Роль принуждения в поддержании режима нераспространения оружия массового уничтожения

РОЛЬ ПРИНУЖДЕНИЯ В ПОДДЕРЖАНИИ РЕЖИМА НЕРАСПРОСТРАНЕНИЯ ОРУЖИЯ МАССОВОГО УНИЧТОЖЕНИЯ <*>

А. Н. КАЛЯДИН

Калядин А. Н., главный научный сотрудник ИМЭМО РАН, профессор Академии безопасности, обороны и правопорядка, доктор юрид. наук.

В современных условиях развития межгосударственных отношений на первый план выступила проблема обеспечения соблюдения всеми странами нормы нераспространения оружия массового уничтожения (далее - ОМУ) и связанных с ним технологий <1>. Особенно острая ситуация сложилась в ядерной сфере. Широкий размах приобрел процесс фактически не сдерживаемого распространения опасных ядерных технологий <2>. Договор о нераспространении ядерного оружия (далее - Договор) подвергся воздействию разнообразных дестабилизирующих факторов. Некоторые государства - участники Договора безнаказанно нарушили свои договорные обязательства, а Ирак, Ливия, КНДР и, возможно, другие страны использовали членство в нем для политического прикрытия собственных военных ядерных программ, облегчения доступа к соответствующей информации, технологиям и материалам. Индия и Пакистан, не присоединившиеся к Договору, игнорировали требования Совета Безопасности ООН прекратить осуществление программ разработки ядерного оружия, а Иран не выполнил его предписания о приостановке обогащения урана до прояснения вопроса о характере ядерной программы этой страны. -------------------------------- <1> Норма, направленная на нераспространение ОМУ и средств его доставки, закреплена в ряде многосторонних международных договоров и соглашений. Важнейшими из них являются: Договор о нераспространении ядерного оружия (169 участников); Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении (155 участников); Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (178 участников); а также режим контроля за ракетными технологиями - 34 участника. В 2002 году был принят Международный кодекс поведения по предотвращению распространения баллистических ракет. К нему присоединились более 90 государств. Названными соглашениями созданы международно-правовые рамки для предотвращения осуществления соответствующих оружейных программ. <2> По оценке Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), до 30 стран способны создать ядерное оружие в короткие сроки, если распространение ядерных технологий не будет остановлено.

Обеспечение эффективности соблюдения Договора и соответствующих решений Совета Безопасности ООН по вопросам нераспространения является актуальной проблемой международной безопасности. В условиях глобализации существенно возрос риск попадания опасных ядерных технологий в руки негосударственных субъектов (дельцов черного рынка, террористических групп и других преступных сообществ и т. д.), в отношении которых не срабатывает принцип сдерживания и с которыми можно справиться лишь с помощью средств упреждения и силового принуждения. Договор продолжает оставаться главным международно-правовым инструментом в области ядерного нераспространения, но для обеспечения универсального соблюдения его правил необходимы более разнообразные и эффективные средства принуждения, в том числе меры контрраспространения. В предотвращении распространения материалов и технологий массового поражения и связанной с этим угрозы для международного мира центральная роль принадлежит Совету Безопасности, главному органу Организации Объединенных Наций (далее - СБ ООН), наделенному необходимыми полномочиями действовать в целях устранения такой угрозы, в том числе принимать превентивные и принудительные меры. Причем согласно ст. 25 Устава ООН другие государства - члены ООН обязаны выполнять решения СБ ООН. Следует подчеркнуть, что мировое сообщество наделило только СБ ООН полномочиями обеспечивать соблюдение правил нераспространения средствами контрраспространения, включая применение силы. Однако уникальные полномочия СБ ООН использовались в интересах нераспространения крайне редко, и не только из-за трудностей достижения консенсуса между его постоянными членами, но и вследствие недостатка ресурсов, предоставляемых в распоряжение Совета, отсутствия соответствующих процедур и т. п. Усилению скептицизма в отношении жизнеспособности режима Договора и эффективности ООН в этой области способствовал подземный испытательный взрыв ядерного взрывного устройства, произведенный 9 октября 2006 г. Северной Кореей при игнорировании предостережения СБ ООН. После этого в печати, в том числе российской, появились резкие статьи о развале режима Договора, неизбежности появления десятков новых ядерных государств и конце эпохи контроля над ядерными вооружениями <3>. Такого рода конъюнктурные эпатажные оценки представляются, по крайней мере, преждевременными. -------------------------------- <3> См., например: Московские новости. 2006. 13 - 19 окт.

Подавляющее большинство неядерных государств - участников Договора по-прежнему добросовестно выполняют свои обязательства, взятые по нему (а это более 180-ти государств), и не высказывают желания из него выходить. VII Конференция государств - участников Договора по рассмотрению действия последнего, несмотря на различия мнений относительно путей его реализации, выявила общую заинтересованность в том, чтобы новые вызовы режиму ядерного распространения устранялись исключительно на основе Договора. Настрой в пользу сохранения режима нераспространения, преобладающий в мировом сообществе, отразила единогласно принятая СБ ООН Резолюция 1718, в которой не только осуждено ядерное испытание, проведенное КНДР в октябре 2006 г., но и объявлено о введении против нее оружейного эмбарго, торговых и финансовых санкций и ограничений на перемещение физических лиц <4>. -------------------------------- <4> Док. ООН S/RES/1718(2006). 14 октября 2006 г.

Изложенная позиция отразила в полной мере волю общего состава ООН <5>. -------------------------------- <5> Там же.

Опыт коллективного принуждения к нераспространению

Осознание мировым сообществом серьезности сложившейся ситуации в сфере нераспространения ОМУ привело к решению впервые провести в 1992 г. заседание СБ ООН на уровне глав государств и правительств. На этом заседании Председатель Совета от имени всех его 15 членов сделал 31 января 1992 г. заявление, в котором распространение всех видов оружия массового уничтожения квалифицировано Советом Безопасности как угроза международному миру и безопасности. "Члены Совета, - говорится в заявлении, - обязуются добиваться предотвращения распространения технологии, связанной с исследованиями, касающимися такого оружия, или его производства, а также принимать соответствующие меры с этой целью" <6>. -------------------------------- <6> Док ООН. S/PV. 3046. 31 января 1992.

Обозначив ориентиры для противодействия дальнейшему распространению ОМУ, данный документ заложил фундамент для предметной работы СБ ООН в данном направлении. Однако в течение ряда лет лидерство Совета в проблематике нераспространения носило в основном формальный и эпизодический характер, поскольку глубокие расхождения между его постоянными членами не позволяли выполнить поставленные перед ним задачи и реализовать его потенциал в сфере контрраспространения. В качестве позитивных примеров можно назвать отказ ЮАР в начале 90-х гг. прошлого века от своего полностью созданного ядерного арсенала и совместные действия США и Великобритании, поддержанные другими странами, благодаря которым удалось убедить руководство Ливии - члена Договора - свернуть секретную программу создания ядерного и другого ОМУ <7>. Ливия прекратила свои работы в этом направлении, осознав огромные трудности их реализации. -------------------------------- <7> В 2002 году власти Ливии сознались в попытке создать ядерное оружие и прекратили работы в этом направлении.

Поучительный пример иного рода - вторжение войск США и их соратников 25 марта 2003 г. в Ирак, предпринятое под лозунгом борьбы с распространением ядерного оружия и терроризмом, но на основе ложной разведывательной информации и без санкции СБ ООН. Эта операция закончилась неудачей, показав, что односторонние силовые акции, предпринимаемые вопреки положениям Устава ООН, подстегивают и активность терроризма, и распространение ОМУ, усиливают стимулы, побуждающие новые страны переключаться с мирных ядерных программ на военные проекты.

