Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений и развитие сотрудничества государств по правам человека

МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ДЛЯ ЗАЩИТЫ ВСЕХ ЛИЦ ОТ НАСИЛЬСТВЕННЫХ ИСЧЕЗНОВЕНИЙ И РАЗВИТИЕ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА <*>

В. А. КАРТАШКИН, С. Г. СААКЯН

Карташкин В. А., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юрид. наук, профессор, главный редактор журнала "Юрист-международник - International Lawyer".

Саакян С. Г., аспирант Российского университета Дружбы народов.

20 декабря 2006 года Генеральная Ассамблея ООН приняла важный договор - Международную конвенцию для защиты всех лиц от насильственных исчезновений (далее - Конвенция) <1>. Разработка и принятие Конвенции явились результатом реакции международного сообщества на массовые и грубые нарушения прав человека, связанные с таким опасным явлением, как насильственные исчезновения людей. Данное явление получило широкое распространение в конце 60-х - начале 70-х гг. XX века во многих странах Латинской Америки в виде государственной политики систематических репрессий против неугодных лиц. -------------------------------- <1> A/Res/61/177. 20 December 2006.

Разработка и принятие Конвенции

Некоторые исследователи относят распространение нарушений прав человека в виде насильственных исчезновений к более раннему периоду истории, а именно к гитлеровской Германии. Они ссылаются, в частности, на распоряжение Адольфа Гитлера "Nacht end Nebel Erlass" (под покровом ночи и тумана), которое он подписал 7 декабря 1941 г. <2>. -------------------------------- <2> See: Christopher Hall. "Enforced disappearance of persons" in commentary on the Statute of International Criminal Court. Baden-Baden, 1999. P. 151.

Это распоряжение санкционировало арест на оккупированных территориях лиц, "угрожающих безопасности Германии". После ареста они тайно перевозились в Германию, где бесследно исчезали. Термин "насильственные исчезновения" впервые был применен неправительственными организациями Латинской Америки и является переводом испанского выражения "disaparacion forzada" <3>. Мощный импульс распространение практики насильственных исчезновений получило после государственного военного переворота в Чили 11 сентября 1973 г., который сопровождался массовыми исчезновениями людей. С тех пор насильственные исчезновения стали распространяться практически на все регионы мира. Комиссия ООН по правам человека впервые специально обратила внимание на это явление в 1976 г. <4>. Особенно широкий масштаб насильственные исчезновения получают в таких странах, как Аргентина, Гватемала, Гондурас, Индонезия, Йемен, Колумбия, Марокко, Никарагуа, Ливан, Судан, Эфиопия и во многих других. Учрежденная по решению Комиссии ООН по правам человека в 1980 г. группа по насильственным или недобровольным исчезновениям за 20 лет направила правительствам почти 90 стран во всех регионах мира информацию о более чем 50 тыс. случаев насильственных исчезновений <5>. -------------------------------- <3> Doc. UN E/CN 4/2002/71, 8 January 2002. <4> Doc. E/CN 4/1188, 4 February 1976. Доклад специальной рабочей группы по ситуации в области прав человека в Чили. <5> Doc. UN E/CN. 4/2002/79.

Реакция международного сообщества на насильственные исчезновения не всегда была адекватной и своевременной. Первоначально Организация Объединенных Наций рассматривала насильственно исчезнувших лиц как пропавших без вести. Это, в частности, подчеркивалось в решениях Генеральной Ассамблеи ООН <6> и Комиссии ООН по правам человека <7> в связи с исчезновением гражданских и иных лиц в ходе вооруженного конфликта на Кипре. -------------------------------- <6> См., например: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 32/128 от 16 декабря 1977 г., озаглавленная "Пропавшие без вести лица на Кипре". <7> См., например: Резолюция 4 (XXXI) Комиссии ООН по правам человека от 13 февраля 1975 г.

