Строительство газопровода "Северный поток": правовые аспекты

СТРОИТЕЛЬСТВО ГАЗОПРОВОДА "СЕВЕРНЫЙ ПОТОК": ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

М. Р. ДАВЛЕТБАЕВ

Давлетбаев М. Р., заведующий сектором управления правового обеспечения внешнеэкономической деятельности юридического департамента ОАО "Газпром".

В рамках проекта строительства газопровода "Северный поток" предполагается проложить подводный газопровод через Балтийское море по трассе Выборг (Российская Федерация) - Грайфсвальд (Германия). В этой связи интерес вызывает анализ как национальных правовых норм, действующих в рамках Европейского союза, так и соответствующих положений международного права, применимых в связи со строительством газопровода "Северный поток". Рассмотрение правовых вопросов основывается на том, что трасса газопровода "Северный поток" в Балтийском море может быть проложена от Выборга через акватории, находящиеся под юрисдикцией Скандинавских государств - Финляндии и Швеции, вплоть до Грайфсвальда. При прокладке газопровода в Грайфсвальд может быть затронута польская либо датская сферы юрисдикции, в то время как при прокладке трассы между о. Борнхольм и Швецией можно провести газопровод непосредственно из Швеции в Германию. Такое проведение трассы более предпочтительно с точки зрения процедуры получения разрешений, так как, кроме Германии, могут быть затронуты сферы юрисдикции лишь трех или двух других государств (Финляндии, Швеции и Польши/Финляндии, Швеции и Дании или соответственно только Финляндии и Швеции). При известных условиях в пользу выбора данной трассы могли повлиять и оперативно-эксплуатационные соображения, если иметь в виду ответвление газопровода для обеспечения Швеции природным газом. Прокладка же трассы через области юрисдикции новых Прибалтийских государств приведет к пересечению ею зон влияния уже четырех государств (Эстонии, Латвии, Литвы и Польши). Следует обратить внимание на то, что все значимые для проведения трассы газопровода государства, побережье которых омывается Балтийским морем, являются, за исключением Российской Федерации, членами Европейского союза (ЕС).

I. СУЩЕСТВЕННЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В отличие от суши, на которой государственная территория страны предопределяет область пространственного применения национального суверенитета и тем самым национального права, на море действует иерархический режим национального регулирования. Он установлен в соответствии с положениями Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г. (UNCLOS) (далее - Конвенция).

1. Режим национального регулирования согласно Конвенции

Согласно Конвенции необходимо различать, идет ли речь о территориальном море, континентальном шельфе или соответственно об исключительной экономической зоне прибрежного государства.

а) Международно-правовое регулирование в территориальном море

Территориальное море - полоса с максимальной шириной 12 морских миль от так называемых исходных линий (статья 3 Конвенции). Территориальное море прибрежного государства относится к государственной территории страны, так же как и территориальные воды (п. 1 статьи 2 Конвенции). Таким образом, на эту область распространяются государственные нормы права. При строительстве газопровода первостепенное значение имеет статус территориального моря близ исходной точки и конечной точки (Российская Федерация/Германия) (ср. также п. 4 статьи 79 Конвенции). Там газопровод отходит от суши или соответственно подходит к ней. Поэтому при строительстве газопровода для обеих прибрежных акваторий шириной по 12 морских миль как от немецкой, так и от российской исходной линии непосредственно применяются все действующие положения российского или соответственно немецкого права. Помимо этого, большое значение может приобрести и финское территориальное море в области Финского залива - между Финляндией и Эстонией. В этой области крайняя морская граница Финляндии в ряде мест удалена от суши лишь на 15 - 20 морских миль. Принимая во внимание территориальные воды с шириной, как правило, 12 морских миль, едва ли остается пространство для области континентального шельфа или исключительной экономической зоны. Есть вероятность, что в зависимости от направления трассы это приведет к пересечению финской береговой линии и тем самым создаст необходимость применения всех важных положений финского права. Таким же образом при прокладке трассы севернее о. Борнхольм может быть затронута и шведская береговая линия, поэтому на данном участке трассы должны будут соблюдаться все основные нормы шведского права.

б) Международно-правовое регулирование на континентальном шельфе или соответственно в исключительной экономической зоне

На континентальном шельфе или соответственно в исключительной экономической зоне прибрежное государство, напротив, может осуществлять свои суверенные права только в соответствии с Конвенцией. Это становится очевидным при сравнении текста статьи 77 Конвенции, касающейся континентального шельфа ("Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права") или соответственно п. 1 "a" статьи 56 Конвенции по исключительным экономическим зонам ("Суверенные права" <1>) с текстом п. 1 статьи 2 Конвенции ("Суверенитет прибрежного государства распространяется за пределы его сухопутной территории и внутренних вод, а в случае государства-архипелага - его архипелажных вод на примыкающий морской пояс, называемый территориальным морем"). Хотя установлено, что в случае Балтийского моря континентальные шельфы и исключительные экономические зоны прибрежных государств пространственно совпадают, но, согласно Конвенции для этих двух пространств, имея в виду осуществление суверенных прав, здесь применяются различные правовые положения. -------------------------------- <1> Смотри по этой теме: Nandan/Rosenne // Grandy, United Nations Convention on the Law of the Sea 1982 - A Commentary; Report of the International Law Commission, in: Yearbook of the ILC 1956.