Международные санкции как средство обеспечения соблюдения правил нераспространения

Нелегитимная силовая акция против Ирака дала мощный импульс событиям, которые привели к ядерному кризису на Корейском полуострове. Главную ответственность за него несет режим Ким Чен Ира в КНДР, его курс на ядерное вооружение, но определенную негативную роль сыграло нежелание США считаться с обоснованными озабоченностями Северной Кореи в сфере безопасности, практика введения ими односторонних санкций. В начале 2005 г. КНДР объявила об обладании ядерным оружием. Казалось бы, создавшаяся ситуация должна была незамедлительно стать предметом рассмотрения СБ ООН. Однако этого не произошло. Действия КНДР - нарушительницы режима ядерного нераспространения - не навлекли на нее в то время санкции международного сообщества. Совет Безопасности не использовал предоставленные ему Уставом ООН полномочия по применению принудительных мер против КНДР (этому помешало отсутствие консенсуса между постоянными членами СБ ООН по данному вопросу), что нельзя не расценивать как весьма прискорбный прецедент, повредивший репутации этого форума. Следует отметить, что для урегулирования вопросов, связанных с выходом КНДР из Договора, был создан особый международный переговорный механизм (вне рамок СБ ООН) при участии КНДР, Республики Корея, Китая, России, США и Японии. В ходе 4-го раунда 6-сторонних переговоров его участникам удалось наметить общую схему договоренности (19 сентября 2005 г.): Пхеньян обещал отказаться от атомного оружия и демонтировать свою соответствующую программу в обмен на нормализацию отношений с США, Южной Кореей и Японией, предоставление экономической помощи, строительство АЭС. Однако график осуществления всех этих шагов не был согласован, а дальнейшие переговоры застопорились. С ноября 2005 г. 6-сторонние переговоры заморожены. Обе стороны в американо-северокорейском противостоянии предприняли провокационные действия. Вашингтон ввел против КНДР односторонние финансовые санкции, а Пхеньян, также не считаясь с осложнением международной обстановки, провел групповые ракетные пуски баллистических ракет (далее - БР) различной дальности (5 июля 2006 г.) <8>, а затем и взрыв ядерного взрывного устройства (9 октября 2006 г.) <9>. -------------------------------- <8> Были проведены запуски нескольких баллистических ракет различного радиуса действия. <9> Осуществлен взрыв ядерного (плутониевого) взрывного устройства под землей на полигоне Хвадери недалеко от города Кильчжу. Мощность взрыва составила около одной килотонны.

В таких условиях оказались востребованными полномочия СБ ООН в области коллективного принуждения к соблюдению правил нераспространения. СБ ООН жестко отреагировал на упомянутые ранее экспериментальные запуски БР принятием 25 июля 2006 г. Резолюции 1695. Резолюция требует от КНДР приостановить все виды деятельности, связанные с ее программой создания БР, настоятельно призывает КНДР незамедлительно и без каких-либо предварительных условий возвратиться в формат 6-сторонних переговоров, прекратить все программы создания ядерного оружия и вернуться в ближайшее время в режим Договора и гарантий МАГАТЭ. Резолюция предписывает всем государствам - членам ООН воздерживаться от торговли с Северной Кореей в области технологий, относящихся к ракетам <10>. -------------------------------- <10> Док. ООН. S/RES/1695 (2006).

В связи с сообщениями о готовящемся в КНДР ядерном испытании Председатель СБ ООН выступил 6 октября 2006 г. с заявлением <11>. В нем содержится предупреждение, что подобное испытание "будет представлять явную угрозу международному миру и безопасности". -------------------------------- <11> Док. OOH PRST/2006/41. 6 октября 2006 г.

После проведения КНДР испытания ядерного взрывного устройства СБ ООН предпринял оперативные шаги для того, чтобы побудить Северную Корею выполнить свои обязательства и вернуться в Договор. В Резолюции 1718, принятой единогласно СБ ООН 14 октября 2006 г. <12>, отмечается, что аналогичное испытание представляет "явную угрозу международному миру и безопасности". Однако ссылка на главу VII Устава ООН ограничена ее ст. 41, предусматривающей исключительно невоенные меры воздействия (экономические, финансовые, дипломатические, политические и т. д.). -------------------------------- <12> Док. ООН S/RES/1718(2006). 14 октября 2006 г.

В указанной Резолюции содержится напоминание о том, что в соответствии с Договором "КНДР не может иметь статус государства, обладающего ядерным оружием". СБ ООН потребовал, чтобы КНДР не производила новых ядерных испытаний, пусков БР, полностью отказалась от всего ядерного оружия и существующих ядерных программ создания ОМУ и баллистических ракет, прекратила экспорт всех предметов, связанных с ядерным оружием, баллистическими ракетами и другими видами ОМУ. Резолюция требует, чтобы государства - члены ООН приняли меры для предотвращения прямой и косвенной поставки, продажи и передачи КНДР любых материалов, оборудования, товаров и технологий, которые могут быть использованы в северокорейских программах ОМУ, а также некоторых видов обычных вооружений и предметов роскоши. Резолюция включает в себя также требование, чтобы все государства - члены ООН "заморозили" денежные средства, другие финансовые активы и экономические ресурсы, связанные с ядерными программам КНДР; не допускали въезда на свою территорию или транзит людей или членов их семей, связанных с такими программами КНДР, ее программами баллистических ракет и другими программами по выпуску ОМУ. Следует подчеркнуть, что, согласно ст. 24 Устава ООН, изложенные ранее требования имеют для всех государств - членов ООН юридически обязывающий характер. СБ ООН также обратился с призывом ко всем государствам-членам принять (с соблюдением международного права) совместные меры, в том числе, когда это необходимо, путем досмотра грузов, направляемых в КНДР или из нее, для предотвращения оборота ядерного, химического и биологического оружия, средств его доставки и связанных с ними материалов. Был создан санкционный комитет в составе всех членов СБ ООН для наблюдения за выполнением данной резолюции и определения дополнительных списков товаров, материалов и технологий, в отношении которых могут вводиться запреты на поставки в КНДР <13>. Совет Безопасности постановил продолжать активно заниматься вопросом соблюдения КНДР положений резолюции. В частности, предстоит согласовать процедуру применения санкций. -------------------------------- <13> 1 ноября 2006 г. СБ ООН утвердил перечень предметов и веществ, которые могут быть использованы для изготовления ОМУ и БР, запрещенных для экспорта в КНДР. Перечень содержит сотни пунктов, что в действительности означает запрет на тысячи предметов и веществ. Государствам - членам ООН направлено уведомление об утверждении списка, включающее просьбу подтвердить свою готовность соблюдать санкции.

Санкции предусматривают противодействие возможной ядерной контрабанде со стороны КНДР. Заслуживает особого внимания положение резолюции об инспекции транспортных средств, на борту которых может находиться ОМУ или его компоненты. В этой связи уместно отметить, что принудительный досмотр грузов, поступающих в КНДР или направляемых ею, представляет сложную политическую и правовую проблему <14>. Не случайно, что пункт о досмотре судов, подозреваемых в транспортировке запрещенных грузов, изложен в резолюции в форме призыва к государствам сотрудничать в этом деле, то есть он имеет не юридически обязывающий, а рекомендательный характер <15>. -------------------------------- <14> Инспекция грузов, следующих в КНДР и из нее открытым морем, может столкнуться с трудностями международно-правового характера. Международное морское право устанавливает важные ограничения на полномочия государств по осуществлению юрисдикции с применением силы против кораблей в открытом море, подозреваемых в перевозке ОМУ и связанных с ним грузов. Конвенция ООН по морскому праву определяет 4 исключительных случая, когда третья страна имеет право осуществления своей юрисдикции в открытом море: пиратство, несанкционированное радиовещание, работорговля и незаконная транспортировка наркотиков и психотропных веществ. Транспортировка ОМУ в этот список не входит. Таким образом, традиционная интерпретация международного морского права не дает обоснования досмотру (перехвату) иностранных судов, подозреваемых в перевозке ОМУ в открытом море. <15> Док. ООН S/RES/1718(2006). 14 октября 2006 г.