Такое понятие использовалось Генеральной Ассамблеей и в отношении Чили, когда она призвала 9 декабря 1975 г. чилийские власти принять меры в целях прояснения положения тех лиц, о судьбе которых не имеется сведений <8>. Однако когда насильственные исчезновения приняли массовый характер, Комиссия ООН по правам человека, а затем и Генеральная Ассамблея (ГА) ООН стали принимать решения, в которых выражались обеспокоенность и возмущение по поводу обусловленных политическими причинами исчезновений людей <9>. В 1978 году ГА ООН, "будучи глубоко обеспокоена сообщениями из различных частей мира, касающимися насильственного или недобровольного исчезновения лиц в результате злоупотребления со стороны органов по поддерживанию правопорядка и органов безопасности или подобных организаций", предложила Комиссии ООН по правам человека сформулировать "надлежащие рекомендации" <10>. -------------------------------- <8> См., например: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 3448 (XXX) от 9 декабря 1975 г. <9> См., например: Резолюция 32/118 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1978 г. <10> Резолюция 33/173 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1978 г.

6 марта 1979 года Комиссия назначила двух экспертов в индивидуальном качестве для изучения вопроса о судьбе исчезнувших лиц в Чили <11>. Один из экспертов (Ф. Эрмакора) 21 ноября 1979 г. представил Генеральной Ассамблее исчерпывающий доклад <12>, в котором сделал ключевой вывод, что систематическая практика насильственных исчезновений представляет собой грубейшее нарушение прав человека и что "чилийское правительство несет, согласно международному праву, ответственность за судьбу этих лиц, чьи основные человеческие права были нарушены" <13>. Согласно выводам, содержащимся в докладе, "чилийское правительство несет перед международным сообществом обязательство разъяснить и установить судьбу пропавших лиц, наказать виновных в их исчезновении, обеспечить компенсации родственникам жертв и принять меры для предотвращения повторения таких действий в будущем" <14>. В своих рекомендациях Ф. Эрмакора предложил запретить тайные места заключений, вести централизованный реестр арестованных и задержанных лиц, предоставить право гражданским судьям посещать все места заключения, а также ряд других мер, направленных на предотвращение и предупреждение подобных явлений. -------------------------------- <11> Резолюция 11 (XXXV) Комиссии ООН по правам человека от 6 марта 1979 г. <12> Doc. A/34/583/add 1. <13> A/34/587/add 1 n. 165. <14> A//34/583/add 1. n. 177.

Основываясь на предложениях Ф. Эрмакора и принимая во внимание решения ГА ООН, Комиссия по правам человека в Резолюции 20 (XXXVI) от 29 февраля 1980 г. постановила "создать на срок в один год рабочую группу в составе пяти членов Комиссии, выступающих как эксперты в личном качестве, для изучения вопросов, касающихся насильственных или недобровольных исчезновений лиц". Указанная рабочая группа явилась первым тематическим механизмом, созданным для рассмотрения особенно серьезных случаев конкретных нарушений прав человека, происходящих в различных странах мира. До того момента рабочие группы, а также специализированные докладчики назначались Комиссией по правам человека лишь для рассмотрения положения в сфере прав человека в той или иной стране (или на определенной территории). Решение о создании рабочей группы по насильственным или недобровольным исчезновениям послужило примером для учреждения в последующие годы Комиссией ООН по правам человека и Генеральной Ассамблеей ООН других так называемых тематических процедур в различных сферах, относящихся к правам человека. Например, были назначены специальные докладчики или представители по таким вопросам, как: - внесудебные казни, казни без надлежащего судебного разбирательства или произвольные казни; - пытки; - независимость судей и адвокатов; - внутриперемещенные лица; - насилие в отношении женщин; - право на свободу убеждений и их свободное выражение; - нетерпимость и дискриминация на основе религий и убеждений; - расизм, расовая дискриминация и ксенофобия; - последствия оборота токсичных и опасных продуктов для осуществления прав человека; - торговля детьми, детская проституция и порнография, использование наемников. Специальная рабочая группа была создана и по произвольным задержаниям. Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям с момента своего создания стала основным органом Организации Объединенных Наций, занимающимся этими вопросами. Мандат группы был строго ограничен: она не занималась лицами, пропавшими в ходе вооруженных конфликтов, а рассматривала только те насильственные или недобровольные исчезновения, ответственность за которые могла быть возложена на правительства соответствующих государств. За первые же годы ее деятельности были зарегистрированы десятки тысяч случаев насильственных исчезновений, и группа направила об этом информацию во многие страны мира <15>. Кроме того, она разработала целый ряд рекомендаций, которые были использованы в ходе создания Декларации о защите всех лиц от насильственных исчезновений 1992 г. -------------------------------- <15> E/CN 4/sub/1998/19.