аа) Континентальный шельф

Континентальный шельф определяется как расположенное со стороны береговой линии морское дно и морской грунт, который в виде естественного продолжения территории страны простирается вплоть до самого края материка, однако не далее чем на 350 морских миль от границ береговых линий (п. п. 1, 5 и 6 статьи 76 Конвенции). В Балтийском море отсутствует крайняя кромка материка. Кроме того, максимальное расстояние между берегами государств, имеющих побережье на Балтийском море, составляет менее 350 морских миль. Поэтому морское дно и морской грунт Балтийского моря в целом являются континентальным шельфом. В качестве международно-правового основания для национального регулирования на континентальном шельфе в первую очередь принимается во внимание статья 79 Конвенции, касающаяся подводных кабелей и трубопроводов. В соответствии с данным положением прибрежное государство не имеет права препятствовать прокладке и техническому обслуживанию трубопроводов, но это положение действует с оговоркой о предотвращении, уменьшении и контроле загрязнения, связанного с трубопроводом (п. 2 статьи 79, п. 3 "d" статьи 194 Конвенции). Из этого вытекает право прибрежного государства принимать государственные нормы и положения об охране окружающей среды при строительстве трубопроводов на своем континентальном шельфе. Затем устанавливается, что для определения трассы прокладки трубопроводов необходимо согласие прибрежного государства (п. 3 статьи 79 Конвенции); прибрежное государство, однако, не имеет права самостоятельно определять трассу прокладки. Поэтому каждое прибрежное государство также уполномочено принимать положения по порядку отвода земель для таких трубопроводов <2>. При строительстве газопровода поэтому применимы российские, финские, шведские, датские и немецкие положения об охране окружающей среды и о порядке отвода земель, во всяком случае, настолько, насколько их территориальная область применения распространяется на континентальный шельф соответствующего прибрежного государства. -------------------------------- <2> Encyclopedia of Public International Law.

Неизвестно, исчерпываются ли тем самым полномочия прибрежных государств на правовое регулирование на континентальном шельфе. В расчет могли бы приниматься дополнительные полномочия, которые имеет прибрежное государство в отношении искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе (статьи 80 и 60 Конвенции). Однако, так как статья 79 Конвенции представляет собой специальное правовое регулирование в отношении трубопроводов, применение статьи 60 Конвенции вместе со статьей 80 не принимается во внимание. Данное правовое регулирование, однако, принималось бы в расчет, если бы на газопроводе сооружались такие установки, как, например, компрессорная станция. Однако даже в таком случае можно аргументировать, что данные установки являются необходимыми составными частями газопровода и тем самым подчиняются положениям Конвенции в отношении трубопроводов, а не других положений в отношении установок <3>. -------------------------------- <3> La condition juridique des pipelines dans le droit de mer, 1990.

бб) Исключительная экономическая зона

Исключительная экономическая зона простирается на удалении от береговой черты максимум на 200 морских миль от так называемых исходных линий (статья 57 Конвенции). При этом режим исключительной экономической зоны, в отличие от режима континентального шельфа, распространяется не только на морское дно и морской грунт, но и на находящиеся в ней воды. Иначе, чем в случае с континентальным шельфом, для которого представленные выше права действуют без специального заявления (п. 3 статьи 77 Конвенции), обстоят дела с исключительной экономической зоной, для которой такое заявление является обязательным. Во всяком случае, Швеция и Германия сделали заявления об исключительных экономических зонах в Балтийском море. О соответствующем заявлении Финляндии ничего не известно. Таким образом, режим Конвенции для исключительной экономической зоны может применяться на шведской и немецкой акватории. За правовое основание для права прибрежных государств на регулирование в первую очередь принимается - за неимением специального положения в отношении трубопроводов в режиме исключительной экономической зоны - п. 1 "b" статьи 56 с учетом статьи 60 Конвенции о строительстве и использовании установок и сооружений. В целом здесь охвачены установки на хозяйственные цели (п. 1 "b" статьи 60 Конвенции). Так как газопровод служит экономическим целям, нужно исходить из того, что он представляет собой установку согласно описанию. В отношении подобных установок прибрежное государство имеет исключительное право выдавать разрешения на строительство, эксплуатацию и использование, а также имеет исключительные суверенные права, включая те, которые касаются таможенных законов и прочих законов, регулирующих финансы государства, законов в области здравоохранения, безопасности, режима въезда/выезда и прочих положений (п. п. 1 и 2 статьи 60 Конвенции). Поэтому Швеция и Германия, во всяком случае, наделены обширными полномочиями на регулирование в пределах своих исключительных экономических зон строительства и эксплуатации газопровода. Кроме того, согласно п. 1 "b" статьи 56 Конвенции, принимаются во внимание и положения о защите и охране подводного мира. Этот аспект мог бы быть значительным, если учитывать военные отходы (в том числе боеприпасы) в Балтийском море, оставшиеся неутилизированными. Однако в данном случае имеется четкое представление о местонахождении и количестве затонувших военных отходов, оставшихся неутилизированными. Кроме того, к категории, имеющей большое значение для окружающей среды, относятся лишь затонувшие боевые отравляющие вещества, содержащие мышьяк (в данном случае так называемый кларк I и II, а также адамсит), из-за его сложного процесса разложения. Таким образом, степень значимости зависит от проложенного маршрута трассы. В этой связи необходимо подчеркнуть исключительное право остальных государств с учетом предписаний прибрежных государств осуществлять прокладку трубопроводов и строительство установок, что предусмотрено международно-правовыми положениями (п. 1 статьи 58 с учетом п. 1 "b" и "d" статьи 87 Конвенции). Если доходит до столкновения интересов между прибрежным государством и иным государством, прокладывающим газопровод, то не следует расценивать право одного как преимущественное. Конфликты на почве государственного регулирования должны разрешаться посредством политических соглашений (п. 1 статьи 194, п. 4 статьи 208 Конвенции). Дополнительные обязанности для прокладывающих газопровод государств включают своевременное информирование о запланированном проведении трубопровода и требование принятия во внимание уже проложенных трубопроводов во время проведения строительства.

