Международное право в системе административно-правового регулирования положения иностранных граждан в Российской Федерации

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛОЖЕНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И. Д. СОБОЛЕВ

Соболев Игорь Дмитриевич - младший научный сотрудник отдела международного частного права ИЗиСП.

Влияние международного права на национальные правовые системы постоянно возрастает и сегодня охватывает практически все сферы правового регулирования. Объективно это вызвано расширением международного общения и сотрудничества, развитием связей между государствами, а также гражданами разных государств и различными их объединениями. Возрастающая международная активность государства и его граждан требует сближения его внутренних правил с общепринятыми стандартами и положениями международного права. Российская Федерация, активно участвующая в международных отношениях и стремящаяся развивать свои международные связи, также не находится в стороне от этого процесса. При этом для правового регулирования ряда общественных отношений международное право имеет особое значение, и прежде всего это касается регулирования правового положения иностранных граждан, поскольку оно по своей природе тесно связано с международными и межгосударственными отношениями, а взаимовыгодное регулирование возможно на основе международных соглашений. Таким образом, рассмотрение вопроса правового регулирования положения иностранных граждан нельзя признать достаточно полным, если при этом не обратиться к международно-правовым аспектам его регулирования. Организация эффективной системы административно-правового регулирования положения иностранных граждан требует разрешения вопроса о месте в ней международного права. В советское время эти отношения рассматривались как исключительно внутреннее дело государства, однако сегодня подобный подход уже не имеет достаточных юридических оснований в связи с принятием в 1993 г. Конституции РФ, включившей международное право в правовую систему России (ч. 4 ст. 15), а также установившей, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17). Таким образом, базовую основу административно-правового регулирования положения иностранных граждан составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, посвященные правам и свободам человека, и общие нормы, закрепляющие права иностранных граждан. Кроме того, международно-правовые нормы специально касаются отдельных категорий иностранцев (беженцев, национальных меньшинств и т. д.). Поскольку нормы международных договоров Российской Федерации имеют приоритет перед нормами внутреннего законодательства, особенно важно для сферы административно-правового регулирования определить место международных норм в системе российского права, их взаимодействие с нормами внутреннего права и применение к общественным отношениям, возникающим в Российской Федерации. К вопросу о верховенстве международного права. Предоставление иностранцам прав на территории принимающего государства затрагивает сложную проблему соотношения норм национального законодательства и норм международного права <1>. В связи с этим существует позиция о верховенстве международного права, развиваемая в рамках монистических теорий. В практической плоскости вопрос разрешается на основе норм действующего законодательства РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, высшую юридическую силу на территории Российской Федерации имеет Конституция. Таким образом, в России юридически закреплен приоритет национального законодательства. Вопрос верховенства международного права может рассматриваться лишь теоретически. На наш взгляд, в настоящее время для постановки вопроса о верховенстве международного права не существует достаточных объективных предпосылок; лишь национальная правовая система может закрепить и урегулировать весь сложный механизм правового регулирования положения иностранных граждан, гарантировать и обеспечить непосредственную реализацию соответствующих прав. Именно национальное законодательство является гарантией выполнения государством международных обязанностей по отношению к иностранцам <2>. Справедливо утверждение И. П. Блищенко о том, что "именно внутригосударственная норма определяет характер действия нормы международного права на территории государства, что является необходимым условием действенности норм международного права, так как физические и юридические лица обязаны исполнять прежде всего национальные законы" <3>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Богуславского "Международное частное право" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (издание пятое, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <1> См.: Богуславский М. М. Международное частное право. М., 1979. С. 21; Блищенко И. П. Международное и внутригосударственное право. М., 1962; Усенко Е. Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права // Советский ежегодник международного права. 1977 и др. <2> См.: Манолов К. И. Юридические основы регулирования международно-правового статуса иностранцев. Тверь, 1993. С. 29. <3> Блищенко И. П. Международное и внутригосударственное право. М., 1962. С. 61.