Фактор инициативы по борьбе с распространением оружия массового уничтожения

Для эффективной реализации положения об инспектировании грузов, следующих в КНДР и из нее (досмотр судов и т. п.), может оказаться полезным опыт, накопленный в данной области участниками взаимодействия в рамках инициативы по борьбе с распространением оружия массового уничтожения (далее - ИБОР), ИБОР представляет собой договоренность 80-ти стран (в том числе России), предусматривающую проведение инспекций грузов на границе, в аэропортах и на судах в целях предупреждения незаконной транспортировки ОМУ и его компонентов. В документах ИБОР отмечается, что ее участники стремятся создать скоординированную и эффективную основу для деятельности, совместимую с соответствующими международно-правовыми нормами и институтами, включая СБ ООН. Уместно напомнить о том, что в период 2003 - 2006 гг. в рамках этой структуры партнерства были проведены более 20-ти учений по осуществлению перехвата подозрительных с точки зрения нераспространения ОМУ грузов, в том числе досмотру кораблей <16>. -------------------------------- <16> В октябре 2004 г. в районе Токийского залива состоялись международные морские учения в рамках ИБОР под названием "Тим Самурай - 2004", в которых отрабатывались меры по воспрещению распространения ОМУ в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Россия участвовала в них в качестве наблюдателя. 30 - 31 октября 2006 г. прошли учения по морскому перехвату подозрительных грузов в Персидском заливе (выявление ядерной контрабанды, оформление задержания и т. д.). Для проведения учения свои боевые корабли и самолеты предоставили США, Великобритания, Франция, Италия, Австралия и Бахрейн. В Бахрейне также состоялись штабные учения. Всего в учениях приняли участие 25 стран (в том числе РФ). Цель учений - отработка действий по перехвату судов, доставляющих ядерные материалы в страну, подозреваемую в нарушении ДНЯО, укрепление общего потенциала пресечения поставок, вызывающих озабоченность с точки зрения распространения, и сдерживание тех, кто упорствует в торговле материалами для такого оружия.

В рамках ИБОР отработан механизм, который может быть использован для контроля поставок грузов, содержащих компоненты ОМУ, в рамках юрисдикции государств-членов. Конечно, его использование в конкретных практических операциях потребует решения сложных политических и организационных, логистических проблем, глубокого взаимодействия государств-участников ИБОР в сфере разведки, обмена деликатной информацией, оперативного выявления и обезвреживания злоумышленников. К сожалению, отсутствие формальной (особенно оперативной) связи между структурой ИБОР и СБ ООН затрудняет такое взаимодействие и может даже поставить под сомнение легитимность некоторых операций по линии ИБОР по перехвату и досмотру. Налаживание на оперативном уровне взаимодействия между участниками соответствующих операций по линии ИБОР, с одной стороны, и СБ ООН - с другой способствовало бы эффективному функционированию режима легитимных международных санкций в отношении КНДР и помогло бы вернуть вопрос о ядерных разработках КНДР в русло 6-стороннего формата переговоров. Обязательное условие для этого - сохранение единства ведущих держав, а также качественно новый уровень сотрудничества их разведывательных, правоприменительных, силовых и других учреждений в сфере осуществления международного санкционного режима. В конечном счете эффективность режима санкций, наложенных ООН на КНДР, будет в значительной степени зависеть от того, насколько последовательно его будет поддерживать КНР, располагающая наибольшими возможностями воздействия на политику Пхеньяна <17>. -------------------------------- <17> У Китая существует много возможностей оказать давление на власти Северной Кореи. КНДР находится в сильной зависимости от продовольственной помощи и поставок топлива из Китая. Так, две трети потребляемой Северной Кореей электроэнергии и до 90% нефтепродуктов поступает из Китая.

В целом использование инструментария контрраспространения может увеличить шансы на предотвращение развития и последующее свертывание северокорейской ракетно-ядерной программы, хотя нельзя преуменьшать трудности, которые ожидают на этом пути. Указанная ранее Резолюция 1718 может иметь исключительное значение для дальнейшего функционирования глобального режима нераспространения ОМУ. Создан важный прецедент использования ограничительных мер в качестве инструмента принуждения к соблюдению нормы нераспространения. Установлен основанный на международном консенсусе правовой режим узконаправленных, "точечных" санкций в отношении государства - нарушителя режима ядерного нераспространения. Требования, выставленные к КНДР в Резолюции, должны стать стандартными для аналогичных ситуаций в отношении других неядерных государств - нарушителей режима Договора. Весьма ценным будет и опыт применения международных мер, в том числе осмотра подозрительных грузов для обеспечения соблюдения режима санкций в отношении КНДР и предотвращения незаконного международного оборота ОМУ и связанных с ним материалов.

Иранский вызов

Характерная примета современности - растущий интерес многих стран к ядерной энергетике. Реализуя свое право участника Договора "развивать исследования, производство и использование ядерной энергии в мирных целях" (ст. IV Договора), Иран создает все более разветвленную ядерную инфраструктуру, объекты ядерной энергетики для удовлетворения своих потребностей в электроэнергии <18>. В том числе Иран строит и предприятия полного (замкнутого) ядерного топливного цикла: объекты по конверсии и обогащению природного урана, переработке отработанного ядерного топлива для извлечения плутония, а также по производству тяжелой воды, которые используются атомными электростанциями (АЭС) на природном уране, нарабатывающими повышенное количество плутония <19>. -------------------------------- <18> Энергетическая программа ИРИ предполагает строительство в ближайшие 10 - 20 лет 25 АЭС общей мощностью 25 тыс. мегаватт. <19> По убеждению многих экспертов, линия Тегерана на создание в стране производственных комплексов полного ядерного топливного цикла (обогащение и переработка, включая конверсию урана) лишена экономической логики и практической необходимости и поэтому вызывает подозрения у других стран относительно истинных мотивов настойчивости Тегерана в продвижении на данных направлениях. Единственная в Иране АЭС в Бушере, строящаяся при участии российских фирм, обеспечена гарантированными поставками ядерного топлива на десять лет. Бушерскую АЭС намечается ввести в строй в сентябре 2007 г. Поставки ядерного топлива для АЭС должны начаться в 2007 г., сразу после запуска объекта. Уместно напомнить в этой связи и о российском предложении относительно создания совместного российско-иранского предприятия по обогащению урана на российской территории для перспективных нужд иранской ядерной энергетики (цикл обогащения ядерного топлива при этом оставался бы за пределами Ирана).

Риск, связанный с ядерной энергетикой, заключается в том, что высокообогащенный уран и плутоний, которые нарабатываются на мирных энергетических установках АЭС, могут применяться и для создания ядерных взрывных устройств. Иными словами, процессу функционирования полномасштабной национальной ядерной энергетики сопутствует формирование технологического потенциала, необходимого для создания ядерного оружия. Следует подчеркнуть, что Договор не ограничивает право государств-членов создавать названные ранее объекты ядерной энергетики. Договор лишь требует, чтобы они были заявлены Международному агентству по атомной энергии и находились под его гарантиями (контролем). По пути создания полного ядерного топливного цикла пошел ряд членов Договора - государств, не обладающих ядерным оружием: страны Евросоюза, Япония, Бразилия, и это не явилось стимулом к распространению. Большая ошибка иранских властей состояла в том, что о подлинных масштабах ядерной деятельности ИРИ они до 2003 г. не информировали МАГАТЭ. В соответствии с Соглашением между ИРИ и МАГАТЭ о гарантиях в связи с Договором Тегеран обязан был это делать. Обнаружение в 2002 г. незаявленной ядерной деятельности в Иране породило сомнения в исключительно мирном характере ядерной программы Ирана и вызвало кризис доверия в отношениях между ИРИ и международным сообществом. В 2003 - 2004 гг. Тегеран предпринял ряд шагов с тем, чтобы разрешить вопросы, относящиеся к проверке правильности и полноты заявлений ИРИ о своей ядерной деятельности. Иран расширил сотрудничество с МАГАТЭ, 8 декабря 2003 г. он подписал Дополнительный протокол к Соглашению с МАГАТЭ о гарантиях <20>, начал осуществлять его на добровольной основе, как если бы протокол был ратифицирован, предоставил неограниченный доступ инспекторам МАГАТЭ к ядерным установкам. Тегераном был объявлен добровольный мораторий на деятельность, связанную с обогащением и переработкой урана. Ядерные материалы были заявлены Агентству и учтены. -------------------------------- <20> Дополнительный протокол предусматривает возможность оперативной проверки Агентством практически на любом ядерном объекте неядерного государства - участника Договора.

Благодаря этим мерам сняты многие вопросы, касающиеся прошлой скрытной деятельности Ирана в ядерной области, осуществлявшейся в течение двух десятилетий. Однако некоторые вопросы все же остались без ответа <21>. МАГАТЭ, несмотря на почти 3-летние усилия по выяснению всех аспектов ядерной программы ИРИ, не смогло сделать заключения об отсутствии в ИРИ незаявленной ядерной деятельности, ссылаясь на пробелы в информации, которые продолжали вызывать озабоченность. -------------------------------- <21> Например, Агентство не получило разъяснений относительно дат и содержания иностранных поставок, включающих центрифуги. Иран отклонил просьбу Агентства предоставить ему копию документа, продемонстрированного Агентству Ираном, в котором приводится процедура восстановления UF6 до металлического урна и литья обогащенного урана в полусферическую форму. Агентство не смогло проверить масштабы и характер обогащения урана, назначение и применение оборудования и материалов двойного использования и исследования, которые могли иметь военную направленность.