Главная задача рабочей группы заключалась в оказании реальной помощи родственникам исчезнувших лиц относительно выяснения судьбы и местонахождения членов их семей. В этих целях группа получала и рассматривала сообщения об исчезнувших людях, представляемые родственниками пропавших лиц или неправительственными правозащитными организациями, действующими от их имени. Рабочая группа была одним из инициаторов разработки упомянутой ранее Декларации о защите всех лиц от насильственных исчезновений 1992 г. Проект этой Декларации был подготовлен Подкомиссией ООН по поощрению и защите прав человека. Первоначально названный документ (по просьбе Подкомиссии) готовился ее рабочей группой по вопросу об отправлении правосудия, возглавляемой французским ученым г-ном Жуане, затем он обсуждался Подкомиссией, Комиссией по правам человека, Экономическим и Социальным Советом ООН и был принят в 1992 г. в качестве Резолюции 47/133 ГА ООН. После принятия Декларации о защите всех лиц от насильственных исчезновений возник вопрос о подготовке международного договора по данному вопросу. В Организации Объединенных Наций уже давно сложилась практика, когда по многим непростым вопросам международного регулирования основных прав и свобод сначала принимаются Декларации, а затем на их основе разрабатываются и одобряются международные договоры. Целесообразность такого подхода во многом диктуется сложностью затрагиваемых проблем и различиями, а иногда и прямо противоположными позициями государств по обсуждаемым вопросам. Таким образом, например, была принята Всеобщая декларация прав человека, а затем Пакты о правах человека, Декларация о ликвидации всех форм расовой дискриминации, а затем Международная конвенция о ликвидации расовой дискриминации и многие другие декларации и международные договоры в сфере прав человека. Аналогичный подход был применен и в отношении защиты всех лиц от насильственных исчезновений. С предложением разработать соответствующую Конвенцию выступила Подкомиссия ООН по поощрению и защите прав человека. Этот проект разрабатывался ее рабочей группой по вопросу об отправлении правосудия и был представлен на рассмотрение ее 48-й сессии. Кроме того, он явился предметом обсуждения Подкомиссии по поощрению и защите прав человека в 1999 г. на 50-й сессии <16>. Разработанный рабочей группой проект указанной Конвенции обсуждался различными правительственными и неправительственными организациями (НПО), специальными докладчиками Комиссии ООН по правам человека, а также различными экспертами. -------------------------------- <16> E/CN 4/sub 2/1998/19.

При подготовке проекта Конвенции о защите всех лиц от насильственных исчезновений, как подчеркивалось в соответствующем докладе группы, ее авторы опирались на такие международные документы, как: - Декларация о защите всех лиц от насильственных исчезновений; - Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; - Международный пакт о гражданских и политических правах; - Конвенция о ликвидации дискриминации в отношении женщин; - Конвенция о правах ребенка; - Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него; - Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества; - Конвенция о статусе беженцев; - Кодекс поведения должностных лиц по поощрению правопорядка; - Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, и другие <17>. -------------------------------- <17> E/CN 4/sub 2/1998/19.

После того как упомянутая ранее рабочая группа и Подкомиссия внесли поправки в представленный текст Конвенции, он был направлен Комиссии ООН по правам человека. На 57-й сессии Комиссия своей Резолюцией 2001/46 от 23 апреля 2001 г. постановила учредить межсессионную рабочую группу открытого состава, которой поручалось разработать имеющий обязательную силу нормативный документ для защиты всех лиц от насильственных исчезновений. Первая сессия этой рабочей группы состоялась в 2003 г. В работе сессии принимали участие как государства - члены и нечлены Комиссии, так и ряд представителей неправительственных организаций, а также некоторые эксперты Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека и члены ее рабочей группы по насильственным исчезновениям <18>. Среди документов, представленных на рассмотрение сессии, был проект международной конвенции о защите всех лиц от насильственных исчезновений, разработанный и одобренный Подкомиссией. -------------------------------- <18> Doc. UN E/CN 4/2004/59.