Соотношение международного права и внутреннего законодательства. Непосредственное рассмотрение содержания международно-правовых актов в сфере правового регулирования положения иностранных граждан в Российской Федерации требует разрешения вопросов о правовом значении международно-правовых норм, их месте в российской правовой системе, порядке обращения к международно-правовым нормам и их применении на территории России. Высшую юридическую силу в Российской Федерации имеет Конституция РФ, которой должны соответствовать и законы, и международные договоры Российской Федерации, а также все иные действующие и применяемые нормативные правовые акты. Конституция имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ. Конституцией в российскую правовую систему в качестве составной части были включены общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (ч. 4 ст. 15), а также определено, что в случаях, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В отношении общепризнанных принципов и норм международного права можно указать следующее. В международном праве не существует обязательного нормативного акта, который содержал бы перечень общепризнанных принципов и норм международного права. В отношении основных его принципов единства также нет. Все это создает и будет создавать в дальнейшем трудности при применении судами и другими государственными органами и лицами формулы "общепризнанные принципы и нормы международного права", употребленной в ст. 15, 17 и др. Конституции РФ <4>. Основные международно-правовые принципы высшего порядка, обладающие качествами jus cogens, объединены в Уставе ООН <5>. -------------------------------- <4> См.: Талалаев А. Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. N 4. С. 7. <5> См.: Звеков В. П. Международное частное право: Учебник. М.: Юрист, 2004. С. 78.

При толковании ч. 1 ст. 17 Конституции, использующей формулировку "...согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией", некоторые авторы делают, на наш взгляд, обоснованное заключение о том, что упоминание общепризнанных принципов и норм международного права, предшествующее упоминанию о Конституции, дает основание предположить, что в данном случае они стоят, по крайней мере, на уровне конституционных норм <6>. -------------------------------- <6> См.: Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Российский ежегодник международного права. 1995.

Основной объем международно-правового регулирования содержится в международных договорах. Право международных договоров Российской Федерации основывается на нормах Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. <7> (далее - Конвенция о праве международных договоров) и Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <8> (далее - Закон о международных договорах). -------------------------------- <7> См.: Ведомости ВС СССР. 1986. N 37. Ст. 772. <8> См.: СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Международный договор становится договором Российской Федерации и включается в ее правовую систему при соблюдении следующих условий. Во-первых, при согласии Российской Федерации на обязательность для нее международного соглашения, которое может быть выражено путем подписания договора, обмена документами, образующими договор, ратификации договора, его утверждения, принятия, присоединения к договору либо иного другого способа выражения согласия, о котором условились стороны. Во-вторых, требуется, чтобы международный договор вступил в силу в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные сторонами (ст. 24 Конвенции о праве международных договоров). В статье 14 Закона о международных договорах Российской Федерации предусматривается, что, в соответствии с Конституцией РФ, ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. В частности, подлежат ратификации международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, согласие на обязательность такого международного договора возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. Не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров РФ. Взаимодействие международного и внутригосударственного (национального) права. Принимая на себя договорные обязательства, государство обязано соблюдать их в соответствии с принципом международного права pacta sunt servanda. В частности, оно обязано принять все меры для осуществления положений принятых международных обязательств во внутригосударственных отношениях. Проблема взаимодействия международного и внутригосударственного (национального) права требует рассмотрения вопроса о применении международного права к внутренним отношениям. Часто говорится о "непосредственном применении" международного права к внутренним отношениям, что порождает несколько вопросов: применяется ли международный договор помимо национальной правовой системы собственной силой; действует ли международный договор как самоисполнимый акт, не требующий издания внутригосударственного решения; является ли обязательным условием применения к внутренним отношениям правил международного договора их трансформация во внутригосударственные нормы <9>. -------------------------------- <9> См.: Звеков В. П. Там же. С. 75.