Во второй половине 2005 - начале 2006 г. в политике ИРИ произошел резкий поворот, когда пришедшие к власти консервативные силы и избранный в июле 2006 г. новый президент Махмуд Ахмадинежад взяли курс на возобновление обогащения урана. 8 августа 2005 г. иранские власти возобновили ранее замороженную деятельность по конверсии урана на заводе в Исфагане в целях получения газообразного соединения (гексафторид урана), которое используется на промежуточной стадии процесса обогащения урана <22>. -------------------------------- <22> Иранская сторона начала подачу концентрата урановой руды в первую часть технологической линии установки по конверсии урана.

9 января 2006 г. Иран прекратил действие добровольного моратория на все работы по обогащению урана и вскоре после этого возобновил научно-исследовательские работы по обогащению урана. С 5 февраля того же года Иран прекратил осуществление положений своего Дополнительного протокола. Тем самым возможности МАГАТЭ оценивать характер ядерной деятельности ИРИ были урезаны <23>. -------------------------------- <23> После февраля 2006 г. инспекторам МАГАТЭ уже не разрешалось посещать без предварительного уведомления иранские ядерные объекты.

Действия властей ИРИ сопровождались заявлениями о приверженности Договору, Соглашению с МАГАТЭ о гарантиях в связи с Договором и готовности продолжать сотрудничать с Агентством в урегулировании вопросов, касающихся реализации этого Соглашения. Тем не менее озабоченность в международном сообществе вектором развития иранской ядерной программы увеличилась. Это нашло отражение в созыве чрезвычайного заседания Совета управляющих (далее - СУ) МАГАТЭ в феврале 2006 г., на котором 4 февраля Совет управляющих принял резолюцию <24>, содержащую требование к Ирану осуществить ряд конкретных мер по укреплению доверия, а также решение информировать об этом Совет Безопасности ООН <25>. -------------------------------- <24> Док. МАГАТЭ. GOV/2006/14. Членами СУ МАГАТЭ являются 30 стран. Резолюцию поддержали 27 стран, пять воздержались (Алжир, Беларусь, Индонезия, Ливия и ЮАР). Три страны голосовали против принятия резолюции (Сирия, Венесуэла и Куба). Примечательно, что за резолюцию голосовали Индия и другие государства, входящие в Движение неприсоединения. Членами МАГАТЭ являются 137 государств. <25> Там же.

СУ МАГАТЭ считал необходимым, чтобы Иран восстановил полное и устойчивое приостановление всей связанной с обогащением деятельности и деятельности по переработке, в том числе научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, подлежащие контролю Агентством; пересмотрел вопрос о строительстве исследовательского реактора с тяжеловодным замедлителем; незамедлительно ратифицировал и полностью осуществлял Дополнительный протокол; в ожидании ратификации продолжал действовать в соответствии с положениями Дополнительного протокола; осуществил меры транспарентности (включая, в частности, доступ к лицам, документации, связанным с приобретением оборудования двойного использования). 8 марта 2006 г. был направлен соответствующий доклад генерального директора МАГАТЭ по иранской ядерной проблеме <26> в СБ ООН в целях заручиться поддержкой последнего в усилиях, направленных на то, чтобы убедить Иран сотрудничать с МАГАТЭ в мониторинге его ядерной программы. Из доклада следовало, что Иран не сделал ничего, чтобы снять озабоченность международного сообщества и МАГАТЭ относительно характера иранской ядерной программы. -------------------------------- <26> Док. МАГАТЭ. GOV/2006/15.

Согласованная позиция членов СБ ООН по данному вопросу была разработана и представлена в заявлении Председателя Совета от 29 марта 2006 г. <27>, а затем дополнена в Резолюции 1696, принятой 31 июля 2006 г. -------------------------------- <27> Док. ООН. S/PRST/2006/15.

Основные положения указанной Резолюции сводятся к следующему: - на основании ст. 40 главы III Устава ООН Совет Безопасности потребовал от Ирана выполнения приостановки деятельности по обогащению и переработке урана в качестве временной меры. Выполнение же предусмотренных данной статьей временных мер является обязательным <28>; -------------------------------- <28> Статья 40 Устава ООН гласит: "Совет Безопасности должным образом учитывает невыполнение этих временных мер".

- в Резолюции содержится призыв ко всем государствам, "чтобы они, действуя в согласовании со своими национальными властями и в соответствии с внутригосударственным законодательством и нормами международного права, проявляли бдительность и предотвращали передачу любых средств, материалов, предметов и технологий, которые могли бы содействовать деятельности Ирана, связанной с обогащением и переработкой, и программам по баллистическим ракетам". Иными словами, это положение фактически предусматривает международные ограничения, хотя и в смягченной форме; - СБ ООН заявил о своем намерении, в случае невыполнения Ираном положений Резолюции 1696 к 31 августа, принять соответствующие меры на основании ст. 41 главы VII Устава ООН, чтобы убедить "Иран выполнить настоящую Резолюцию и требования МАГАТЭ". В Резолюции, однако, подчеркнуто, что, "если такие дополнительные меры окажутся необходимыми, потребуются дополнительные решения" <29>. -------------------------------- <29> Меры, предусмотренные ст. 41, могут включать "разрыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений".

Для взаимодействия с Ираном был создан неофициальный переговорный механизм "П5 плюс 1" (пять постоянных членов СБ - Великобритания, КНР, Россия, США, Франция, а также Германия), Министры иностранных дел стран "шестерки" провели ряд встреч для обсуждения долгосрочной стратегии разрешения иранского ядерного кризиса. Важным итогом этих усилий стала договоренность, достигнутая на встрече министров иностранных дел стран "шестерки" 2 июня 2006 г. в Вене, направить Ирану детальные предложения с перечнем "поощрений" в случае согласия Тегерана приостановить деятельность по обогащению и переработке урана, которые охватывали вопросы сотрудничества в трех сферах (политической, экономической и ядерной) <30>. В таком случае предусматривалось приостановить работу в СБ ООН по иранскому ядерному досье. Принципиально важно, что предложение о переговорах последовало от всех шести стран, включая США, 6 июня так называемые "пакетные предложения" стран "шестерки" были переданы иранским властям. -------------------------------- <30> Документ официально не был опубликован. В печати сообщалось, что пакет поощрений включает в себя, в частности, предложения о поставке в Иран ядерного легководного реактора, о создании совместного российско-иранского предприятия по обогащению урана на территории РФ и учреждении фонда (банка) ядерного топлива, находящегося в распоряжение МАГАТЭ, для обеспечения гарантированных поставок топлива для АЭС по самым низким мировым ценам. Льготы в обмен на приостановку работы по обогащению урана включают в себя также выгоды в области получения высоких технологий и участия Ирана в региональной безопасности.