2. Право на установление морских границ

Спорным остается вопрос, имеются ли в Балтийском море как во внутриматериковом море с незначительным расстоянием между расположенными друг против друга Скандинавскими и Прибалтийскими прибрежными государствами пересекающиеся претензии на морские территории и вытекающие отсюда потенциальные конфликты о применении национальных правовых предписаний. Решающим в данном случае является право на установление морских границ, которое в значительной мере основано на международно-правовых соглашениях государств, сопредельных с Балтийским морем, и на односторонних прокламациях исключительных экономических зон <4>. -------------------------------- <4> Maritime Boundaries in the Baltic Sea: Post 1991 Developments, in: The Georgia Journal of International and Comparative Law 2000.

а) Финляндия

Финская сфера влияния четко определена установлением морских границ. Они вытекают для морских границ между Финляндией и Российской Федерацией из различных договоров между бывшим Советским Союзом, правопреемником которого является Российская Федерация, и Финляндией в отношении проведения границы в Финском заливе. Относительно морской границы Эстонии существует договор между Финляндией и Эстонией о морской границе в Финском заливе от 18 октября 1996 г., вступивший в силу 7 января 1997 г. <5>. Морская граница между Финляндией и Швецией определяется в соответствии с международно-правовым соглашением между этими государствами в отношении Ботнического залива и Аландских островов от 2 июня 1984 г., в силе с 30 июля 1985 г. <6>. Между Финляндией, Эстонией и Швецией точное место пересечения границ, так называемая точка тройного пересечения Tri-Point, определено в договоре от 16 января 2001 г. -------------------------------- <5> International Journal of Marine and Coastal Law 1997. <6> International Journal of Marine and Coastal Law 1996.

б) Швеция

Внешние морские границы Швеции установлены международно-правовыми соглашениями не окончательно. Международно-правовые соглашения заключены только с Финляндией (см. выше), с Российской Федерацией как правопреемницей Советского Союза: международно-правовые соглашения между Швецией и Советским Союзом до сих пор действуют в том, что Калининград, принадлежащий Российской Федерации, расположен напротив Швеции. Относительно морских границ между Швецией и Прибалтийскими государствами окончательное международно-правовое соглашение имеется лишь между Швецией и Эстонией от 2 ноября 1998 г., вступило в силу 1 июля 2000 г. Что касается Латвии и Литвы, то с момента их заявления о своей независимости продолжает действовать заключенный между Швецией и бывшим Советским Союзом международно-правовой договор о морских границах от 18 апреля 1988 г., вступивший в силу 22 июня 1988 г., лишь "временно". Между Швецией и Польшей имеется международно-правовое соглашение от 10 февраля 1989 г., вступило в силу с 30 июня 1989 г.

в) Германия, Польша, Дания

Пограничная зона между Германией, Данией, Швецией и Польшей определяется главным образом международно-правовыми соглашениями. К таким соглашениям относится соглашение о морских границах в Померанском заливе и Балтийском море, заключенное между Германией и Польшей (первоначально между ГДР и Польшей), и международно-правовые соглашения о границах, заключенные первоначально между ГДР и Швецией, а также между ГДР и Данией, которые продолжают действовать в Федеративной Республике Германия. Лишь в отношении точки тройного пересечения Tri-Point пока отсутствуют международно-правовые соглашения по различным аспектам. Однако этот пробел не имеет существенного значения по причине незначительного объема и не может привести к пересечению интересов при заявлении о правах суверенитета. Небольшой пробел в установлении морских границ между Германией и Польшей вытекает из первоначального договора о границах между ГДР и Польшей. Пунктом 2 статьи 5 данного договора определяется, что северная территория польской гавани Свинемюн де и Штецин восточнее определенных в статье 3 договора территориальных вод бывшей ГДР не является ни континентальным шельфом, ни исключительной экономической зоной ГДР. Ширина данной территории составляет около одной морской мили; она простирается в северо-южном направлении восточнее залива Грейфсвальдер-Бодден до Герингсдорфа (Узедома). Однако неопределенности в данном случае можно избежать за счет прокладывания трассы севернее "неустановленной" морской территории.