С 2003 по 2005 год рабочая группа провела пять сессий, в ходе которых (с учетом результатов обсуждения) был согласован проект Конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений <19>. Данный проект был передан Комиссии по правам человека, одобрен вновь созданным Советом по правам человека и рекомендован для принятия Генеральной Ассамблеей ООН <20>. -------------------------------- <19> Doc. UN E/CN 4/2006/57. <20> Doc. UN A/HRC/1/L.10/30 June 2006.

Определение понятия "насильственное исчезновение"

В первых статьях рассматриваемой Конвенции дается определение понятия "насильственные исчезновения". Насильственные исчезновения являются довольно сложным и совокупным нарушением основных прав и свобод человека, которое происходит как в мирное время, так и в период вооруженных конфликтов. Подобные преступления представляют собой прямое посягательство на жизнь, свободу и достоинство человеческой личности. Они нарушают и многие другие права. Акты насильственного исчезновения преследуют цель лишить жертву защиты со стороны закона и поэтому нарушают право на признание правосубъектности личности. Любое содержание под стражей лица без связи с внешним миром (безотносительно к пыткам и плохому обращению) само по себе представляет бесчеловечное и унижающее достоинство обращение. Насильственные задержания являются нарушением практически всего комплекса не только гражданских и политических, но и социально-экономических и культурных прав. При этом речь идет как о нарушении международного права прав человека, так и о нарушении международного гуманитарного права. Хотя в международном гуманитарном праве (Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 г., Дополнительные Протоколы к ним и др.) понятие "насильственные исчезновения" не упоминается, многие его принципы и нормы направлены на предотвращение насильственных исчезновений в ходе вооруженных конфликтов как международного, так и немеждународного характера. Одним из важнейших принципов международного гуманитарного права, который применяется ко всем лицам, не принимающим непосредственного участия в боевых действиях, является гуманное обращение. Этот принцип запрещает применять акты насилия против их жизни и здоровья, уважать их личность, честь, семейные права, религиозные убеждения и обряды. Запрещаются посягательства на жизнь указанных лиц и физическую неприкосновенность, в частности: убийство, увечье, жестокое обращение, пытки, истязание, взятие заложников, посягательство на человеческое достоинство <21>. -------------------------------- <21> См.: Давид Э. Принципы права вооруженных конфликтов. М., 2000; Права человека и вооруженные конфликты: Учеб. для вузов / Отв. ред. В. А. Карташкин. М., 2001.