Иран проигнорировал срок 31 августа, установленный СБ ООН для приостановки деятельности по обогащению урана. Следовательно, встал вопрос и о дополнительных мерах воздействия на Иран, чтобы побудить его подчиниться предписаниям СБ ООН. При определении таких мер ключевое значение имеет ответ на вопрос о том, представляет ли совокупность отдельных, частных нарушений Ираном его соглашения с МАГАТЭ о гарантиях (относящихся в основном к прошлой деятельности этой страны) угрозу режиму Договора и является ли достаточным основанием для введения санкций СБ ООН. Очень важно, что прямого четкого ответа на поставленный вопрос не дало МАГАТЭ, профессионально несущее ответственность за обеспечение соблюдения государствами-членами Договора правил Договора (МАГАТЭ не смогло вынести окончательный вердикт по вопросу о том, работает ли Иран над ядерной бомбой или же его ядерные амбиции ограничиваются мирными целями и не представляют угрозы режиму ядерного нераспространения). Существенное значение имеет то обстоятельство, что многие государства, входящие в Движение неприсоединения, склонны поддерживать тезис Тегерана о праве на неограниченную мирную ядерную деятельность, включая обогащение урана. Участники состоявшейся в сентябре 2006 г. в Гаване XIV Конференции глав государств и правительств Движения неприсоединения, которое объединяет 118 стран, единодушно поддержали "иранскую программу по мирному использованию ядерной энергии". В итоговом заявлении саммита отмечается, что многочисленные проверки, проведенные в Иране, "не дали доказательств того, что ядерные исследования, имеют двойное назначение". Действительно, как было отмечено ранее, Договор признает неотъемлемое право всех его участников развивать исследования, производство и использование ядерной энергии в мирных целях без дискриминации. СБ ООН не может не считаться с изложенной нормой. Если в отношении поддержания международного мира и безопасности СБ ООН может принимать решения, обязательные для членов ООН (исполнительные приказы), то в области новых норм международного права он может выносить лишь рекомендации. Он не имеет полномочий изменять нормы международного права или создавать новые, например норму, запрещающую неядерному государству-члену Договора заниматься обогащением и переработкой урана. Поэтому требование от Ирана выполнения приостановки деятельности по обогащению урана и переработке урана в качестве обязательной меры (Резолюция 1696 СБ ООН, п. 2) в условиях отсутствия полной ясности в вопросе о том, носит ли ядерная программа Ирана военный характер, представляется не вполне убедительным, особенно для стран, которые болезненно воспринимают попытки ограничить ядерную деятельность государств, не обладающих ядерным оружием, как проявление "ядерного империализма", В таких условиях СБ ООН едва ли смог бы рассчитывать на широкую международную моральную и материальную поддержку антииранских санкций, В самом Совете Безопасности ООН проявляются различные тенденции в вопросе о введении санкций против Ирана (в связи с невыполнением им требования СБ ООН о приостановке обогащения урана) и включении в список санкций конкретных мер. Стремясь обеспечить надежные гарантии исключительно мирной направленности иранской ядерной программы, РФ и КНР настроены на разрешение связанных с этим проблем путем переговоров, на максимальное использование возможности укрепления режима ядерного нераспространения при помощи мер, базирующихся не столько на наказании, сколько на поощрении и стимулировании. Санкции рассматриваются ими в качестве крайней меры. Великобритания, Франция и Германия также делают упор на дипломатическое урегулирование, но проявляют большую готовность применить ограниченные экономические санкции. Указанные государства имеют значительные экономические интересы в Иране, и это обстоятельство учитывается ими при рассмотрении вопроса о санкциях и их конкретном наполнении, США, в условиях отсутствия дипломатических отношений с Ираном, больше полагаются на методы изоляции, давления и наказания. В американском подходе проявляется стремление увязывать вопросы укрепления режима Договора с более широкими внешнеполитическими целями, не связанными с нераспространением ОМУ ("насаждение свободы", "смена режима" и т. п.). Симптоматично подписание президентом Джорджем Бушем 30 сентября 2006 г. "Акта о поддержке свободы в Иране", продлившего до 31 декабря 2011 г, действие Закона 1991 г, о санкциях против Ирана. Согласно названному документу США могут вводить санкции против зарубежных компаний, сотрудничающих с Ираном в сфере ядерной энергетики. Этот акт несет в себе конфронтационный заряд. Имплементация этого закона чревата подрывом единства в СБ ООН <31>. -------------------------------- <31> В этой связи следует упомянуть о введении США в августе 2006 г. санкций в отношении российской компании "Сухой" и ФГУП "Рособоронэкспорт", обвиненных Госдепартаментом в нарушении внутреннего закона США от 2002 г., запрещающего сотрудничество с Ираном в военно-технической и смежных областях. Санкции заключаются в запрете на сотрудничество с названными российскими организациями для фирм и компаний, зарегистрированных в США.

Представляется, что принципиально важно сохранить единство постоянных членов СБ ООН при разработке курса дальнейших действий в отношении иранского ядерного досье. Следует признать, что и неразумное игнорирование Ираном требований СБ ООН и МАГАТЭ, с одной стороны, и разжигание страстей вокруг этой страны - с другой, таят в себе угрозу дальнейшего ухудшения условий международной безопасности. Вряд ли Иран полностью остановит свою ядерную программу под нажимом СБ ООН (эффект от международных санкций, которые могут поддержать члены Совета Безопасности, вряд ли на данном этапе окажется серьезным). Иран заявил о "необратимости" своей ядерной программы <32>. -------------------------------- <32> В марте 2006 г. было завершено сооружение каскада из 164 центрифуг. Процесс обогащения на этих установках охватывается мерами МАГАТЭ по сохранению и наблюдению. В апреле в Тегеране было объявлено о запуске каскада из 164 центрифуг для обогащения урана в ядерном центре в Натанзе и производстве партии низкообогащенного урана неоружейного состава (3% обогащения по изотопу урана-235), то есть об освоении Ираном технологии обогащения. В октябре 2006 г. Иран запустил второй каскад центрифуг по обогащению урана. По данным МАГАТЭ, второй каскад представляет собой комплекс из 164 центрифуг. Все работы осуществляются под контролем МАГАТЭ.

Вместе с тем существует, по-видимому, возможность убедить Иран принять ограничения, соответствующие условиям Договора. С урегулированием вызывающих озабоченность вопросов, относящихся к иранской ядерной программе, и восстановлением доверия международного сообщества к ней, отпала бы необходимость в ограничительной мере, касающейся обогащения урана, и Иран смог бы в полном объеме заниматься развитием ядерной энергетики. Иранская ядерная проблема может быть решена на основе следующих принципов (при условии сохранения переговорного процесса). Во-первых, устранение вызывающих озабоченность пробелов в информации, касающейся ядерной деятельности Ирана. Во-вторых, осуществление интрузивных инспекций МАГАТЭ в Иране на базе Дополнительного протокола МАГАТЭ (для этого необходима ратификация протокола иранской стороной), которые могли бы обнаружить тайные ядерные объекты Ирана. В-третьих, согласие на обогащение Ираном урана в объеме, необходимом для научных исследований и нужд ядерной энергетики, и в условиях мер транспарентности <33>. -------------------------------- <33> То есть Иран мог бы развивать свою ядерную энергетику по "японской модели". Япония не испытывает и не хранит ядерные взрывные устройства, но ее мощности по обогащению и переработке урана позволяют ей в случае принятия соответствующего политического решения провести работы над созданием таких устройств в течение нескольких месяцев.

Такое решение имеет хорошие шансы найти поддержку подавляющего большинства государств. Трудно предсказать намерения и будущие планы руководителей Ирана. Поэтому необходимо предусмотреть меры, запрещающие поставки в Иран оборудования, материалов и технологий, которые могут способствовать реализации в этой стране программ в области ядерного оружия и средств его доставки. По мнению автора настоящей публикации, "красной линией" в этом отношении явился бы момент перехода Ирана к промышленному производству высокообогащенного урана (оружейного состава) <34> и нарушение этой страной контрольного режима, установленного МАГАТЭ, что дало бы достаточно убедительные аргументы мировому сообществу в пользу применения ряда мер на основании ст. 41 главы VII Устава ООН. Здесь был бы весьма полезен опыт проведения международных операций по контролю над незаконным оборотом ОМУ и связанных с ними материалов. -------------------------------- <34> По имеющимся у МАГАТЭ сведениям, полученным в результате инспекционной деятельности в Иране, эта страна не имеет промышленных мощностей, позволяющих приступить к производству ядерного оружия, хотя необходимые технологии имеются (ИТАР-ТАСС: Пульс Планеты, 24.10.2006).

Противодействие распространению ОМУ на негосударственном уровне

Принципиально новые угрозы распространения ОМУ возникли в условиях, когда черный рынок опасных ядерных материалов стал реальностью. Быстрое развитие получила практика передачи материалов и технологий массового поражения по каналам нелегальной коммерции, через тайные сети, включающие поставщиков, посредников, перевозчиков и обслуживающие структуры. Впервые мировая общественность получила представление о широте торговой сети "ядерного супермаркета" в 2003 г., когда была разоблачена такая тайная сеть пакистанского происхождения <35>. Ее услугами могли воспользоваться Северная Корея, Иран, Ливия и, возможно, другие страны. -------------------------------- <35> В ней видную роль играл пакистанский ученый-ядерщик А. К. Хан - руководитель Ядерного центра в Кахуте. Сеть функционировала с середины 80-х гг. прошлого века до начала 2003 г. и занималась незаконной продажей ядерных материалов, оборудования и "ноу-хау", которые в том числе могли быть использован для создания ядерных взрывных устройств. В нее входили ученые, инженеры и посредники из Пакистана, Швейцарии, Великобритании, Германии, Шри-Ланки и Малайзии.

