Проблемы совершенствования правовых средств, обеспечивающих функционирование рынка зерна

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ РЫНКА ЗЕРНА

Н. И. ФОКИНА

Фокина Наталья Игоревна - старший преподаватель кафедры права Башкирского государственного аграрного университета.

Рассмотрение вопросов, связанных с правовым регулированием отношений, возникающих в сфере рынка зерна, вызывает необходимость определить понятие зерна и зернового рынка. В частности, согласно ст. 2 Закона Республики Башкортостан от 4 февраля 2000 г. N 49-з "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки" (с изменениями от 29 декабря 2001 г.) под зерном понимаются семена хлебных злаков, зерновых, бобовых и масличных культур, используемые для пищевых, кормовых и технических целей. Под продуктами переработки зерна понимаются мука, крупа, хлебобулочные и макаронные изделия, комбикорма, побочные продукты переработки зерна. Следовательно, под зерном понимается довольно широкий спектр зерновых культур и продуктов их переработки. Рынок любых товаров определяется в литературе как система организационно-правовых институтов и отношений, возникающих между продавцами и потребителями в процессе совершения ими разнообразных сделок (купли-продажи, мены, аренды, комиссии и др.) <1>. Следовательно, к участникам (субъектам) рынка зерна необходимо отнести производителей зерновых культур, посредников (брокеров, торгово-закупочные организации, трейдеров и т. д.), перерабатывающие предприятия (мукомольные заводы), хранителей зерна (элеваторы), совершающих в отношении зерна сделки: купли-продажи, мены, комиссии, хранения, использующие различные документы (зерновые расписки, залоговые свидетельства и др.). -------------------------------- <1> См., например: Овечкин А. П. Правовое регулирование товарного рынка. М.: Сирин, 2002. С. 7. 216 с.

Трудности с реализацией зерна у его производителей в России стали возникать примерно после 1993 года, когда государство отказалось от действовавшей системы реализации зерна на основе планов государственных закупок и договоров контрактации. Если в 1993 г. государство ежегодно закупало у товаропроизводителей примерно 23,9 млн. т зерна, то в 1998 г. - всего лишь 3,1 млн. т, или в 7,7 раза меньше, при общем сокращении объема реализуемого зерна в 1,5 раза. Прежняя организационно-правовая система государственных закупок зерна, хотя и имела свои недостатки (например, ограничение свободы выбора покупателей зерна, излишняя административная опека товаропроизводителей со стороны органов государственного управления сельским хозяйством, множественность плановых показателей по объемам и ассортименту зерновых культур, срокам сдачи зерна заготовителям и др.), однако имела и главное основное преимущество: гарантировала производителям зерна его сбыт крупными партиями по государственным закупочным ценам <2>. Государственные закупочные цены на зерно, хотя и были несколько ниже рыночных, однако "контрактационная система государственных закупок зерна" в совокупности обеспечивала определенный уровень рентабельности для его товаропроизводителей. После отмены контрактационной системы государственных закупок зерна в 1993 году более чем в полтора раза возрос объем продажи зерна частным торгово-закупочным организациям-посредникам, которые никаких встречных услуг и помощи товаропроизводителям зерна не оказывали, за исключением передачи ГСМ по высоким ценам в обмен на зерно по максимально возможным низким ценам. К 2000 году практически была прекращена закупка зерна на товарных биржах. С 1993 года в 6,5 раза увеличился объем зерна по бартерным операциям. Если в 1993 г. по бартеру обменивалась приблизительно каждая тридцатая тонна товарного зерна, то в 1998 г. - почти каждая третья. Рост продажи зерна по этому каналу сбыта сужал налогооблагаемую базу, что способствует развитию теневой торговли зерном. Изменение структуры "каналов сбыта" зерна привело к существенному снижению цен его реализации. Так, темпы роста среднегодовой цены реализации тонны зерна по всем каналам сбыта почти втрое отставали от темпов роста издержек на его производство. Данные показатели свидетельствуют, что без существенной поддержки производителей зерна за счет государственных бюджетных средств финансирования производители не смогут сохранить "зерновую" независимость России от других государств. Об этом же свидетельствует и опыт зарубежных стран с высокоразвитым зерновым хозяйством. -------------------------------- <2> В дальнейшем, как правило, "контрактационная система государственных закупок зерна".