Первоначально определение понятия "насильственное исчезновение" разрабатывалось рабочей группой по насильственным или недобровольным исчезновениям. Разработанное определение в целом было принято в Декларации Организации Объединенных Наций о защите всех лиц от насильственных исчезновений и в межамериканской Конвенции о насильственном исчезновении лиц 1994 г. В преамбуле указанной Декларации ООН подчеркивается непрекращающийся характер насильственных исчезновений, который состоит в том, что "лица подвергаются аресту, задерживаются или похищаются против их воли или каким-либо иным образом лишаются свободы должностными лицами различных звеньев или уровней правительства, организованными группами или частными лицами, действующими от имени правительства, при его прямой или косвенной поддержке, с его разрешения или согласия, при последующем отказе сообщить о судьбе или месте нахождения таких лиц или признать лишение их свободы, что ставит данных лиц вне защиты закона". Определение понятия "насильственное исчезновение" дается и в межамериканской Конвенции о насильственном исчезновении лиц 1994 г., которое фактически совпадает с понятием, сформулированным в Декларации о защите всех лиц от насильственных исчезновений. Несколько иное определение содержится в статуте Международного уголовного суда (МУС). Согласно статье 7(2) (i) статута насильственное исчезновение определяется как "арест, задержание или похищение людей государством или политической организацией или с их разрешения, при их поддержке или с их согласия, при последующем отказе признать такое лишение свободы или сообщить о судьбе или местонахождении этих лиц в целях лишения их защиты со стороны закона в течение длительного периода". В определении, сформулированном в Международной конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений, отсутствует упоминание о похищении людей политической организацией, а делается ссылка на государство и лиц, действующих с его согласия. Тем самым конкретизируется и уточняется понятие "насильственное исчезновение", которое определяется как "арест, задержание, похищение или лишение свободы в любой форме представителями государства или же лицами или группами лиц, действующими с разрешения, при поддержке или с согласия государства, при последующем отказе признать факт лишения свободы или сокрытия данных о судьбе или местонахождении исчезнувшего лица, вследствие чего это лицо оставлено без защиты закона" (ст. 2). Данное определение содержит следующие составные элементы, составляющие сущность понятия "насильственное исчезновение": - лишение свободы против воли затрагиваемого лица; - вовлечение исключительно представителей государств или лиц, действующих с их разрешения или согласия; - отказ признать факт лишения свободы и сообщить о судьбе или местонахождении затрагиваемого лица. Исключительно важным в рассматриваемом определении является указание на то, что похищение людей, подпадающее под юрисдикцию Конвенции, осуществляется непосредственно представителями государства или лицами, действующими с его одобрения или согласия. При обсуждении проекта Конвенции сессионной рабочей группой Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека вносились предложения расширить понятие насильственного исчезновения и перечень субъектов ответственности за его совершение. Так, предлагалось дополнить ст. 1 проекта Конвенции, в которой содержалось определение понятия "насильственное исчезновение", новым пунктом. Этот пункт должен был зафиксировать положение о более широком применении Конвенции, "особенно в отношении актов насильственного исчезновения, совершенных группами лиц или отдельными лицами", а не только представителями государства или лицами, действующими с их согласия <22>. Первоначально такой пункт был принят Подкомиссией <23>, однако совершенно справедливо, что он не был включен в окончательный текст Конвенции. Указание на совершение преступления "насильственное исчезновение" организованными группами или частными лицами привело бы к тому, что ответственность за такое преступление несло бы не только государство, но и так называемые "негосударственные субъекты". Это, в свою очередь, значительно осложнило бы имплементацию Конвенции, поиск и наказание лиц, виновных в предусмотренном ею преступлении, а возможно, привело бы к практической неосуществимости ключевых ее положений. ------------------------------- <22> E/CN 4/sub 2/1998/19. P. 9. <23> Ibid. P. 27, 28.

В настоящее время вопрос о негосударственных субъектах, будучи чрезвычайно сложным и недостаточно разработанным в юридической литературе, вызывает множество споров и сопровождается различными предложениями и определениями <24>. Одно из таких характерных научных определений дано Д. Жозеленом и В. Валласом в работе "Негосударственные субъекты в мировой политике: структура" <25>. -------------------------------- <24> Andreu Clapham. Human Rights Obligations of Non-State Actors. Oxford, 2006. <25> Josselin D. and Wallace W. Non-State Actors in World Politics: A framework. NY, 2001.

"Наше определение негосударственных субъектов, - пишут названные авторы, - включает следующие организации: - полностью независимые от государственного финансирования и центрального правительства, сформированные в результате воздействия гражданского общества или рыночной экономики, или политических предпосылок, находящихся вне контроля или влияния правительства; - действующие или выступающие участниками организаций, которые выходят за пределы границ двух или нескольких государств, что вовлекает их в транснациональные отношения, увязывая политические системы, экономику, общество и т. д.; - действующие таким образом, что их функционирование влияет на результаты в рамках одного или нескольких государств или в рамках международных организаций, либо намеренно или частично намеренно затрагивает их главную цель или какой-либо элемент их деятельности" <26>. -------------------------------- <26> Ibid. P. 3 - 4.

