Международно-правовое регулирование противодействия ядерному терроризму

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЯДЕРНОМУ ТЕРРОРИЗМУ

А. В. АБРАМОВ

Абрамов А. В., аспирант.

Терроризм как специфический социально-политический феномен представляет повышенную опасность для общества и государства и, какими бы лозунгами он ни прикрывался, оказывает деструктивное воздействие на состояние национальной и международной безопасности. Отличительной чертой современного терроризма является психологическая готовность и нацеленность террористов на применение оружия массового поражения. В связи с этим одним из наиболее опасных вызовов международной безопасности, с которым сталкивается мир, является ядерный терроризм. Распространение ядерного оружия, развитие ядерной энергетики в совокупности с рядом других обстоятельств создает серьезные предпосылки для возможного получения террористами ядерных устройств и их применения (или угрозы применения) для достижения своих целей <1>. Следует признать, что, какой бы заманчивой ни была идея ядерного терроризма, ее пока никому не удалось осуществить. Все попытки ядерного шантажа, имевшие место в мире, оказались вымыслом. Однако имеющиеся обзоры, публикации и оценки специалистов показывают, что проблема ядерного терроризма в любой момент может стать реальностью <2>. -------------------------------- <1> См.: Резолюция Совета Безопасности ООН 1456 (2003) от 20 января 2003 г. // Документ ООН S/RES/1456(2003). <2> См., например: Кокошин А. А. Заметки о проблеме ядерного терроризма в современной мировой политике. М.: Едиториал УРСС, 2004.

Несмотря на всю опасность такого социального явления, как ядерный терроризм, ученые признают, что оно предотвращаемо <3>. Очевидно, что избежать актов ядерного терроризма в будущем можно только при условии детального осмысления всех возможных аспектов этого явления, выработки системы мер противодействия и механизма правового регулирования противодействия ядерному терроризму на национальном и международном уровнях. -------------------------------- <3> См., например: Alisson G. T. Nuclear Terrorism. The Ultimate Preventable Catastrophe. N. Y.: Times Books: Henry Holt and Company, 2004.

Следует отметить, что в России создана государственная система предупреждения, пресечения и ликвидации последствий ядерного терроризма, объединившая усилия всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Однако складывающаяся в мире ситуация показывает, что предпринимаемых на национальном уровне мер по противодействию ядерному терроризму может быть недостаточно <4>. Сложившаяся ситуация определяет необходимость глубокого развития двусторонних и многосторонних международных отношений по координации мер предупреждения и пресечения актов ядерного терроризма. В этом направлении международным сообществом проделывается огромная работа. -------------------------------- <4> См., например: Луков В. Новые проблемы борьбы с ядерным терроризмом // Мировая экономика и международные отношения. 2003. N 3.

Так, в результате совместных усилий России и США в 2004 г. была принята Резолюция 1540 СБ ООН <5>. Эта Резолюция является важным международным инструментом, направленным на предотвращение попадания оружия массового уничтожения (ОМУ) на "черные рынки" и прежде всего недопущение того, чтобы ОМУ и относящиеся к нему материалы попали в руки террористов. -------------------------------- <5> См.: Резолюция Совета Безопасности ООН 1540 от 28 апреля 2004 г. // Документ ООН S/RES/1540 (2004).

Ведется работа по приоритетному выполнению и других резолюций Совета Безопасности ООН, нацеленных на пресечение актов терроризма с использованием оружия массового поражения <6>. -------------------------------- <6> См.: Резолюция Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г. // Документ ООН S/RES/1373. (2001); Резолюция Совета Безопасности ООН 59/80 от 16 декабря 2004 г. // Документ ООН А/RES/59/80.