Между тем действующие нормативные правовые акты не обеспечивают гарантированное бюджетное финансирование производства и закупок зерна, в первую очередь для государственных нужд. При этом между отдельными нормами Бюджетного кодекса (БК РФ), ГК РФ и другими законами, регулирующими отношения в сфере производства и реализации зерна по государственным контрактам, нет должной согласованности. С целью устранения указанных негативных явлений и совершенствования системы государственных закупок продукции для федеральных и региональных нужд профессор В. Е. Лукьяненко разработал целый комплекс, как нам представляется, обоснованных рекомендаций. По его мнению, государственные или муниципальные нужды должны быть финансово обеспечены. В законах и подзаконных актах, регулирующих закупки сельскохозяйственной продукции для федеральных и региональных нужд за счет бюджетных источников, необходимо: исключить нормы, разрешающие государственным заказчикам передавать часть своих функций на основе договоров коммерческим организациям; функции государственного заказчика возлагаются органами законодательной власти и Правительством России только на государственное учреждение, в частности, специальные государственные агентства, которые несут полную ответственность за закупки и поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд; предусмотреть четкую процедуру контроля законодательными органами и представителями союзов и объединений сельскохозяйственных коммерческих организаций и фермеров за порядком размещения государственных заказов, финансовое исполнение которых обеспечивается за счет бюджетов всех уровней; согласовать нормы ГК РФ о порядке определения государственных заказчиков и размещения государственных контрактов среди их исполнителей с соответствующими нормами БК РФ о бюджетных кредитах и государственных контрактах; разработать правовой механизм, повышающий ответственность Минсельхоза России как главного распорядителя средств, ежегодно выделяемых в законе о федеральном бюджете для поддержки и развития сельского хозяйства, за полное, эффективное и своевременное их распределение и доведение через государственных заказчиков до конкретной организации аграрно-промышленного комплекса; оперативное заключение договоров между государственными заказчиками и исполнителями заказов может быть обеспечено посредством использования сети Интернет <3>; в законодательном порядке закрепить принципы минимизации (экономии) материальных, финансовых и трудовых затрат в процессе ее продвижения от товаропроизводителя к потребителю, недопустимости внесудебного освобождения (административными или правотворческими органами) распорядителей, государственных заказчиков и иных посредников (агентов-операторов) от возврата или отсрочки возврата бюджетных ссуд и кредитов; неотвратимость ответственности всех министерств и ведомств, их должностных лиц за неэффективное и не целевое использование бюджетных средств, выделяемых товаропроизводителям через агентов-операторов бюджетных средств для обеспечения исполнения государственных контрактов и других федеральных обязательств <4>. -------------------------------- <3> См.: Лукьяненко В. Е. Теоретические проблемы совершенствования правового регулирования договоров сельскохозяйственных товаропроизводителей в современных условиях. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва: МГЮА, 2004. С. 234 - 235. <4> См.: Лукьяненко В. Е. Теоретические проблемы совершенствования правового регулирования договоров сельскохозяйственных товаропроизводителей в современных условиях. Автореф. ... дис. докт. юрид. наук. Москва, 2004.