И. И. Лукашук пишет: "В законодательстве нередко речь идет о "непосредственном действии", "непосредственном применении" норм международного права. Нередко эти выражения понимаются буквально, как означающие прямое применение международных норм помимо национальной правовой системы. Но о каком прямом действии может идти речь, если нормы международного права включаются Конституцией в правовую систему страны? Они и действуют как часть этой системы..." <10> Соответственно этой позиции, положения международных договоров можно подразделить на "самоисполнимые", не требующие издания внутригосударственных актов для применения, и в этом смысле действующие "непосредственно" <11>, и "несамоисполнимые", которые не действуют "непосредственно", а для их осуществления требуется принятие соответствующих нормативных актов. -------------------------------- <10> Алексеева Л. Б., Жуйков В. М., Лукашук И. И. Международные нормы о правах человека и их применение судами Российской Федерации. М., 1996. С. 11. <11> Алексеева Л. Б., Жуйков В. М., Лукашук И. И. Там же. С. 11.

В отношении воздействия международно-правовых норм на общественные отношения существуют различные научные позиции. Основополагающей в этом отношении была и есть доктрина "трансформации" <12>. В соответствии с ней международно-правовая норма не может непосредственно регулировать общественные отношения и приобретает юридическую силу в результате трансформации в нормах внутригосударственного права. Однако эта позиция, с учетом произошедших изменений в российском законодательстве, прежде всего с включением международно-правовых договоров Российской Федерации в состав российской правовой системы, уже не является достаточно точной. Поэтому более обоснованной, на наш взгляд, является позиция, в соответствии с которой правила международных договоров Российской Федерации приобретают функции внутренних правовых норм и могут применяться к внутренним отношениям, не меняя своей изначальной природы, оставаясь международно-правовыми нормами. Иными словами, обращение к правовой фикции "трансформации" для объяснения механизма применения международно-правовой нормы к внутренним отношениям оказывается излишним <13>. -------------------------------- <12> Усенко Е. Т. Формы регулирования социалистического международного разделения труда. М., 1965. С. 124 - 169; Лунц Л. А. Курс международного частного права: В 3 т. М., 2002. С. 54. <13> См.: Звеков В. П. Там же. С. 76.

В части 4 статьи 15 Конституции РФ, ст. 5 Закона о международных договорах Российской Федерации говорится о применении правил международных договоров Российской Федерации. В Постановлении Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <14> указывается, что международные договоры Российской Федерации, имеющие прямое и непосредственное действие, применяются судами, если устанавливают иные правила, чем законами Российской Федерации, регулирующими отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения (п. 5). -------------------------------- <14> См.: Бюллетень ВС РФ. 2003. N 12.

Содержание международно-правового регулирования положения иностранных граждан. Для Российской Федерации систему международно-правовых норм, в части касающейся административно-правового регулирования положения иностранных граждан, можно представить в следующем виде: - многосторонние международные договоры, посвященные правам и свободам человека и гражданина; - международные договоры, определяющие принципы правового регулирования положения иностранных граждан; конвенции, касающиеся регулирования положения иностранных граждан, разработанные и заключенные в рамках МОТ; - многосторонние договоры и соглашения, заключенные в рамках межгосударственных объединений (для Российской Федерации это договоры, подписанные в рамках участия в Совете Европы, Содружестве Независимых Государств), касающиеся прав и свобод человека и гражданина, регулирующие правовое положение граждан государств СНГ в государствах-участниках; - договоры, определяющие союзные отношения Российской Федерации и Республики Беларусь (Договор о создании Союзного государства 1999 г., Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования 1998 г., Договор о равных правах граждан 1998 г.); - двусторонние договоры Российской Федерации о правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным делам (по гражданским и уголовным делам); - консульские конвенции Российской Федерации. При анализе содержания международно-правовых норм, применимых к отношениям с участием иностранных граждан и формирующих основы административно-правового регулирования их статуса, можно выделить соответственно три группы: 1) нормы, посвященные правам и свободам человека; 2) нормы, определяющие принципы административно-правового регулирования положения иностранных граждан на территории принимающего государства; 3) нормы, касающиеся административно-правового положения отдельных категорий иностранных граждан, нуждающихся в особом регулировании и (или) защите (беженцы, национальные меньшинства, трудовые мигранты и т. п.). Многосторонние международные договоры, посвященные правам и свободам человека. Система международных норм, посвященных правам и свободам человека, а также правовые гарантии его защиты являются общим исходным началом и обязательным условием при формировании правового статуса иностранного гражданина и граждан принимающего государства. На иностранного гражданина полностью распространяются принципы защиты прав человека, которые проистекают из его существования как личности, а не из членства в каком-либо сообществе или государстве <15>. Общепризнанно, что права человека, в какой бы стране мира он ни проживал, находятся не только под защитой конституции и всей правовой системы этой страны, но и всего мирового сообщества <16>. В то же время недопустимо злоупотребление правами человека в ущерб правам народа и государства. Принцип демократии предполагает не противопоставление прав народа, человека и государства, а их гармонизацию <17>. -------------------------------- <15> См.: Смирнова Е. С. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации. М., 2003. С. 113. <16> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. Н. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 1999. С. 90. <17> См.: Лукашук И. И. Конституции государств и международное право. М., 1998. С. 10.