Помимо этого, 8 июля 2005 г. в Вене завершилась Дипломатическая конференция по принятию поправок к Конвенции о физической защите ядерного материала <7>. Представителями 88 государств-участников единогласно одобрен "единый пакет" изменений этого универсального международного документа. Усовершенствованный режим Конвенции предписывает государствам-участникам ввести на своей территории более эффективные меры по защите ядерного материала и установок от хищений, контрабанды и диверсии. Кроме того, Конвенция стимулирует расширение взаимодействия государств в поиске и изъятии похищенного или контрабандного ядерного материала, в предотвращении и ликвидации последствий ядерных инцидентов. -------------------------------- <7> Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. N 18. Ст. 239.

Обновление этой универсальной Конвенции, принятой в 1979 г., имеет исключительно важное значение. Новая редакция Конвенции выводит на качественно новый уровень международно-правовые требования к физической защите ядерного материала и установок, используемых в мирных целях. Принципиальное значение имеет и то, что внесенные поправки исключают возможность оправдания применения силы или угрозы силой против мирных ядерных объектов, что является несомненным вкладом в укрепление безопасности ядерных объектов в мире в целом. Однако особо необходимо отметить, что международно-правовую базу по противодействию терроризму 13 апреля 2005 г. дополнила Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма <8>. Проект данной Конвенции был разработан Российской Федерацией. С 14 сентября 2005 г. по 31 декабря 2006 г. Генеральный секретарь ООН открыл Конвенцию для подписания в Центральных учреждениях Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке. -------------------------------- <8> См.: Московский журнал международного права. 2005. Октябрь - декабрь. N 4.

Это первый договор, принятый ООН по инициативе России, впервые документ такого рода разработан международным сообществом на упреждение, то есть до совершения террористических актов с использованием ядерного материала или других радиоактивных веществ. Приняв эту Конвенцию, мировое сообщество признало, что акты ядерного терроризма могут приводить к самым серьезным последствиям и создавать угрозу международному миру и безопасности. В связи с тем что в существовавших многосторонних положениях международного права акты ядерного терроризма не рассматривались должным образом, это приводило к негативным последствиям, влияющим на скоординированность действий государств в борьбе с этим злом. Отсутствовала база, необходимая для построения единого механизма борьбы с ядерным терроризмом. Принятая Конвенция, безусловно, стала большим шагом вперед, так как создала правовую основу, необходимую для укрепления международного сотрудничества в противодействии ядерному терроризму. Положения Конвенции обеспечивают антитеррористическую защиту как мирного, так и военного атома, нацелены на пресечение терактов с использованием самодельных ядерных устройств. Существенно важным моментом Конвенции является закрепление в ней запрета на владение и использование в террористических целях не только ядерного оружия или его элементов, но любых ядерных взрывных устройств или устройств, рассеивающих радиоактивный материал, в том числе самодельных. Конвенция устанавливает неотвратимость ответственности лиц, виновных в совершении актов ядерного терроризма, на основе принципа "либо выдай, либо суди". Помимо этого, Конвенция закрепила те деяния с ядерными материалами, которые признаются мировым сообществом преступлениями террористического характера. В соответствии со ст. 2 любое лицо совершает преступление по смыслу Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма, если оно незаконно и умышленно: а) владеет радиоактивным материалом либо изготавливает устройство или владеет им: i) с намерением причинить смерть или серьезное увечье; или ii) с намерением нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде; б) использует радиоактивный материал или устройство любым образом либо использует или повреждает ядерный объект таким образом, что происходит высвобождение или создается опасность высвобождения радиоактивного материала: i) с намерением причинить смерть или серьезное увечье; или ii) с намерением нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде; или iii) с намерением вынудить физическое или юридическое лицо, международную организацию или государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него. По смыслу Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма любое лицо также совершает преступление, если оно угрожает совершить преступление, указанное в п. 1(б) ст. 2 Конвенции, причем есть признаки, указывающие на реальность этой угрозы; или незаконно и умышленно требует радиоактивный материал, устройство или ядерный объект, прибегая при этом к угрозе при обстоятельствах, указывающих на реальность этой угрозы, либо к применению силы. Помимо этого, преступлением признается приготовление или покушение на совершение вышеперечисленных деяний. Конвенция также признает любого человека совершившим акт ядерного терроризма, если он выступает соучастником, пособником, организатором или руководителем совершения какого-либо из преступлений, указанных в п. п. 1, 2 или 3 ст. 2 Конвенции. Таким образом, Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма своими положениями охватила широкий круг деяний, которые можно отнести к проявлениям ядерного терроризма. Более того, преступные деяния, предусмотренные в ст. 2 Конвенции, по ряду признаков совпадают с деяниями, закрепленными в других конвенциях антитеррористической направленности, перекрывают их. Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма выступает как специальный международно-правовой акт по отношению к ним. Однако это не означает, что квалификация преступных действий и бездействия не может быть дана сразу по нескольким международным конвенциям. Примером может служить Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г., предусматривающая широкий перечень деяний, которые могут совершаться как исходя из корыстной или иной заинтересованности, так и с террористическими целями. После событий, произошедших в США 11 сентября 2001 г., стало очевидным, что террористы как средство доставки ядерных взрывных устройств могут использовать самолеты. Подобные действия помимо Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма могут квалифицироваться в соответствии с положениями Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 г. <9>, Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, 1970 г. <10>, а также Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, 1963 г. <11>. -------------------------------- <9> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXIX. М., 1975. <10> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. Вып. XXVII. М., 1974. <11> См.: Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIV. М., 1990.