II. ПРАВОВЫЕ НОРМЫ ЕС

После того как в целом был определен спектр национальных полномочий на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, рассмотрим, каким правовым нормам ЕС подчиняются прибрежные государства при осуществлении своих суверенных прав на данных территориях, тем более что все страны, сопредельные с Балтийским морем, за исключением Российской Федерации, являются членами ЕС. При рассмотрении правовых норм ЕС выделяют три аспекта.

1. Полномочия ЕС по регулированию на континентальном шельфе или соответственно в исключительной экономической зоне

В первую очередь необходимо проверить, какие полномочия в отношении данных территорий есть у ЕС. Затем необходимо выяснить, существует ли право ЕС, которое может применяться в отношении этих территорий, а также должны ли государства - члены ЕС при осуществлении своих суверенных прав в отношении данной территории их соблюдать. По существу, для газопровода в расчет принимаются правовые нормы ЕС, которые он принял в рамках своих полномочий по охране окружающей среды. С другой стороны, у ЕС есть лишь незначительное правомочие на издание правовых норм в области инфраструктуры, которое ограничивается решением общих вопросов при строительстве трансъевропейских сетей (TEN). Компетенция ЕС в области охраны окружающей среды вытекает из статьи 174 с учетом статьи 175 Договора о ЕС. В соответствии с п. 1 статьи 175 Договора о ЕС Совет имеет право принимать меры в установленном для этого порядке для достижения упомянутых в статье 174 Договора о ЕС целей. Согласно статье 174 Договора о ЕС, целью деятельности сообщества является, прежде всего, охрана и защита окружающей среды. По этой причине государства, задействованные в строительстве газопровода, должны главным образом соблюдать изданные ЕС правовые предписания в отношении охраны окружающей среды. Неясно, распространяется ли данная компетенция также и на континентальный шельф или соответственно на исключительную экономическую зону, в которых должен будет прокладываться газопровод. Статья 299 Договора о ЕС определяет территориальную область применения положений договора. В соответствии с ней Договор о ЕС применяется во всех случаях на территории государств - членов ЕС, включая береговую линию. На континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне положения Договора о ЕС применяются, если государства - члены ЕС могут принять соответствующие предписания по регулированию на данных территориях. Таким образом, государства - члены ЕС, задействованные в строительстве газопровода, в своих национальных правовых предписаниях, распространяющихся на континентальный шельф и исключительную экономическую зону, должны учитывать право ЕС. При этом в первую очередь нужно обратить внимание на директиву ЕС об оценке воздействия определенных государственных и частных проектов на окружающую среду <7> (Директива ОВОС). В соответствии с ней газопроводы диаметром более 800 мм и протяженностью более 40 км, как правило, подчиняются Директиве ОВОС (п. 1 статьи 4 с учетом п. 16 приложения I Директивы ОВОС). Предполагаемый к строительству газопровод должен соответствовать этим техническим параметрам, поэтому в соответствии с правилами ЕС он обязан подчиняться Директиве ОВОС. В данном случае речь идет о том, чтобы государства - члены ЕС применили Директиву ОВОС в национальном праве. Необходимо учитывать также имеющиеся между государствами - членами ЕС обязанности информирования и консультирования (статья 7 Директивы ОВОС). Однако данная обязанность существует только в отношении тех государств-членов, через государственную территорию, т. е. через береговую линию, которых проходит газопровод. -------------------------------- <7> Директива 97/11/ЕС от 3 марта 1997 г., вносящая изменения в Директиву 85/337/ЕЕС от 27 июня 1985 г. "Об оценке воздействия определенных государственных и частных проектов на окружающую среду".

Второстепенное значение приобретают положения Директивы 2001/42/ЕС Европейского парламента и Совета от 27 июня 2001 г. об оценке воздействия определенных планов и программ на окружающую среду. Данную Директиву необходимо выполнять при определенных планах и программах, которые включают, по крайней мере согласно немецкому праву, например, планирование развития региональной инфраструктуры в исключительной экономической зоне Германии. При этом нормы устанавливает ведомство, которое формирует планы или разрабатывает программы. Необходимо составлять отчет о состоянии окружающей среды, и при этом должны быть задействованы соответствующие ведомства и общественность. Кроме того, необходимо обратить внимание на предложения по охране заповедников в соответствии с Директивой ЕС о защите диких птиц <8>. -------------------------------- <8> Директива 79/409/ЕС от 2 апреля 1979 г. "Об охране диких видов птиц", последние изменения в Директиве 97/49/ЕС Европейской комиссии от 29 июля 1997 г.