Разразившийся политический скандал обнаружил вопиющую недостаточность традиционных средств и методов экспортного контроля, осуществляемого Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ) и Группой ядерных поставщиков (ГЯП), а также национальными органами экспортного контроля. Тем более не были рассчитаны традиционные режимы и механизмы нераспространения на предотвращение доступа к ОМУ террористов. Подведению необходимой международно-правовой базы под борьбу против попадания средств массового уничтожения в руки дельцов черного рынка опасных ядерных технологий, других негосударственных субъектов, в особенности террористов <36>, способствовала Резолюция 1540, принятая 28 апреля 2004 г. Советом Безопасности ООН в контексте борьбы с терроризмом <37>. -------------------------------- <36> В частности, специалистами считается вероятным сценарий, при котором люди, а также физическая и природная среда подвергнутся пагубному воздействию ядерных материалов посредством применения террористами "грязной бомбы", когда происходит дисперсия радиоактивных материалов с помощью обычного взрывного устройства. <37> Резолюция принята единогласно. Проект резолюции был представлен в Совет 24 марта 2004 г. пятью постоянными членами СБ ООН. Всем членам ООН была предоставлена возможность принять участие в открытом заседании Совета, на котором проходило обсуждение проекта резолюции, приняли участие представители более 50 стран-членов ООН (Док. ООН. S/RES/1540 (2004)).

Резолюция 1540, закрепив за СБ ООН центральную координирующую роль в мировом сообществе в вопросах нераспространения ОМУ, заложила важные принципы и механизмы скоординированного противодействия черным рынкам в сфере связанных с ним материалов ОМУ для устранения брешей в глобальной системе нераспространения. Резолюция потребовала от стран принятия и приведения в исполнение действенных внутренних законов для предотвращения попадания компонентов и технологий ОМУ и систем их доставки в руки "негосударственных структур" <38>, а также призвала государства, обладающие соответствующими возможностями, помочь другим государствам в разработке соответствующих законодательных и исполнительных актов. -------------------------------- <38> Речь идет, прежде всего о формировании эффективных национальных систем экспортного контроля, принятии законодательства, предусматривающего уголовную ответственность за действия в нарушении указанной резолюции. Резолюция требует от государств "учреждения, развития, проверки функционирования и поддержания соответствующих эффективных национальных механизмов контроля над экспортом и переправкой таких товаров" и введения и приведения в исполнение "соответствующих уголовных или гражданских мер наказания за нарушение таких законодательных и нормативных актов об экспортном контроле".

Указанная Резолюция стала ключевым инструментом мирового сообщества в данной области, способствовала созданию на национальном уровне эффективных барьеров, предотвращающих попадание ОМУ в руки террористических групп и других негосударственных субъектов. Резолюция 1540 была принята на основании положений главы VII Устава ООН, что сделало ее обязательной для выполнения всеми государствами-членами ООН (в настоящее время - 192 государства). В соответствии с резолюцией 1540 был создан комитет в рамках СБ ООН (Комитет по контролю за нераспространением оружия массового уничтожения - Комитет 1540) со сроком полномочий два года для мониторинга выполнения резолюции (в частности, для рассмотрения национальных докладов о шагах, предпринятых государствами-членами ООН для выполнения резолюции) <39>. -------------------------------- <39> Комитет призван играть роль главного наблюдательного органа за выполнением указанной резолюции. Его полномочия распространяются на всю сферу охвата резолюции 1540.

Представление в Комитет 1540 национальных докладов содействовало совершенствованию соответствующей национальной правовой базы, а также формированию международного механизма, обеспечивающего мониторинг состояния национальных режимов нераспространения, в частности экспортного контроля, разработке контрольных структур и методов со стороны ООН, МАГАТЭ и других международных организаций. (На 30 декабря 2005 г. национальные доклады представили 124 государства, а также Европейский союз <40>). Комитет 1540, собирающий и анализирующий информацию о выполнении Резолюции 1540 и дающий соответствующие рекомендации СБ ООН, стал важным инструментом международного сотрудничества и обмена опытом в данной сфере <41>. -------------------------------- <40> Россия предоставила свой национальный доклад Комитету 1540 26 октября 2004 г. В нем содержится информация о мерах, осуществленных Россией по укреплению законодательной базы и правоприменительной деятельности, обеспечению учета, контроля и физической защиты, а также контролю над экспортом и транзитными перевозками компонентов, связанных с ОМУ. <41> Первый доклад Комитета, учрежденного резолюцией 1540 (2004) был представлен СБ ООН 8 декабря 2004 г.

Доклад Комитета 1540 о выполнении государствами мира резолюции 1540 за прошедшие два года, представленный в 2006 г. в СБ ООН, показал, что в этой области уже сделано немало, но еще больше предстоит сделать. Например, в плане принятия законодательных, правоприменительных и организационных мер по недопущению незаконного производства, оборота и передачи ОМУ и средств его доставки, по обеспечению учета, сохранности и физической защиты товаров двойного применения, по контролю над их экспортом и трансграничным перемещением, по противодействию их незаконному обороту и т. п. 27 апреля 2006 г. СБ ООН принял резолюцию 1673, продлевающую еще на два года мандат Комитета 1540 <42>. Данное решение создало более благоприятные условия для дальнейшей активизации усилий отдельных государств и всего мирового сообщества по выполнению целей резолюции 1540. -------------------------------- <42> Док. ООН. S/RES/1673 (2006).

В резолюции 1673 особо подчеркнута важность полного выполнения всеми государствами резолюции 1540. В ней содержится призыв ко всем государствам, которые еще не предоставили первый доклад о шагах, предпринятых ими для выполнения резолюции 1540, предоставить такой доклад. Всем государствам, которые предоставили доклады по данной теме, рекомендуется предоставлять дополнительную информацию о выполнении ими резолюции 1540. Комитету 1540 предложено активизировать свои усилия по содействию полному выполнению резолюции 1540 посредством соответствующей программы работы. В частности, рекомендовано продолжить диалог между Комитетом 1540 и государствами по вопросу о полном выполнении резолюции 1540, включая меры которые необходимо принять государствам с этой целью. В центре деятельности ООН, направленной на то, чтобы лишить группы или отдельных лиц возможности совершать террористические акты с применением средств массового поражения, находится Контртеррористический комитет (КТК) Совета Безопасности ООН (являющийся комитетом полного состава СБ, учрежденным в 2001 г.) <43>. -------------------------------- <43> Характер и объем мандата Контртеррористического комитета, представляющие собой значительные нововведения, открыли широкие возможности для сотрудничества между государствами в указанной области. Док. ООН. А/57/273.

Дальнейшая имплементация положений резолюции 1540 и ее развитие, регулярный обзор ее соблюдения, обмен информацией о предполагаемых нарушениях, укрепят роль СБ ООН в сдерживании актов ОМУ-терроризма, значительно усилят обязательства государств в данной области и правовые возможности СБ ООН по принуждению к соблюдению правил нераспространения. Таким образом, создается международный договорный режим борьбы против ОМУ-терроризма. Важными его компонентами стали разработанные в рамках ООН Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма <44> и глобальная контртеррористическая стратегия ООН. Большое значение приобретает Глобальная инициатива по борьбе с актами ядерного терроризма, обнародованная президентами РФ и США на Петербургском саммите "восьмерки", состоявшемся 14 -15 июля 2006 г. -------------------------------- <44> Конвенция, разработанная по инициативе России, была открыта для подписания 14 сентября 2005 г. на встрече лидеров государств и правительств государств-членов ООН в Нью-Йорке, приуроченной к 60-летию ООН. Ее подписали Президенты РФ и США, многие другие лидеры. На 25 сентября 2006 г. Конвенцию подписали 107 государств. Шесть государств Конвенцию ратифицировали. Для ее вступления в силу необходимо 22 ратификации. В результате принятия Конвенции создается международный правовой механизм по предотвращению угрозы использования террористами ядерного оружия.