Указанные авторы (аналогично многим другим) бессистемно смешивают субъекты, организованные на основе экономических интересов (корпорации), субъекты, отстаивающие идеологические догмы (религиозные институты, различные НПО), субъекты, руководствующиеся профессиональными интересами и ценностями (аналитические группы), субъекты, объединяемые общими этническими корнями (этнические меньшинства, диаспоры). В основе такого подразделения, по мысли их авторов, находятся процессы, вызванные глобализацией и негосударственной трансграничной деятельностью. Другие авторы высказывают схожие идеи и к негосударственным субъектам относят "все действующие на транснациональном уровне различные группы, кроме государств, включая, в частности, организации, в состав которых входят отдельные лица или частные группы из нескольких государств". К таким образованиям относятся: "международные организации, многонациональные корпорации, религиозные и этнополитические движения и террористические группы, которые бросают вызов главенствующей роли государств, полностью или частично освобождаясь от суверенного контроля над ним" <27>. Определения негосударственных субъектов, данные названными ранее, а также другими авторами, с нашей точки зрения, являются бессистемными и запутанными, поскольку они сводят в единую категорию субъекты с различными и несхожими структурами, не обладающие практически никакой правосубъектностью <28>. -------------------------------- <27> Kegley Ch. and Wittkopf E. World Politics. Trend and Transformation. (8th edition). Boston, 2001. P. 16. <28> О субъектах международного права см.: Карташкин В. А. Государство и личность в международных правоотношениях // Юрист-международник - International lawyer. 2004. N 4. С. 2 - 8.

Безусловно, в настоящее время невозможно отрицать усложнение международных отношений, вызванных процессами глобализации, в которых участвует целый ряд негосударственных субъектов (транснациональные корпорации, различные неправительственные и международные организации, легитимные и нелегитимные транснациональные элементы и т. д.). Однако их участие в различных процессах, происходящих на международной арене, ни в коем случае не означает, что они автоматически становятся субъектами международного права. Более того, против некоторых из них (мафиозные группы, наркодельцы, различные преступные организации) международным сообществом ведется самая решительная борьба. Негосударственные субъекты возможно квалифицировать в качестве не международно-правовых, а политических и не политических образований. Разработка таких вопросов должна способствовать соблюдению негосударственными субъектами принципов и норм международного права, в особенности соблюдению основных прав и свобод человека. Для этого следует прежде всего разработать четкие критерии принадлежности тех или иных образований к негосударственным субъектам, установить их ответственность за нарушение норм международного права. Ограничивая субъекты ответственности за насильственные исчезновения, Конвенция в то же время содержит исключительно важное положение о том, что "никто не может подвергаться насильственному исчезновению" (п. 1 ст. 1). При этом "никакие исключительные обстоятельства, какими бы они ни были, будь то состояние войны или угрозы войны, внутренняя политическая нестабильность или любое другое чрезвычайное положение, не могут служить оправданием насильственного исчезновения" (п. 2 ст. 1)". Это означает, что Конвенция запрещает насильственные исчезновения в любых обстоятельствах, как в мирное время, так и в период вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера.

Комитет по насильственным исчезновениям

Один из вопросов, который вызывал определенные разногласия в ходе разработки рассматриваемой Конвенции, заключался в целесообразности создания в рамках обсуждаемого международного договора конвенционного органа для контроля за соблюдением его положений. Еще в ходе первоначального обсуждения проекта Конвенции рабочей группой по вопросу об отправлении правосудия Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств в 1998 г. выражалась озабоченность, что Комитет по насильственным исчезновениям, создание которого предполагалось в проекте разрабатываемого документа, явится 8-м контрольным конвенционным органом по правам человека. Государства - участники различных Конвенций, как было отмечено в прениях, имеют слишком много обязательств, включая регулярное представление докладов, и речь должна идти не о создании новых органов, а об их объединении <29>. Тем не менее текст принятой Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции предусматривает создание Комитета по насильственным исчезновениям в состав 10-ти экспертов (ст. 28). Каждое государство-участник должно представить Комитету в течение двух лет с момента вступления в силу Конвенции для данного государства доклад о мерах, принятых для исполнения своих обязательств. По рассматриваемым докладам Комитет может выносить общие, а также конкретные рекомендации в адрес государств и, кроме того, запрашивать у них дополнительную информацию (ст. 29). -------------------------------- <29> Doc. E/CN 4/sub 2/1998/19.