2. Трансъевропейские сети

Кроме того, необходимо выяснить, существуют ли правовые нормы ЕС, которые нужно соблюдать наряду с вышеупомянутыми правами государств-членов при осуществлении своих суверенных прав на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне. Здесь учитывается ряд положений в отношении трансъевропейских сетей в области энергетики (решение TEN) <9>, основанных на п. 1 статьи 156 Договора о ЕС. В соответствии с п. 6 статьи 6 вышеупомянутого решения государства-участники принимают все необходимые с их точки зрения меры, чтобы облегчить и ускорить осуществление проектов, представляющих общий интерес, и по возможности избежать задержек. В частности, государства обязуются оперативно проводить все необходимые разрешительные процедуры. -------------------------------- <9> Решение N 1229/2003/ЕС Европейского парламента и Совета от 26 июня 2003 г. о ряде положений в отношении трансъевропейских сетей в области энергетики, отменяющее решение N 1254/96/ЕС.

При этом должны соблюдаться общие правовые положения и международные соглашения относительно охраны окружающей среды. Чтобы извлекать пользу из этой обязанности, газопровод должен подпадать под решение и являться проектом, представляющим общий интерес. Под решение подпадают газопроводы высокого давления, предназначенные для обеспечения газом регионов сообщества из внутренних и внешних источников (п. 2 "a" статьи 2 решения TEN). Газопровод "Северный поток" является как раз таким высоконапорным трубопроводом, предназначенным для обеспечения сообщества газом из внешних источников <10>. -------------------------------- <10> См. также цель в статье 3 "b" решения TEN: "повышение надежности энергоснабжения, например, посредством углубления связей с третьими странами в сфере энергоснабжения при соблюдении обоюдных интересов, в частности в рамках Договора об Энергетической хартии, а также в рамках соглашений о сотрудничестве, подписанных Сообществом". Российская Федерация является одной из сторон по Договору об Энергетической хартии, а между ЕС и Российской Федерацией существует соглашение о партнерстве и сотрудничестве.

В приложении III к решению TEN приведены запланированные в настоящее время совместные проекты. Среди них под пунктом 9.3 назван "Североевропейский газопровод: Россия, Балтийское море, Германия". Таким образом, в отношении его распространяются упомянутые обязательства, предусмотренные п. 6 статьи 6 решения TEN.

3. Влияние других государств - членов ЕС на строительство газопровода

Остается спорным вопрос, имеют ли возможность на основе европейского права влиять на проект государства - члены ЕС, сферы влияния которых не затрагиваются газопроводом, однако граничащие с государствами - членами ЕС, через территорию которых прокладывается газопровод. Данные возможности оказания влияния могут вытекать из первичного права ЕС. Рассмотрим в этом отношении статью 10 Договора о ЕС. В юридических нормах, создаваемых Советом и Комиссиями ЕС, учитывается, пожалуй, только Газовая директива ЕС <11>. Совершенно неясно, предписывает ли она государствам - членам ЕС предоставлять другим государствам - членам ЕС право участия в реализации строительного проекта трубопровода, находящееся в их сфере влияния. Такие права участия в постройке трубопровода расходятся также со специальной целью Директивы, сообразно которой прежде всего должен быть создан полностью функционирующий внутренний рынок природного газа, на котором господствует добросовестная конкуренция (статья 30). Таким образом, Директива не направлена ни на постройку трубопровода, ни непосредственно на объединение внутреннего рынка природного газа с третьими странами. В Директиве не конкретизировано также, к правам, а точнее, к обязанностям каких государств - членов ЕС относится обеспечение надежности снабжения в отношении создания и поддержания возможности объединения (статья 23). -------------------------------- <11> Директива 2003/55/ЕС от 26 июня 2003 г. об общих положениях для внутреннего рынка природного газа, отменяющая Директиву 98/30/ЕС.

Лишь статья 23 Директивы затрагивает отношения между государствами - членами ЕС с точки зрения неравноправия при открытии рынков природного газа. Тем не менее данное положение не относится к строительству трубопровода и поэтому не является для него значимым. Таким образом, в праве ЕС не освещаются возможности влияния других государств - членов ЕС на строительство газопровода.

4. Обязанность по сотрудничеству

Обязанность по сотрудничеству, согласно статье 10 Договора о ЕС, имеет решающее значение для внешних связей. Она, прежде всего, необходима в тех вопросах, где Европейский союз и государства - члены ЕС совместно берут на себя обязательства перед третьими странами. В данном случае это относится к области Энергетической хартии, однако также и к международно-правовым соглашениям в отношении экологии, которые представляют собой смешанные соглашения. С одной стороны, обязательство означает необходимость консультирования с Комиссией, чтобы избежать риска нарушения правил Сообщества. С другой стороны, принимая во внимание смешанные соглашения, государство - участник ЕС должно выполнять также вытекающие из соглашения обязательства, которые выходят за рамки права Сообщества, если их несоблюдение может препятствовать осуществлению целей Сообщества.

III. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ

Наряду с правовыми нормами ЕС необходимо выяснить, в какой мере специальные и общие международно-правовые положения устанавливают дополнительные нормы, которые необходимо соблюдать при осуществлении суверенных прав на данных территориях или соответственно при строительстве газопровода.

1. Хельсинкская конвенция

Важное и созданное специально в отношении Балтийского моря международно-правовое соглашение в области охраны окружающей среды - это Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (Хельсинкская конвенция) от 9 апреля 1992 г. Все государства, сопредельные с Балтийским морем, - это стороны по Хельсинкской конвенции, которые применяют ее положения, если в этом есть необходимость в соответствии с конституцией, в национальном законодательстве <12>. -------------------------------- <12> Хельсинкская конвенция вступила в силу 17 января 2000 г.; согласно статье 36 Конвенции для вступления в силу требовалось, чтобы все подписавшие, являющиеся сопредельными с Балтийским морем государствами, сдали Правительству Финляндии как хранителю ратификационные грамоты или документы об одобрении.

а) Нормы для национальных положений, важных в отношении строительства газопровода

Неясно, устанавливает ли Хельсинкская конвенция дополнительные нормы для национальных правовых положений, которые будут применимы для газопровода. Хельсинкская конвенция возлагает на стороны в договоре обязательства по принятию национальных норм, включая национальные правовые предписания о предотвращении и устранении загрязнения территорий Балтийского моря, чтобы тем самым содействовать сохранению экологического равновесия (п. 1 статьи 3 Конвенции). Эти национальные предписания должны быть ориентированы на основные принципы, такие как принцип предосторожности, предотвращения и ликвидации загрязнений района Балтийского моря и принцип возмещения хозяйственными субъектами ущерба, нанесенного окружающей среде их деятельностью (п. п. 2 - 4 статьи 3 Конвенции). Дополнительно были опубликованы Рекомендации 18/2 от 12 марта 1997 г. <13>, которые в Германии, однако, еще не реализованы. Так как ЕС является стороной по Хельсинкской конвенции <14> и назначенная согласно Конвенции комиссия проводит политику гармонизации ее рекомендаций с правом ЕС <15>, можно исходить из того, что вышеупомянутые обязательства по Конвенции предусмотрены и соблюдаются в праве ЕС или соответственно государствами - участниками ЕС. Таким образом, Хельсинкская конвенция не содержит никаких дополнительных норм для национальных правовых предписаний, которые можно было бы применить в отношении газопровода. -------------------------------- <13> Список рекомендаций HELCOM // www. helcom. fi/recommendations. <14> Решение Совета 94/156/ЕС от 21 февраля 1994 г. о присоединении Сообщества к Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря (Хельсинкская конвенция). <15> Хельсинкская комиссия / Комиссия по охране морской среды Балтийского моря: гармонизация рекомендаций HELCOM с директивами ЕС и решениями и рекомендациями OSPAR; заключительный отчет, март 2001 г. // www. helcom. fi.

б) Обязанность уведомления/консультации в отношении проектов, которые подлежат оценке на предмет их воздействия на окружающую среду (ОВОС)

Хельсинкская конвенция устанавливает международно-правовую обязанность уведомления Комиссии, создаваемой в соответствии с Конвенцией, а также каждой стороны, которая может быть затронута вследствие внешнего воздействия на территорию Балтийского моря, о запланированной деятельности, в отношении которой на основании национальных норм или положений международного права необходимо проведение ОВОС и которая может вызвать значительное неблагоприятное воздействие на состояние морской среды района Балтийского моря (п. 1 статьи 7 Конвенции). Таким образом, необходимо выяснить, имеет ли место в отношении газопровода обязанность проведения ОВОС на основании национального предписания (международно-правовые обязательства вытекают из ниже прокомментированной Конвенции Espoo). Как истолковано выше, в отношении газопровода, согласно Директиве ОВОС, существует обязанность проведения проверки на экологическую устойчивость, поэтому прибалтийские государства и Польша должны быть извещены в том случае, если есть вероятность значительных отрицательных воздействий на территорию Балтийского моря. Само собой разумеется, что этот вопрос становится актуальным только в случае проведения конкретной трассы. Также здесь учитываются выше уже упомянутые военные отходы, оставшиеся неутилизированными. Кроме того, согласно п. 2 статьи 7 Хельсинкской конвенции имеет место консультационная обязанность для "загрязняющей" стороны в договоре, если такие консультации необходимы по международному праву. Такая обязанность, согласно международному праву, вытекает из Конвенции Espoo. В рамках консультаций предусмотрен обмен информацией, при котором соответствующие государства получают сведения о проекте и высказывают свою точку зрения по данному вопросу. В этом отношении также и для газопровода "Северный поток" имеет место обязанность консультирования государств, которые прилегают к трассе.