В международно-правовом регулировании прав и свобод человека можно выделить группу основополагающих актов (Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международные пакты 1966 г.) и сложившуюся вокруг них систему международных договоров, регулирующих отдельные вопросы правового положения личности, развивающих и конкретизирующих требования этих основополагающих актов к соблюдению и уважению прав человека. Устав ООН. Основой для современного международного права является требование ООН о всеобщем уважении к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии. С принятием Устава ООН, занявшего позицию защиты прав человека и народа, была ограничена правовыми рамками свобода действий государства в международных отношениях и внутри страны <18>. -------------------------------- <18> См.: Лукашук И. И. Глобализация, государство, право. XXI век. М., 2000. С. 6.

Устав ООН закрепил исходные начала о статусе личности. В статье 1 Устава в качестве цели ООН называется осуществление международного сотрудничества в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии, а в ст. 55 Устава говорится, что ООН содействует всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех. Международный кодекс прав человека. Всеобщая декларация прав человека 1948 г., положения которой приобрели значение обычных норм международного права, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах образуют группу основополагающих международных документов (также называемых международным кодексом (биллем) о правах человека), развивающих и конкретизирующих сформулированные в Уставе ООН требования к соблюдению и уважению прав человека, формирующих стандарты, из которых должно исходить национальное законодательство <19>. -------------------------------- <19> См.: Звеков В. П. Указ. соч. С. 82.

Всеобщая декларация прав человека в ст. 1 провозглашает: "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах". Каждый человек должен обладать всеми правами и свободами, провозглашенными в этой Декларации, без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного происхождения. В статье 6 Декларации также устанавливается, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности. Все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона. Каждый человек имеет право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, ущемляющей права и свободы человека, изложенные в Декларации (ст. 7). Для того, чтобы перевести эти идеи в более обязывающую форму, в 1966 г. были подписаны: Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Государства-участники взяли на себя обязательства принять необходимые законодательные меры по обеспечению предусмотренных в Пактах прав и свобод. В отношении иностранных граждан они действуют частично, с учетом ограничений, вытекающих из статуса иностранца. Отличия в правах между гражданами и негражданами (иностранными гражданами и апатридами) опираются на нормы международного права, вытекают из самой природы гражданства как устойчивой правовой связи человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах следует, что каждый гражданин вправе принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. В статье 12 этого Пакта определено: каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства; каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную; упомянутые права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами. Развивающими эти основные акты и применимыми к регулированию правового положения иностранцев являются следующие международные договоры: Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.), Конвенция о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него (1948 г.), Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него (1973 г.), Конвенция о правах ребенка (1989 г.), Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 г.) <20> и некоторые другие. -------------------------------- <20> Россия не участвует.