Любое государство-участник в момент ратификации Конвенции или впоследствии может заявить, что оно признает компетенцию Комитета получать и рассматривать индивидуальные сообщения от находящихся под его юрисдикцией лиц или от имени таких лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения этим государством положений Конвенции (ст. 31). Все сообщения должны отвечать критериям приемлемости жалоб. После получения сообщения и до принятия решения по существу, в том числе и относительно приемлемости, Комитет имеет право в любой момент обратиться к соответствующему государству-участнику с безотлагательной просьбой о принятии необходимых временных мер в целях не допустить причинения непоправимого ущерба жертвам предполагаемых нарушений (п. 4 ст. 31). Согласно положениям Конвенции Комитет правомочен рассматривать и межгосударственные жалобы, если соответствующие государства сделали специальные заявления о признании такой компетенции Комитета (ст. 32). Наконец, Комитет может поручить одному или нескольким своим членам посетить территорию государства-участника, если он получил "внушающую доверие информацию" о том, что это государство совершает действия, наносящие серьезный ущерб положениям Конвенции (ст. 33). Однако такое посещение возможно исключительно с согласия соответствующего государства. Специфика Конвенции обусловила и наделение Комитета по насильственным исчезновениям определенной дополнительной компетенцией, которой не имеют другие конвенционные контрольные органы. Так, согласно ст. 30 Конвенции родственники исчезнувшего лица, их законные представители, их адвокаты или любое уполномоченное ими лицо, "имеющее законный интерес", могут в экстренном порядке обращаться в Комитет с просьбой о розыске и установлении местонахождения исчезнувшего лица. Просьба о принятии срочных мер должна отвечать критериям приемлемости, установленным Конвенцией: - не являться явно необоснованной; - не представлять собой злоупотребления правом представлять такие просьбы; - быть до этого представленной компетентными органами соответствующего государства-участника; - не являться несовместимой с положениями Конвенции; - не рассматриваться в рамках другой аналогичной процедуры международного расследования или урегулирования. Получив данную просьбу, отвечающую изложенным ранее критериям приемлемости, Комитет может направить соответствующему государству-участнику конкретные рекомендации, включая просьбу о принятии всех необходимых мер для обнаружения и защиты разыскиваемого лица. Такая деятельность Комитета продолжается до тех пор, пока не выяснена судьба разыскиваемого лица. Особые полномочия Комитета, определенные спецификой Конвенции, содержатся и в ст. 34, согласно которой Комитет, получив сведения, содержащие, по его мнению, достаточно обоснованные свидетельства того, что на территории, находящейся под юрисдикцией государства-участника, широко или систематически практикуются насильственные исчезновения, после получения всей соответствующей информации от такого государства может в экстренном порядке довести этот вопрос через Генерального секретаря ООН до сведения Генеральной Ассамблеи. Такие широкие полномочия дают Комитету возможность принимать эффективные меры, направленные на пресечение фактов насильственных исчезновений. Кроме Конвенции о насильственных исчезновениях, 61-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН 13 декабря 2006 г. была принята Международная конвенция о правах инвалидов, которая предусматривает создание еще одного, нового (уже 9-го) конвенционного контрольного органа - Комитета по правам инвалидов <30>. -------------------------------- <30> A/Res/61/106, 13 December 2006.