в) Применение приложения VI к Хельсинкской конвенции

Приложение VI к Хельсинкской конвенции касается только разведки и разработки месторождений газа. В отдельных случаях считается, что сюда относятся также трубопроводы для транспортировки природного газа. В качестве аргумента приводится деятельность, связанная с разведкой и разработкой <16>. Данная аргументация может применяться в отношении такого газопровода, который ведет от морской установки (платформы) на сушу или к другим сооружениям. Газопровод "Северный поток" не имеет территориальной связи с разведкой и разработкой месторождений газа. Поэтому в данном случае приложение VI не действует. -------------------------------- <16> Элерс. Новая Хельсинкская конвенция - следующий шаг в направлении охраны Балтийского моря. См.: Природа и право. 1993. С. 202, 208; Бальшмидт-Буг. Правовые нормы и недостатки в отношении охраны прибрежных экологических районов Балтийского моря. 2000. С. 96.

2. Соглашение Espoo

Кроме того, следует учесть Соглашение об оценке трансграничного воздействия на окружающую среду от 25 февраля 1991 г. (Соглашение Espoo) <17> как международно-правовое регулирование для национального права охраны окружающей среды, которое применяется при строительстве газопровода. -------------------------------- <17> Стороны в договоре - прежде всего, сопредельные с Балтийским морем государства.

Стороны Соглашения Espoo обязуются издавать национальные предписания об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) для перечисленных в приложении I к Соглашению Espoo проектов, которые могут иметь существенные внешние воздействия (п. п. 1 и 3 статьи 2 Соглашения Espoo) <18>. В первую очередь в п. 8 приложения I Соглашения Espoo приводятся в качестве проектов "газопроводы большого диаметра". Газопровод "Северный поток" относится к таким трубопроводам. Однако, согласно Соглашению Espoo, обязанность проведения оценки воздействия на окружающую среду может иметь место, только если проект может оказывать значительное внешнее влияние. Основные положения для оценки значимости содержатся в приложении III к Соглашению Espoo. Определяющим фактором в соответствии с ним являются объем, место и вид воздействия (п. 1). Само собой разумеется, что этот вопрос также становится актуальным только в случае проведения конкретной трассы. Опять же здесь учитываются вышеупомянутые неутилизированные военные отходы. -------------------------------- <18> Соглашение Espoo содержит необходимую для сторон информацию, например, об обязательных документах (п. 1 статьи 4 с учетом приложения II Соглашения Espoo) и об участии в общественной работе (п. 6 статьи 2 Соглашения Espoo).

Если серьезные внешние воздействия предполагаются или считаются возможными, то существует международно-правовая обязанность провести национальную оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС). Однако в этом случае нужно исходить из того, что задействованные в строительстве государства - участники ЕС: Финляндия, Швеция, при необходимости Дания и Германия - уже на основании Директивы ОВОС, которая ссылается на Конвенцию Espoo (статья 13), создали соответствующие национальные предписания. Так как газопровод "Северный поток" должен отвечать упомянутым в Директиве ОВОС техническим параметрам и исключительные положения не принимаются в расчет (п. 3 статьи 2 Директивы ОВОС), то в соответствии с Конвенцией Espoo для газопровода "Северный поток" также необходимо провести оценку воздействия на окружающую среду.

3. Конвенция ООН по морскому праву (UNCLOS)

Также и в Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS) предусмотрены в части XII общие положения об охране морской среды. Согласно статье 192 UNCLOS государства обязаны защищать и сохранять морскую среду. Следующие статьи UNCLOS более подробно описывают обязанности государств в отношении охраны морской среды, как относительно морской среды в сфере влияния государств, так и с точки зрения внешнего воздействия (статья 192 и далее). В этой связи нужно обратить внимание на предписания о сотрудничестве в области охраны и защиты морской среды (статья 197 и далее), предписания о постоянном контроле и экологической экспертизе (статья 204 и далее) и предписания о предотвращении, уменьшении и наблюдении за загрязнением морской среды (статья 207 и далее). В этом отношении, однако, не установлены какие-либо специальные дополнительные нормы к уже детально описанным выше, в частности в области уведомления и консультирования, а также в отношении оценки воздействия на окружающую среду, поэтому с учетом этого бессмысленно далее останавливаться на общих положениях UNCLOS. Тот факт, что уведомление, консультация и оценка воздействия на окружающую среду заслуживают особого внимания, следует из судебной тяжбы, которую вела Ирландия в отношении Великобритании в 2001 г. в Международном трибунале по морскому праву по причине разрешения ввода в эксплуатацию британской установки Селлафилд на побережье Ирландского моря <19>. Ирландия упрекала Великобританию в основном в нарушении положений о сотрудничестве (недостаточное информирование об установке; статья 197 UNCLOS) и в нарушении положений о предотвращении, уменьшении и наблюдении за загрязнением морской среды (плохо проведенная оценка воздействия на окружающую среду; статья 207 UNCLOS) и ходатайствовала о применении временных мер, в частности о приостановлении действия разрешения на установку и отказ в переправлении радиоактивных материалов от установки и до установки, вплоть до назначения арбитража <20>. Международный арбитраж по морскому праву хотя и не удовлетворил ходатайства Ирландии ввиду отсутствия неотложной необходимости, тем не менее по причине оказания возможного влияния на Ирландское море от ввода в эксплуатацию установки постановил, что Ирландия и Великобритания должны обмениваться сведениями и сотрудничать при наблюдении за возникновением рисков для Ирландского моря во время эксплуатации установки, а также при предотвращении загрязнения морской среды <21>. -------------------------------- <19> Пресс-релиз Международного арбитража по морскому праву от 13 ноября 2001 г. // www. itlos. org, "Дела и судебные разбирательства", "Список фактов", факт N 10, "Пресс-релиз". <20> Письменное ходатайство Ирландии от 9 ноября 2001 г. // www. itlos. org, "Дела и судебные разбирательства", "Список фактов", факт N 10, "Возбуждение дела". <21> Пресс-релиз Международного арбитража по морскому праву от 3 декабря 2001 г. // www. itlos. org, "Дела и судебные разбирательства", "Список фактов", факт N 10, "Пресс-релиз".