Основным международным документом, непосредственно посвященным правовому положению иностранцев в принимающем государстве, является принятая 13 декабря 1985 г. Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 40/144 Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (далее - Декларация). Декларация была принята в целях обеспечения прав лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, и направлена на всестороннее регулирование проблем иностранных граждан. Под категорией "иностранец" Декларация подразумевает любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится (ст. 1). Права, провозглашенные в Декларации, не должны толковаться как узаконивающие незаконное проникновение иностранца в государство, а также как ограничивающие право любого государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами (ч. 1 ст. 2). Каждое государство должно опубликовывать свое национальное законодательство или правила, касающиеся иностранцев. Декларация обязывает иностранцев соблюдать законы государства пребывания и уважать обычаи и традиции народа этого государства (ст. 4). Принимающим государством для иностранцев могут быть установлены ограничения, которые необходимы в демократическом обществе для защиты государственной безопасности, общественной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод. Они должны быть совместимы с правами, признанными в соответствующих международных документах. Статья 5 Декларации закрепляет следующие права иностранцев, которыми они пользуются в соответствии с внутренним законодательством и с учетом соответствующих международных обязательств государства: a) право на жизнь и личную неприкосновенность; ни один иностранец не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей; ни один иностранец не должен быть лишен свободы иначе как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом; b) право на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь и в отношении жилища или переписки; c) право на равенство перед судами, трибуналами и всеми другими органами и учреждениями, отправляющими правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при уголовном разбирательстве и когда это предусмотрено законом, при других разбирательствах; d) право на выбор супруга, на брак, на создание семьи; e) право на свободу мысли, мнения, совести и религии; право исповедовать свою религию или убеждения с учетом лишь таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы для защиты общественной безопасности, порядка, здоровья или нравственности населения или основных прав и свобод других; f) право на сохранение своего родного языка, культуры и традиций; g) право на перевод доходов, сбережений или других личных денежных средств за границу с учетом внутренних валютных правил. С учетом таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые необходимы в демократическом обществе, иностранцы пользуются следующими правами: a) правом покидать страну; b) правом на свободное выражение своего мнения; c) правом на мирные собрания; d) правом владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими с учетом внутреннего законодательства. К числу гарантий, необходимых для осуществления определенных в Декларации основных прав и свобод, относятся: недопустимость произвольного лишения свободы, недопустимость вмешательства в личную и семейную жизнь и в отношении жилища и переписки; равенство перед органами, осуществляющими правосудие (п. "c" ст. 5); недопустимость пыток и жестокого обращения, а также недопустимость без согласия быть подвергнутым медицинским и научным опытам (ст. 6), недопустимость лишения имущества (ст. 9). К гарантиям следует отнести предоставление свободы общения с консульством или дипломатическим представительством государства, гражданином которого является иностранец (ст. 10) <21>. -------------------------------- <21> См.: Смирнова Е. С. Указ. соч. С. 115.

В статье 7 Декларация регламентирует вопросы высылки, допуская возможность для иностранца "на представление доводов против своей высылки", а также право обжалования действий принимающего государства. Иностранец, на законном основании находящийся на территории государства, может быть выслан с территории этого государства только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом. Если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, он имеет право: а) на представление доводов против своей высылки; б) на пересмотр своего дела компетентной властью или лицом (лицами), специально назначенными компетентной властью; в) быть представленным для этой цели перед этой властью. Запрещается индивидуальная или коллективная высылка иностранцев на основании расовой принадлежности, цвета кожи, религии, культуры, родового, национального или этнического происхождения. В статье 8 Декларации за иностранцами, проживающими на законном основании на территории государства и при условии соблюдения законов государства, в котором они проживают или находятся (ст. 4), закрепляются следующие права, которыми иностранцы пользуются в соответствии с национальными законами: a) право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, в частности, женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной оплатой за равный труд; b) право вступать в профессиональные союзы и другие организации или ассоциации по своему выбору и участвовать в их деятельности; c) право на охрану здоровья, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, социальное обслуживание, образование и отдых при условии, что они выполняют требования согласно соответствующим правилам и что это не возлагает на ресурсы государства чрезмерного бремени. Таким образом, Декларация представляет собой первый универсальный документ, рекомендации которого направлены на урегулирование вопросов, связанных с пребыванием (на законном основании) иностранцев в любом государстве. Декларация достаточно кратка в силу ограниченности круга прав, предоставляемых иностранцам национальным законодательством. Важной особенностью этого международного документа является акцент на преимуществе внутреннего законодательства в предоставлении иностранцам конкретных прав (ч. 1 ст. 5). Исходя из смысла Декларации, можно сделать вывод, что на первое место выдвигается вопрос об имплементации международных норм в национальное законодательство <22>. -------------------------------- <22> См.: Она же. Там же. С. 115.