Ключевыми задачами Инициативы являются мобилизация усилий всех государств на выполнение обязательств в соответствии с Международной конвенцией по борьбе с актами ядерного терроризма, содействие выполнению в полном объеме положений Резолюции 1540 СБ ООН и других резолюций СБ ООН в сфере противодействия террористической угрозе <45>. -------------------------------- <45> 30 - 31 октября 2006 г. в Рабате состоялась первая встреча первоначальных участников Глобальной инициативы по борьбе с актами ядерного терроризма. В ней приняли участие делегации государств "восьмерки", Австралия, Турция, Казахстан и Китай. Участники встречи приняли Заявление о принципах и Положение по реализации и оценке. Принятые документы создают возможности для совместных действий всех заинтересованных государств на этом направлении.

Однако требуются более активные действия мирового сообщества при центральной роли ООН по предотвращению попадания ОМУ в руки негосударственных субъектов. Необходимо, чтобы все государства, разделяющие цели и задачи противодействия угрозе ядерного терроризма, присоединились к усилиям по реализации Глобальной инициативы.

Пути повышения эффективности мер принуждения к соблюдению режима нераспространения

В течение двух прошлых лет на многочисленных двусторонних и многосторонних форумах продолжались интенсивные дипломатические усилия для урегулирования вопросов, связанных с несоблюдением правил нераспространения. Совет Безопасности ООН играет в этом деле более весомую и порой незаменимую роль. Он берет на себя ответственность за решение наиболее сложных вопросов, выступая в качестве мирового центра для согласования действий государств в достижении целей нераспространения. Четко обозначившаяся консолидирующая роль СБ ООН в сфере принуждения к соблюдению правил нераспространения - крупное достижение многосторонней дипломатии последнего времени. СБ ООН стал серьезным фактором урегулирования международных кризисов, связанных с ядерной деятельностью Ирана и КНДР. Если эта тенденция получит развитие, появятся благоприятные перспективы для дипломатического разрешения очень опасных международных коллизий в сфере нераспространения. Возросла роль сотрудничества и координации действий СБ ООН и МАГАТЭ в обеспечении соблюдения правил ядерного нераспространения. Новое международное явление - санкционный режим ООН по КНДР, созданный в связи с нарушением последней правил нераспространения. Этого удалось добиться на достаточно прочной многосторонней основе. Совет Безопасности ООН сыграл ключевую роль и в формировании глобального правового режима противодействия ОМУ-терроризму. И все же его возможности в сфере нераспространения используются не в полной мере. Недостаточная эффективность этого международного механизма противодействия распространению остается предметом глубокой озабоченности приверженцев ООН во всем мире. Многое предстоит сделать, чтобы укрепить режим ядерного нераспространения на общеприемлемой основе при одновременном обеспечении как законного доступа всех стран к благам мирного атома, так и строгого контроля над соблюдением правил Договора. Здесь возник целый ряд проблем, которые невозможно эффективно решить, не опираясь на возможности СБ ООН обеспечивать соблюдение режима Договора средствами контрраспространения. Главная трудность заключается в том, что в современных условиях далеко не просто достичь достаточно широкого консенсуса в СБ ООН по конкретным ситуациям, в том числе по тем или иным "проблемным" странам. Как показали примеры кризисов вокруг ядерных программ КНДР и Ирана в 2003 - 2006 гг., на деятельность СБ ООН глубокий отпечаток накладывает "большая политика" в отношениях великих держав, порой никак не связанная с конкретными вопросами укрепления режима нераспространения. Это подчеркивает трудности выработки эффективной международной стратегии принуждения пролиферантов к соблюдению нормы нераспространения и затрудняет создание условий, при которых возможны легитимные международные санкции. Практика свидетельствует о том, что сложно поддерживать единство в оценке характера конкретных угроз распространения и определении способов противодействия им, хотя налицо активизация поисков общих подходов и коллективных решений для устранения опасностей распространения. Укреплению центральной координирующей роли СБ ООН в обеспечении универсального соблюдения правил нераспространения, усилению его контрраспространенческого потенциала способствовала бы реализация рассмотренных ниже мер по адаптации механизмов и методов его работы к новым условиям. В докладе Генерального секретаря ООН Кофи Аннана "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" предлагается расширить состав Совета Безопасности, с тем чтобы сделать принимаемые им решения более авторитетными и реализуемыми <46>. Однако реформа СБ ООН - дело, хотя и нужное, но, по-видимому, не ближайшего будущего. Не дожидаясь ее, весьма важно добиться, чтобы принятию решений, обязательных для исполнения всеми государствами-членами ООН, предшествовали эффективные консультации с максимально широким кругом влиятельных стран для того, чтобы обеспечить им действенную поддержку со стороны международного сообщества и облегчить проведение в жизнь. В этой связи практический интерес представляют рекомендации по совершенствованию механизма таких консультаций, разработанные независимой международной Комиссией по оружию массового уничтожения <47>. -------------------------------- <46> Док. ООН. А/59/2005- В докладе Генерального секретаря ООН приведены два варианта возможного расширения СБ ООН. Модель "А" предусматривает шесть постоянных мест без права вето и три новых непостоянных места на двухлетний срок Модель "В" не предусматривает новых постоянных мест, а лишь создание новой категории в виде восьми мест на четырехлетний возобновляемый срок и одного нового непостоянного места на двухлетний срок. Дискуссия в ООН по проблематике расширения СБ выявила глубокие расхождения в мировом сообществе в вопросе его расширения. <47> Независимую международную Комиссию по оружию массового уничтожения возглавляет известный шведский дипломат Ханс Блике. В нее входят ученые из 14 стран (в том числе России) Европы, Азии, Африки, Австралии, Северной и Южной Америки. В докладе под названием "Оружие террора", изданном в 2006 г., изложены предложения по совершенствованию механизма консультаций, направленные на то, чтобы сделать работу СБ ООН в области нераспространения более эффективной. Авторы доклада предлагают провести при ООН в Нью-Йорке всемирный саммит на тему разоружения, нераспространения и борьбы с использованием ОМУ в террористических целях и обсудить на нем реформы, направленные на повышение эффективности структуры ООН, занимающейся указанными вопросами. (See: Weapons of Terror. Freeing the World of Nuclear, Biological and Chemical Arms. Stockholm, Sweden, 2006. P. 183).

В современных условиях чрезвычайно остро встал вопрос об оперативности и адекватности (соразмерности) мер реагирования мирового сообщества на подозрительные действия субъектов международной политики в ядерной сфере, имеющей отношение к ОМУ. События последнего времени не дали убедительного однозначного ответа на вопрос о том, какой вид реагирования на такие явления наиболее продуктивен. Наращивание давления на государства, нарушающие свои международные обязательства и правила нераспространения ОМУ, с тем чтобы принудить их к подчинению предписаниям мирового сообщества? Или преимущественно "мягкие" подходы, предполагающие торг, компромиссы, уступки, предоставление "преференций" различного рода и т. п.? Или какое-то сочетание "кнута и пряника"? Важно, чтобы СБ ООН овладел всем арсеналом дипломатических, экономических, политических, информационных и силовых средств коллективного воздействия на потенциальных и реальных распространителей ОМУ. Неурегулированность ситуаций, связанных с ядерной деятельностью КНДР и Ирана, остро поставила вопрос о принятии мировом сообществом мер (особенно по линии СБ ООН), призванных помешать безнаказанному выходу государств, не обладающих ядерным оружием, из Договора. Экспертным сообществом выдвинуто немало заслуживающих внимания предложений, направленных на то, чтобы разубедить государства, что они могут обойти обязательства по Договору, достигнув ядерного порога, выйти из этого договора, а затем быстро создать ядерное взрывное устройство, не опасаясь последствий. Следует принять общий принцип: любая страна, нарушившая Договор, а затем выходящая из этого договора, чтобы без помех производить ядерное оружие, должна рассматриваться как международный изгой со всеми вытекающими из этого последствиями <48>. -------------------------------- <48> See: Universal Compliance: A Strategy of Nuclear Security. George Perkovich, Jessica T. Mathews, Joseph Cirincione, Rose Gottemoeller, Jon B. Wolfsthal, Carnegie Endowment for International Peace. Washington, March 2005. P. 56.