IV. ВОЗМОЖНОСТИ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ТРЕТЬИХ ЛИЦ

Ниже для полноты исследования приводятся возможности правовой защиты третьих лиц, которыми они располагают при несоблюдении международно-правовых предписаний и правовых норм ЕС.

1. Европейский суд

В соответствии со статьей 292 Договора об образовании Европейского Сообщества (Договора о ЕС) государства-участники могут решать споры в отношении права Сообщества (первичного и вторичного) только в соответствии с предусмотренными в Договоре о ЕС механизмами урегулирования споров. Поэтому эти споры не должны быть представлены ни в каком другом (национальном или международном) арбитражном суде. Решающим является тот факт, чтобы как минимум часть предмета спора подлежала правовому регулированию Сообщества. Поэтому преимущественно во внимание принимается нарушение условий договора в части препятствования строительству газопровода в качестве возможности правовой защиты для стран - участниц ЕС согласно статье 227 Договора о ЕС до использования прочих международно-правовых возможностей, причем на практике жалобы между государствами - участниками ЕС встречаются редко. Для этого процесса истец не обязательно должен быть лично причастен к делу, жалоба может быть подана любым государством - участником ЕС. Нечто подобное действует и в том случае, если Комиссия возбуждает дело против государства - участника ЕС вследствие нарушений условий договора, так как она придерживается точки зрения, что государство, например, при выдаче разрешения на строительство газопровода нарушило право ЕС (статья 226 Договора о ЕС). Согласно статье 243 Договора о ЕС для каждого случая нарушения условий договора возможны также временные постановления суда. Физические и юридические лица, напротив, в рамках европейского права могут выступать только с иском о признании недействительными решений о строительстве газопровода, если они являются адресатом противоправного обременяющего решения органа ЕС (п. 4 статьи 230 Договора о ЕС) или прямо и лично затрагиваются их интересы вследствие противоправного предписания или решения. Данная ситуация неясна в отношении строительства газопровода. Государства-участники могут подавать такой иск о признании недействительности решений о строительстве, не будучи лично затронуты (п. 2 статьи 230 Договора о ЕС). Похожие условия действуют в отношении жалоб на бездействие органов ЕС (статьи 232, 233 Договора о ЕС).

2. Правовая защита согласно UNCLOS

Прибрежное государство может ссылаться на п. 1 "b" статьи 297 UNCLOS, если были нарушены предписания UNCLOS (к примеру, отсутствие консультирования с прибрежным государством относительно прокладывания трассы) или положения прибрежного государства, изданные в соответствии с UNCLOS и международным правом (например, определенные положения об охране морской среды). Поскольку из какого-либо регионального или двустороннего соглашения, такого как Договор о ЕС, не вытекает иного обязательства и стороны не смогли договориться об урегулировании спора мирным путем, применяется система урегулирования споров UNCLOS (статья 282 UNCLOS). В обязательном порядке согласно статье 286 и далее спорящие стороны обращаются в Международный трибунал по морскому праву, в Международный суд либо в арбитраж. В арбитраж обращаются даже в том случае, если отсутствуют актуальное заявление одной из сторон или если спорящие стороны не согласны с таким судопроизводством. Согласно статье 290 UNCLOS соответствующий суд или арбитраж в соответствии со своей компетенцией может предписывать любые временные меры, которые он при сложившихся обстоятельствах сочтет необходимыми, с тем чтобы до принятия окончательного решения гарантировать права спорящих сторон либо предотвратить нанесение тяжкого вреда экологии моря.

3. Прочие возможности правовой защиты

В соответствии со статьей 15 Конвенции Espoo конфликты должны разрешаться путем переговоров или иным способом урегулирования споров. Стороны могут также признать в качестве обязательной юрисдикцию Международного суда или арбитража. Кроме того, в данном случае возможно также соглашение о передаче дел на рассмотрение Международного трибунала по морскому праву. В случае возникновения спора между сторонами Хельсинкской конвенции в соответствии со статьей 26 Конвенции имеет место последовательное разрешение спора. В первую очередь должны состояться переговоры, затем консультируется посредник; если стороны не приходят к какому-либо соглашению, можно обратиться в компетентный арбитраж или в Международный суд.

Название документа