Таким образом, за последние четверть века количество договорных органов увеличивается с одного до девяти, а их членский состав - до 145 экспертов. В целом нельзя не отметить значительный вклад договорных органов в имплементацию соответствующих Конвенций. Известно, что степень достижения договорными органами намеченных целей по поощрению и защите прав человека зависит от многих факторов, одним из которых является желание государств-участников содействовать эффективной деятельности конвенционных органов. Если речь идет о представлении докладов, то они должны направляться в договорные органы регулярно в установленные сроки и содержать объективную информацию. Государства должны использовать данный процесс для откровенной и всесторонней оценки выполнения своих международных обязательств, диалога с национальными правозащитными и иными органами, а также для выполнения заключительных замечаний и общих рекомендаций договорных органов. Если речь идет об индивидуальных жалобах, то ключевую роль в этом контексте играют информированность на национальном уровне о возможностях процедуры направления петиций обладателями таких прав, качество решений договорных органов и желание государств-участников воплотить их в жизнь наряду с внесением соответствующих поправок в национальное законодательство. Не меньшее значение имеют и процедуры расследований, эффективность которых во многом зависит от сотрудничества государства с соответствующими комитетами, его результатов и в конечном итоге пресечения и последующего предупреждения нарушений прав человека. Необходимо отметить, что за годы, прошедшие с начала функционирования, деятельность договорных органов совершенствовалась и развивалась. Процесс представления докладов, принятие общих и конкретных рекомендаций, рассмотрение жалоб, расследование нарушений прав человека - все это стимулировало развитие национальных правозащитных структур, изменение и совершенствование внутригосударственного законодательства в сфере прав человека, оптимизацию правоприменительной практики во многих странах. Хотя решения договорных органов и не имеют обязательной юридической силы, вынесенные ими рекомендации при рассмотрении докладов и индивидуальных жалоб нередко позволяли восстановить нарушенные права человека. Они также создали добротную юридическую базу по толкованию и применению договоров в сфере прав человека, на которую все чаще ссылаются национальные суды <31>. -------------------------------- <31> Doc. HRI/MC/2006/2. 22 March 2006.

Изложенные достижения не могут скрыть трудностей и серьезных вызовов, с которыми неизменно сталкивается созданная система. Некоторые из них обусловлены принятием новых договоров по правам человека и постоянным увеличением количества государств, становящихся их участниками. Другие трудности вызываются нежеланием и неспособностью многих государств представлять доклады в установленный срок, соблюдать иные процедуры, предусмотренные в таких договорах <32>. Следует отметить дублирование в деятельности договорных органов, которое во многом объясняется тем, что предмет, ключевые положения и сферы компетенции некоторых договоров по правам человека пересекаются. -------------------------------- <32> См.: Лукьянцев Г. Е. Международный контроль в области прав человека. М., 2005. С. 233 - 245.

Представляется, что система договорных органов в ее современном виде практически исчерпала собственный потенциал. Принятие новых договоров в сфере прав человека и создание новых конвенционных органов может привести в итоге к коллапсу указанной системы. В этой связи Верховный комиссар по правам человека разработал предложения, нацеленные на реформирование существующих органов и создание на их основе единого контрольного конвенционного механизма <33>. Предложения Верховного комиссара заслуживают самого пристального и внимательного изучения. На наш взгляд, предпочтительней было бы создание не одного, а по крайней мере двух-трех конвенционных органов, которые бы разделили между собой полномочия всех 9-ти комитетов. Каждый комитет мог бы образовать несколько палат, соответствующих различным направлениям его деятельности. -------------------------------- <33> HRI/MC/2006/2. 22 March 2006.

Думается, что такое реформирование оптимальнее осуществить не с помощью внесения поправок в существующие договоры по правам человека, а принятием соответствующей резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Это решение позволит в дальнейшем не создавать новых органов при разработке и принятии последующих конвенций в сфере прав человека. Предлагаемое реформирование конвенционных контрольных органов должно быть тщательно подготовлено. Предстоящее учреждение Комитета по насильственным исчезновениям и Комитета по правам инвалидов и последующий опыт их деятельности окажутся хорошим подспорьем в деле тщательной разработки деталей реформирования всей системы договорных органов с учетом тончайших нюансов и интересов участников данного процесса. При решении этого вопроса следует особенно учитывать Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН/ДО/251 "Совет по правам человека", принятую 15 марта 2006 г. Согласно данной Резолюции Совет по правам человека ООН должен на универсальной основе рассматривать выполнение "каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека", независимо от того, являются ли они участниками тех или иных международных соглашений. Вновь создаваемый механизм, как подчеркивается в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, "должен дополнять, а не дублировать работу договорных органов". Однако функционирование такого механизма, вероятно, будет в той или иной степени пересекаться с работой договорных органов. Поэтому реформирование всей структуры конвенционных органов и их компетенции с учетом сферы деятельности вновь создаваемого механизма Совета по правам человека ООН не только весьма актуально, но и объективно неизбежно.

Название документа