Часть из указанных предложений, как нам представляется, была учтена в Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд". Так, в этом Законе предусмотрено, что одним из основных способов размещения государственных заказов становится аукцион, победителем которого выступает лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта (ч. 1 ст. 32); повышена ответственность государственных заказчиков; только государственный или муниципальный заказчик вправе подписывать государственный или муниципальный контракт (ч. 2 ст. 4); заказчик и уполномоченный орган несут солидарную ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей государственным (муниципальным) заказчиком или уполномоченным органом, на основе договора с государственным заказчиком (ч. 4 ст. 6). В Законе разделены функции государственного заказчика и уполномоченного органа от функций специализированной организации (если специализированная организация выполняет функции организатора конкурса или аукциона - разработки конкурсной документации или документации об аукционе, направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе, а также иных функций, связанных с обеспечением проведения торгов в форме конкурса или аукциона (ч. 1 ст. 6), то она не может быть непосредственным исполнителем государственного или муниципального контракта (ч. 5 ст. 6)). Только государственный заказчик или уполномоченный им орган (уполномоченная организация) имеют право создавать комиссии по размещению государственного или муниципального заказа, определять начальную цену государственного или муниципального контракта и другие его существенные условия, утверждать проект контракта, конкурсную документацию, документацию об аукционе, определять (устанавливать) и изменять условия торгов в форме конкурса или аукциона (ч. 1 ст. 6). Не приняты разработчиками анализируемого Закона предложения по закреплению функций государственного заказчика только за государственными учреждениями, в частности, специальными государственными агентствами, которые и должны были нести полную ответственность за закупки и поставки продукции для государственных нужд. Как пишет Л. Андреева, Законом о размещении заказов значительно были сокращены функции специализированной организации. Данные функции специализированная организация осуществляет от имени заказчика или уполномоченного органа. При этом такие важные вопросы, как создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены государственного или муниципального контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, документации об аукционе и конкурсе, определение условий торгов, решаются заказчиком, уполномоченным органом <5>. -------------------------------- <5> См.: Андреева Л. Новое в законодательстве о государственных и муниципальных закупках // Хозяйство и право. 2006. N 1. С. 44.

Но именно высшие должностные лица государственного заказчика или уполномоченного им органа определяют персональный состав членов специализированной организации (ч. 1 ст. 6). Как правило, членами таких комиссий назначаются лица, лично преданные высшим должностным лицам государственного заказчика или уполномоченного заказчиком органа. Члены комиссий полностью зависят от должностных лиц заказчика: согласно Закону замена члена комиссии допускается только по решению заказчика, уполномоченного органа, принявших решение о создании комиссии (ч. 5 ст. 7). Члены конкурсной комиссии, полностью зависимые от должностных лиц заказчика, решают главные вопросы конкурса: отбор участников конкурса <6> (рассмотрение, оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя конкурса (ч. 6 ст. 7)). Члены аукционной комиссии также предопределяют основной вопрос аукционного торга - отбор участников аукциона (ч. 7 ст. 7). -------------------------------- <6> Здесь и далее жирным шрифтом слова выделены автором статьи.

Как показали скандальные события по оценке деятельности Российского пенсионного фонда <7>, полностью исключить злоупотребления со стороны должностных лиц государственных заказчиков, уполномоченных ими организаций, назначаемых ими комиссий по размещению государственных и муниципальных заказов, нормы анализируемого Закона не смогли предотвратить серьезные недостатки в размещении государственных заказов, использовании бюджетных средств и внебюджетных источников. Сказанное свидетельствует о необходимости дальнейшей разработки рекомендаций по уточнению правового режима размещения публичных заказов, в том числе на поставки (закупки) зерна для государственных и муниципальных нужд (в дальнейшем, как правило, публичных нужд), процедуры заключения государственных контрактов по публичным заказам, а также договоров бюджетного кредита и ссуды, посредством которых обеспечивается бюджетное обеспечение закупок зерна для удовлетворения публичных нужд. -------------------------------- <7> См.: Жеглов А., Николаева Д., Шарипова А. Следствие взялось за недетские суммы // Коммерсантъ. 2006. 8 декабря. С. 1 - 2.