Совет Безопасности, например, мог бы принять рамочную резолюцию, которая содержала бы положения, касающиеся выхода государства из Договора и нарушения им обязательств об отказе от приобретения ядерного оружия. В ней следует предусмотреть применение санкций против такого государства. Причем санкции активировались бы на основе специального доклада МАГАТЭ. Тогда любая "коалиция желающих" могла бы применить такие санкции на основе мандата ООН, что явилось бы мощным дополнительным фактором сдерживания государств от выхода из Договора по модели КНДР <49>. Любые будущие поставки технологий полного ядерного цикла предлагается связать с условиями о ликвидации и возврате в случае выхода из Договора <50>. -------------------------------- <49> Ядерное оружие после "холодной войны" / Под редакцией А. Арбатова и Дворкина; Центр Карнеги. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С. 148 - 149. <50> Там же. С. 149. Критические технологии полного ядерного цикла, приобретенные неядерным государством в рамках Договора, подлежали бы возврату в случае выхода этого государства из договора.

В последнее время получила развитие практика подключения к разрешению конкретных кризисных ситуаций в сфере нераспространения многосторонних неформальных переговорных и иных механизмов ("Шестерка", "П5 плюс 1", "Г-8", ИБОР), Заслуживает внимания предложение о том, чтобы отчеты о проделанной в таких форматах работе регулярно направлялись в СБ ООН. В случае достижения реальных договоренностей по северокорейской и иранской ядерным проблемам СБ ООН мог бы специальными резолюциями подтверждать эти договоренности. Или, наоборот, - в случае провала переговоров и возникновения угрозы международной безопасности принимать необходимые принудительные меры в соответствии с Уставом ООН <51>. Что касается ИБОР, то следует выработать процедуру оперативного информирования Совета Безопасности ООН государствами-участниками ИБОР о планах и мероприятиях, намечаемых по линии этого контрраспространенческого партнерства. -------------------------------- <51> Рогов С, Есин В., Золотарев П. Проблемы контроля над ядерными вооружениями в XXI веке: военные эксперты предлагают концепцию для Совбеза ООН и G8 // Независимое военное обозрение. 2006. N 19.

Принудительные акции в отношении пролиферантов не только допустимы, но и необходимы при условии их одобрения Советом Безопасности ООН и соблюдения норм международного права. Но для того, чтобы быть (в практическом плане) на высоте стоящих сложнейших задач, от членов Совета Безопасности, прежде всего постоянных членов, требуется подчинение их конкурирующих эгоистических побуждений, национальных стратегий задачам нераспространения ОМУ, а также беспрецедентный уровень готовности и оперативности в принятии и выполнении решений. СБ ООН требуется оснастить всеми необходимыми материальными и информационными ресурсами, сделать его работу более оперативной и эффективной. Полезной представляется заблаговременная договоренность пяти великих держав о руководящих принципах для осуществления принудительных силовых акций, в том числе для урегулирования угроз, связанных с распространением, с тем чтобы усилить механизмы осуществления чрезвычайных действий. Один из элементов реформы ООН, предлагаемой Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном в названном ранее докладе, касается вопроса обеспечения оперативности принимаемых принудительных мер. В частности, в докладе содержится рекомендация относительно принятия заблаговременно резолюции Совета Безопасности о принципах применения силы. К их числу отнесены: оценка степени серьезности угрозы; определение цели предлагаемой военной меры; выявление шансов на то, что иные меры смогут остановить эту угрозу без применения силы; соразмерность военного курса действий нависшей угрозе; наличие какого-то реального шанса на успех. Данная инициатива направлена на то, чтобы обеспечить своевременное и эффективное реагирование международного сообщества на кризисы. Принятие согласованных критериев было бы полезно и для определения своевременности и параметров принудительных мер в отношении конкретных пролиферантов. В данном контексте существенное значение имеет реализация российского предложения, касающегося задействования потенциала Военно-Штабного Комитета (далее - ВШК) ООН. К этой теме вновь привлек внимание членов ООН министр иностранных дел РФ В. С. Лавров в своем выступлении на 61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке 21 сентября 2006 г. Данная инициатива направлена на использование возможностей ВШК для укрепления потенциала ООН по поддержанию международного мира и безопасности, на превращение ВШК в действенный механизм координации как между постоянными членами СБ ООН, так и другими членами Совета и ООН в целом. ВШК обеспечивал бы Совет Безопасности дополнительной военной экспертизой по таким вопросам, как раннее обнаружение, планирование и проведение операций, их материально-техническое обеспечение. Он мог бы включаться в работу в зависимости от возникновения военных потребностей СБ. Особенно полезен был бы ВШК в деле налаживания прочных оперативных контактов между ИБОР и Советом Безопасности ООН и использования связанных с этим дополнительных возможностей обеспечения соблюдения нормы нераспространения ОМУ. Кстати, в итоговом документе всемирной встречи на высшем уровне, состоявшейся в штаб-квартире ООН в сентябре 2005 г., содержится положение о необходимости для Совета Безопасности вновь рассмотреть вопрос о составе, мандате и методах работы ВШК <52>. -------------------------------- <52> Док. OOH. A/RES/60/1.

Укреплению способности мирового сообщества принуждать к соблюдению нормы нераспространения способствовало бы дальнейшее развитие положений Резолюции 1540 о предоставлении государствами информации о выполнении ими принятых на себя обязательств. В этой связи заслуживает внимания предложение о создании при СБ ООН управления докладчика по нераспространению, в задачи которого входили бы сбор, анализ и оценка представленных государствами докладов о выполнении Резолюции 1540 и подготовка соответствующих обращений в СБ ООН <53>. -------------------------------- <53> See: George Perkovich, Jessica T. Mathews and others. Universal Compliance: A Strategy for Nuclear Security. Carnegie Endowment for International Peace. P. 65 - 66.

Нужна выработка более широкого консенсуса относительно стратегии действий по принуждению к соблюдению правил нераспространения (особенно важно заручиться в этом деле стабильной и действенной поддержкой влиятельных государств, входящих в движение неприсоединения). Формирование такого консенсуса затрудняет серьезный застой в области глобального разоружения и контроля над вооружениями, подпитывающий тягу к распространению. Необходимо свести к минимуму существующие между великими державами взаимные подозрения и неопределенность, которые воспроизводятся в отношениях взаимного ядерного сдерживания, геополитического и экономического соперничества и мешают углублению взаимодействия (в том числе РФ и США) во всех аспектах разоружения и нераспространения ОМУ. Это позволило бы превратить партнерство в Совете Безопасности ООН в действенный инструмент контроля международных отношений в сфере нераспространения ОМУ и составную часть стратегии укрепления режимов нераспространения ОМУ при центральной координирующей роли СБ ООН. Партнерство в интересах контрраспространения имеет большое значение для России (особенно с учетом наиболее опасного направления - азиатский регион с его большим конфликтным потенциалом и возможностями по созданию ядерного оружия рядом стран - КНДР и Южной Кореей, Японией, Тайванем и т. д.) Для России принципиально важно, чтобы не разрушалась стратегическая стабильность. России не нужны дополнительные обладатели ОМУ, новые зоны нестабильности и высокой напряженности. Приоритет должны иметь интересы обеспечения национальной и международной безопасности. Ясно одно: неготовность или неумение соответствующих органов мирового сообщества своевременно, гибко и адекватно реагировать на вызывающие акты нарушения правил режима нераспространения ОМУ подорвали бы систему международной безопасности, предусмотренную Уставом ООН. Неспособность СБ ООН возглавить противодействие таким актам и использовать возможности применения эффективных мер, предоставленных Уставом ООН, дискредитировали бы этот орган. Это было бы воспринято всеми противниками международного правопорядка как определенный сигнал к односторонним действиям, как слабость и нерешительность, оправдывающие обращение тех или иных государств к неправовым силовым актам, и привело бы к тяжелым последствиям для безопасности мирового сообщества. Развивая инструменты обеспечения доступа неядерных государств, которые строго соблюдает правила нераспространения, к благам мирного использования ядерной энергии, следует постоянно иметь в виду и задачу укрепления средств оперативного реагирования на нарушение таких правил. Это, с одной стороны, в значительной степени увеличило бы потенциал мирового сообщества по сдерживанию и принуждению профилерантов, не доводя дело до эскалации конфликта на военный уровень, и, с другой - способствовало бы последовательному прогрессу в мирном применении энергии атома во всем мире в условиях безопасности.

Название документа