считает неправомочным включение в оговорки и заявления при подписании или ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения термина "национальное меньшинство", которое не содержится в Рамочной конвенции. По мнению Российской Федерации, попытки исключения из сферы действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на территории государств - участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишенных его, противоречат целям Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" <18>. -------------------------------- <18> См.: Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. Международные и российские механизмы. М.: Московская школа прав человека, 2000. С. 158.

Теперь несколько слов о деятельности Европейского суда по правам человека. Российский ученый М. М. Бирюков справедливо отмечает, что Европейский суд по правам человека рассматривает индивидуальные жалобы на действия национальных властей, а не на действия властей Европейского союза. Последним занимается Суд европейских сообществ <19>. -------------------------------- <19> См.: Бирюков М. М. Европейское право. Краткий курс. М., 2003. С. 80.

Главная функция Европейского суда по правам человека состоит в защите личности от грубых нарушений его/ее прав, и это, несомненно, являлось приоритетной задачей при разработке и принятии Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод. Защита прав человека от серьезных нарушений в ходе рассмотрения конкретных дел остается центральной задачей Суда <20>. -------------------------------- <20> Бернхардт Р. Европейский суд по правам человека в Страсбурге: новый этап, новые проблемы // Государство и право. М., 1999. N 7. С. 61.

Решения Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) становятся прецедентами, которые наряду с международно-правовыми актами являются источниками международного (европейского) права, т. е. обязательны для исполнения конкретным государством. В частности, согласно пункту 2 статьи 35 Протокола N 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод ЕСПЧ не принимает к рассмотрению никакие индивидуальные жалобы, если они по существу аналогичны тем, которые уже были рассмотрены Судом или уже являются предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования и не содержат новых фактов. Думается, введение такого правила объясняется также тем, чтобы ЕСПЧ не забрасывали тысячами жалоб, аналогичных тем, что были рассмотрены Судом ранее. ЕСПЧ рассматривает только лишь те жалобы, которые связаны с нарушением прав человека, что закреплены в Европейской конвенции о правах человека и основных свободах 1950 года. Жалобы направляются только против конкретного государства, а не частного лица. Отметим тот факт, что ЕСПЧ играет в настоящее время важную роль в деле защиты русскоязычного меньшинства, проживающего в государствах Балтии. Вместе с тем в деятельности Суда имеются явные недостатки. ЕСПЧ не является "стопроцентным лекарством" по защите российских соотечественников в странах ближнего зарубежья. Можно привести конкретный пример по делу Сливенко против Латвии. Суть жалобы сводилась к тому, что в январе 1999 года гражданка России Т. Сливенко обратилась в ЕСПЧ с жалобой на решение властей Латвии, в соответствии с которым она была лишена статуса постоянного жителя страны и выдворена с семьей из Республики. Национальные власти потребовали от Т. Сливенко и ее дочери покинуть территорию страны после вывода российских войск из Латвии в 1994 г., поскольку они являлись членами семьи офицера Советской Армии <21>. -------------------------------- <21> Application 48321/99, Slivenko v. Latvia, ECHR 2002-II (23.01.2002).

В январе 2002 года ЕСПЧ признал жалобу Т. Сливенко приемлемой. Судьи пришли к выводу, что латвийские власти нарушили статью 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой признается право на уважение личной и семейной жизни. 9 октября 2003 года ЕСПЧ постановил выплатить Т. Сливенко и ее дочери по 10 000 евро в качестве компенсации за моральный и материальный ущерб, не решив, по сути, главных вопросов: возвращение семьи Сливенко на родину в Латвию и восстановление права на жилище, которого семья была незаконно лишена <22>. -------------------------------- <22> Judgment 48321/99, Slivenko v. Latvia, ECHR 2003-XI (09.10.2003).

В заключение хотелось бы отметить, что хотя Совет Европы как одна из старейших европейских межправительственных организаций и участвует в деле защиты русскоязычного меньшинства на балтийском направлении, это участие является не совсем эффективным, поскольку в его международно-правовых актах отсутствуют дефиниции национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Заметим, что это разные понятия, которые отличаются друг от друга категорией принадлежащих им прав. Существует точка зрения, согласно которой система защиты прав человека в рамках Совета Европы практически единодушно превозносится как некий идеал, лишенный каких бы то ни было недостатков, которому должны следовать все создаваемые в мире правозащитные механизмы. В качестве иллюстрации можно привести слова бывшего Председателя Европейского суда по правам человека Ролва Рисдала, по мнению которого "в настоящее время невозможно создать европейскую систему защиты прав человека более эффективную, нежели та, которая была создана 40 лет назад в Страсбурге" <23>. -------------------------------- <23> Лукьянцев Г. Е. Указ. соч. С. 174.

Думается, что это суждение, сделанное в 1993 году, не отражает сегодняшних реалий. Дело в том, что в Европе до недавнего времени отсутствовала проблема массового безгражданства, существующая в Латвии и Эстонии, поэтому не были предусмотрены механизмы защиты апатридов. Этот факт и был успешно использован прибалтийскими республиками для "легального" нарушения прав русскоязычного меньшинства. В связи с этим России как ключевому участнику Совета Европы целесообразно проводить идею заключения на европейском уровне Конвенции о сокращении безгражданства и Конвенции о статусе апатридов, как это сделано на уровне ООН. Латвийские и эстонские власти в свою очередь должны привести свое национальное законодательство в соответствие с международно-правовыми стандартами. В случае несоблюдения международно-правовых обязательств, в частности Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, участниками которой являются эти республики, к ним могут быть применены санкции. В частности, Россия и другие заинтересованные государства - участники Совета Европы могут поставить вопрос о приостановлении членства Латвии и Эстонии в этой европейской организации, а в случае и дальнейшего игнорирования замечаний международных экспертов по соблюдению международно-правовых норм можно с уверенностью поставить вопрос об исключении нарушителей из состава Совета Европы.

Название документа