Совет Европы. Важное значение для регулирования правового положения иностранных граждан имеет присоединение Российской Федерации к Уставу Совета Европы <23> и ратификация ряда основополагающих Европейских конвенций в области защиты прав и свобод человека: Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.) и др. В связи с участием в Совете Европы, в Российской Федерации был введен мораторий на смертную казнь. Согласно ст. 3 Устава Совета Европы, каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами и искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод определила механизм обеспечения соблюдения Сторонами обязательств, вытекающих из Конвенции. В соответствии с Конвенцией действует Европейский суд по правам человека. -------------------------------- <23> См.: Международное публичное право: Сборник документов. Т. 1. М.: Бек, 1996. С. 322 - 330.

Содружество Независимых Государств (далее - СНГ). Ряд международных договоров, касающихся защиты прав и свобод человека, а также регулирующих правовое положение иностранных граждан, был принят в рамках СНГ. Участники Соглашения о создании СНГ, подписанного 8 декабря 1991 г., приняли на себя обязательство гарантировать своим гражданам, независимо от их национальности или иных различий, права и свободы. В статье 2 Соглашения каждая из договаривающихся Сторон гарантирует гражданам других Сторон, а также лицам без гражданства, проживающим на ее территории, независимо от их национальной принадлежности или иных различий, гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы в соответствии с общепринятыми нормами о правах человека. Главами государств СНГ 24 сентября 1993 г. была принята Декларация глав государств - участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод. 26 мая 1995 г. в Минске подписана Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека <24>. Договаривающиеся стороны приняли на себя обязательство обеспечить каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, изложенные в этой Конвенции. Наблюдение за ее выполнением поручается, согласно ст. 34, Конвенции Комиссии по правам человека СНГ, Положение о которой является неотъемлемой частью Конвенции. -------------------------------- <24> О ратификации Конвенции см. Федеральный закон от 4 ноября 1995 г. "О ратификации Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека" // СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4239.

Подписанная в рамках СНГ Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.) формулирует правило о национальном режиме (ст. 1). Каждая из Сторон в соответствии с Конвенцией обязуется предоставить гражданам, а также лицам, проживающим на территории каждой из Договаривающихся Сторон, право пользоваться в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и собственные граждане данной Договаривающейся Стороны. Значительное число международных документов составляют двусторонние международно-правовые акты Российской Федерации, касающиеся иностранцев. В двусторонних договоренностях, в отличие от многосторонних договоров, предусмотренные права и обязанности касаются не всех иностранцев, а лишь граждан конкретного иностранного государства и, соответственно, граждан России. Поэтому с практической точки зрения, при определении правового статуса конкретного иностранного гражданина, необходимо обращать внимание на возможное наличие двустороннего соглашения между Российской Федерацией и соответствующим государством. Среди них выделяются договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Первые такие договоры были заключены еще СССР в 1957 - 1962 гг. Основная цель этих договоров заключается в обеспечении правовой защиты имущественных и личных прав граждан на территории договаривающихся государств, а также развитии правового сотрудничества государств. В договорах рассматриваются вопросы о заключении брака и разводе; о правоотношениях между супругами, между родителями и детьми, о наследственных и процессуальных правах, выдаче преступников и т. д. Нормы, касающиеся иностранных граждан, предусмотрены и в консульских конвенциях. Существуют соглашения со многими государствами о выдаче на основе взаимности многократных виз на въезд и выезд сотрудникам посольств, журналистам и членам их семей. С рядом стран заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан по служебным, общественным, личным делам и в качестве туристов. Нормы, относящиеся к иностранным гражданам, имеются также в соглашениях об экономическом и техническом сотрудничестве, торговых соглашениях, соглашениях о морском и торговом судоходстве, воздушном сообщении, культурном и научном сотрудничестве в области международного туризма и др. На основании всех этих международных договоров складывается современная система и определяются основы административно-правового регулирования положения иностранных граждан в Российской Федерации.

Название документа