Ряд положений Федерального закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (далее - Закон), принятого в 1994 году, не согласуется с требованиями Бюджетного и Гражданского кодексов Российской Федерации, Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" и Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Закон "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" предусматривает ежегодное создание федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции. Федеральный фонд формируется за счет бюджетных средств для удовлетворения потребностей в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии районов Крайнего Севера, экологически загрязненных территорий, сил обороны и государственной безопасности, а также приравненных к ним потребителей, городов Москвы, Санкт-Петербурга, для государственного и оперативного продовольственного резервов Правительства Российской Федерации. Однако Правительство Российской Федерации в проектах ежегодных бюджетов средств на эти цели не предусматривает. В результате формирование федерального фонда до настоящего времени не осуществляется. Региональные фонды, предназначенные для удовлетворения потребностей регионов в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии, должны формироваться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако в региональных фондах, как правило, необходимый запас зерна для стабилизации и регулирования продовольственного рынка является недостаточным. Закупочные и товарные интервенции не стали механизмом эффективного государственного регулирования зернового рынка. Как известно, ныне приостановленным (в связи предстоящим утверждением Закона о развитии сельского хозяйства) Законом о государственном регулировании АПК было предусмотрено государственное регулирование цен на зерно и продукты его переработки путем проведения указанных интервенций. Правила осуществления закупочных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции в первоначальном варианте были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2001 г. N 580. Согласно указанным Правилам Минсельхоз России ежегодно до 1 июня должен был определить предельные уровни цен на сельскохозяйственную продукцию, при достижении которых начинаются и завершаются закупочные интервенции. Итоги закупочных интервенций 2002 - 2006 годов показали, что, несмотря на то что в ходе интервенций цены на зерно обычно возрастают на 10 - 15%, из-за несвоевременного их проведения финансовое положение большинства сельхозпроизводителей кардинально не улучшилось. Прибыль зерновых хозяйств страны ежегодно составляет примерно около 6 млрд. рублей. Значительная часть зерновых хозяйств лишились оборотных средств. Недостаток финансовых ресурсов не позволяет им своевременно и качественно подготовиться к предстоящему периоду сезонных полевых работ. Таким образом, нуждаются в дальнейшем совершенствовании Федеральный закон от 2 декабря 1994 года N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", а также вновь принятый Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд" <8>, введенный в действие с 1 января 2006 г., ряд норм Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), который закрепил основные юридические признаки государственного контракта, бюджетных кредитов, ссуд, субсидий. -------------------------------- <8> Далее, как правило, Закон о размещении государственных заказов.

Надлежащее правовое регулирование рынка зерна зависит от согласованности норм, регламентирующих поставки производителям зерна минеральных удобрений, ГСМ тракторов и других материально-технических ресурсов. В материально-техническом обеспечении производителей зерна большую роль должно сыграть Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (в дальнейшем, как правило, Минсельхоз РФ). В частности, Минсельхоз РФ в последние годы планирует меры по разработке и внесению в Госдуму РФ законопроектов, устраняющих недостатки монополизированных рынков ГСМ <9>. В одном из проектов специального нормативно-правового акта Минсельхоза РФ предусмотрены нормы, направленные на недопущение картельного сговора между продавцами ГСМ и неконтролируемого роста цен на них. Определенную роль в налаживании оптимальных взаимоотношений между производителями зерна и организациями-поставщиками ГСМ играют и договорные средства регулирования. Например, в марте 2006 между Минсельхозом РФ и ведущими нефтяными компаниями были заключены соглашения о замораживании цен на ГСМ на период посевной <10>. Это свидетельствует о необходимости разработки научно-обоснованных рекомендаций по согласованию законодательства о рынке зерна с законодательством о поставках производителям зерна ГСМ и других материально-технических ресурсов. -------------------------------- <9> АПК Информ. 30.03.2006. <10> АПК Информ. 30.03.2006.