Использование террористами морских судов в качестве средств доставки ядерных взрывных устройств или совершение преступных деяний в отношении атомных судов может квалифицироваться в соответствии с положениями Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 г. <12>. -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 48. Ст. 4469.

Как акты ядерного терроризма также могут быть квалифицированы преступные деяния, закрепленные в Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г. <13>, Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г. <14>. -------------------------------- <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 35. Ст. 3513. <14> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXIII. М., 1979.

Финансирование актов ядерного терроризма по смыслу Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма является преступлением. Такое деяние может быть квалифицировано в соответствии с Международной конвенцией о борьбе с финансированием терроризма, 1999 г. <15>. -------------------------------- <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 12. Ст. 1059.

Следует признать верным механизм международно-правового регулирования противодействия ядерному терроризму, посредством которого в Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма был закреплен максимально широкий круг деяний (помимо актов терроризма другие деяния, связанные с ними: изготовление или приобретение орудий преступлений, финансирование совершения актов терроризма). Это позволит правоприменителям четко представлять, какой деятельности следует противостоять. Кроме того, это даст возможность законодателям привести национальную правовую базу в соответствие с международными договорами, так как теперь ясно, какие деяния должны быть запрещены в интересах противодействия актам ядерного терроризма. Помимо этого, международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма предусматривает широкие направления сотрудничества государств в целях выявления, предотвращения, пресечения и расследования актов ядерного терроризма. В связи с этим необходимо отметить, что повышение эффективности международного сотрудничества является одним из приоритетных направлений государственной политики России в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности <16>. Совершенствование механизма международного сотрудничества предполагается осуществлять по следующим основным направлениям: -------------------------------- <16> См.: Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу. Утверждены Президентом РФ 4 декабря 2003 г. Пр-2196 // Российская газета. 2004. 7 апреля.

выработка и реализация скоординированной в масштабах мирового сообщества стратегии обеспечения сохранности и утилизации ядерных объектов и материалов; защита ядерных объектов от террористических актов; повышение безопасности работ с ядерными объектами и материалами на всех стадиях их жизненного цикла; осуществление (при необходимости) совместных действий в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с ядерными объектами, развитие аварийно-спасательных и противопожарных формирований; совершенствование механизмов предоставления (получения) международной помощи при чрезвычайных ситуациях, связанных с ядерными установками, в том числе сложившихся в результате террористических актов. Следует признать, что в этом направлении уже проделан большой объем работ. Так, 15 июля 2006 г. на саммите Большой восьмерки в Санкт-Петербурге президенты России и США объявили о запуске Глобальной инициативы по борьбе с актами ядерного терроризма. Россия и Соединенные Штаты призвали государства-единомышленники наращивать и активизировать усилия, направленные на развитие возможностей для сотрудничества в целях решительной и систематической борьбы против ядерного терроризма. Целью запуска Глобальной инициативы является совершенствование возможностей участников по: обеспечению учета, контроля и физической защиты ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также физической безопасности ядерных объектов; обнаружению и пресечению незаконного оборота или другой незаконной деятельности с такими материалами, особенно это касается мер по предотвращению приобретения и использования террористами этих материалов; реагированию на акты ядерного терроризма и ликвидации их последствий; обеспечению сотрудничества в разработке технических средств для борьбы с ядерным терроризмом; обеспечению принятия правоохранительными органами всех возможных мер по недопущению укрытия террористов, стремящихся к приобретению или использованию ядерных материалов; укреплению соответствующих национальных законодательств с тем, чтобы обеспечить эффективное преследование и неотвратимость наказания террористов и тех, кто оказывает содействие таким террористическим актам. В настоящее время ведется активная работа в рамках Инициативы России и США по формированию Глобального альянса по борьбе с ядерным терроризмом. Сформирована Группа по реализации и сотрудничеству, готовится встреча представителей государств, поддержавших Инициативу. Необходимо отметить, что международное сотрудничество по противодействию ядерному терроризму в той или иной мере уже ведется в рамках программы МАГАТЭ по борьбе с незаконным оборотом ядерных материалов, Межведомственной группы высокого уровня по сотрудничеству в области ядерной безопасности <17>, Консультативной группы по вопросам физической ядерной безопасности <18>, Инициативы по безопасности в борьбе с распространением оружия массового уничтожения <19>. В этой связи деятельность Глобального альянса по борьбе с ядерным терроризмом должна исключать дублирование мер, реализуемых уже существующими группами и программами. -------------------------------- <17> Образована в соответствии с заявлением президентов России и США в Братиславе в феврале 2005 г. <18> Учреждена МАГАТЭ в январе 2002 г. <19> Выдвинута Президентом США Джорджем Бушем на международной встрече в Кракове 31 мая 2003 г.

Помимо этого, на основе Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма в рамках Глобальной инициативы должна начаться совместная разработка перечня угроз и общей модели террориста в интересах организации мер противодействия ядерному терроризму. Представляется, что угрозы должны содержать перечень целей мотивов террористических проявлений, а модель террориста - перечень признаков, позволяющих отнести его к ядерному. Также должна произойти интеграция существующих информационных систем правоохранительных органов государств, компетентных органов в области использования атомной энергии и силовых ведомств, в которых накапливается информация по линии борьбы с ядерным терроризмом по следующим направлениям: - создание банка данных международных преступных сообществ - групп, ориентированных на ядерный терроризм; - создание системы оповещения о приготовлениях или попытках совершения актов ядерного терроризма; - организация коммуникационных сетей с указанием компетентных лиц. Однако, для того чтобы организовать эффективное международное сотрудничество в этой области, прежде всего необходимо иметь центральный компетентный орган и работающую систему противодействия ядерному терроризму внутри самого государства. Высокая общественная опасность ядерного терроризма и многоаспектность борьбы с этой угрозой обусловливают необходимость комплексного применения сил и средств спецслужб, правоохранительных органов, усилий всех ветвей государственной власти и органов управления, а также участия в этом процессе институтов гражданского общества. В завершение хотелось бы отметить, что для эффективной работы по противодействию ядерному терроризму в России требуется создание постоянно действующего органа. Такой орган может быть создан, например, под эгидой Национального антитеррористического комитета. Он мог бы осуществлять координацию деятельности органов исполнительной власти в рамках государственной системы противодействия ядерному терроризму и стать Контактным пунктом Российской Федерации по реализации Инициативы. Представители данного органа также могли бы войти в Группу по реализации и сотрудничеству в рамках Глобального альянса. Это позволило бы Российской Федерации интегрироваться в информационные системы правоохранительных органов государств, компетентных органов в области использования атомной энергии и силовых ведомств, участвующих в противодействии ядерному терроризму.

Название документа