В условиях рыночной экономики возрастают требования к качеству зерна. Выращиваемое зерно, как правило, с пониженным содержанием белка. Кроме того, из-за запаздывания с уборкой, частых дождей в этот период, несвоевременной после уборочной подработки у зерна неудовлетворительный вид и плохое качество. Качество зерна зависит от многих факторов, но главный из них - сбалансированное обеспечение растений необходимыми элементами питания, а также правильные организационные мероприятия в период уборки и заготовки зерна. Разумеется, требования к зерновым культурам, например, к их качеству также регламентированы специальными законами. Общие требования разработки системы стандартов и других юридико-технических документов определены Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <11>. Данным Законом предусмотрена система документов по стандартизации: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; стандарты организаций, применение которых осуществляется на добровольной основе. Как отмечается в научной литературе, изучение новой системы государственных требований к товарам показывает, что главная их цель - обеспечение безопасности товаров <12>. Сказанное относится и к системе юридико-технических требований, обеспечивающих безопасность зерна, а также правовой режим его реализации. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2002. N 52 (часть 1). Ст. 5140. <12> См.: Андреева Л. В. Теоретические проблемы коммерческого права России. Автореф. ... дис. док. юрид. наук. М., 2004. С. 34.

На зерновом рынке высококачественное зерно пользуется повышенным спросом, его легче реализовать как внутри страны, так и за рубежом. В Законе "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" предусматривается, что закупаемая продукция должна соответствовать государственным (национальным) стандартам, медико-биологическим и санитарным нормам, особым условиям, устанавливаемым договорами. Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве" и принятые для его реализации нормативные правовые документы оказали положительное влияние на улучшение качества семенного материала. По данным Минсельхоза России, в 1997 году во всех категориях хозяйств высевалось 78% кондиционных семян яровых зерновых и зернобобовых культур, из них 1 и 2 класса посевного стандарта - 49%, а в 1998 г. соответственно 85 и 56%, в 1999 г. - 80,0 и 47%; в 2001 г. - 82 и 51%, в 2002 г. - 85 и 54%. Важное значение для реализации зерна играют различные технико-юридические нормы, которые определяют требования к качеству зерна и продуктам и его безопасности для граждан. Основные требования к качеству пищевых продуктов, в том числе тех, которые производят сельскохозяйственные предприятия, устанавливает Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон N 29-ФЗ). Согласно этому Закону пищевые продукты можно считать качественными, если они соответствуют требованиям нормативных документов; имеют удостоверения о качестве и безопасности, а также документы, которые подтверждают их происхождение (если продукты подлежат государственной регистрации и обязательной сертификации); соответствуют представленной покупателю информации; имеют срок годности, причем реализация продукции допускается только в пределах этого срока; имеют маркировку, в которой есть сведения, предусмотренные законом или государственными стандартами. Нередко пищевые продукты, изготавливаемые в результате переработки зерновых культур, не соответствуют этим требованиям, считаются некачественными. Такие продукты нельзя реализовывать, их перерабатывают или уничтожают. Нельзя продавать также продукты с явными признаками недоброкачественности. Обнаруженные некачественные, опасные или фальсифицированные пищевые продукты конфискуются. Кроме того, виновные должностные лица обязаны устранить допущенное нарушение и возместить вред, причиненный жизни, здоровью и имуществу граждан или имуществу юридических лиц. С 1 июля 2002 года статья 26 Закона N 29-ФЗ перестала действовать, так как вступил в силу новый Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Однако этот документ предусматривает практически ту же ответственность за изготовление и реализацию некачественных пищевых продуктов. Новый Кодекс устанавливает наказания за такие административные правонарушения, как продажа товаров, качество которых не соответствует требованиям стандартов или образцам. Штраф за это правонарушение для организации составляет до 30000 руб. (300 МРОТ). Сумма штрафа установлена в части 1 статьи 14.4 КоАП РФ; продажа товаров с нарушением санитарных правил, без сертификата соответствия или без декларации о соответствии. За это правонарушение штраф выше, он составляет до 50000 руб. (500 МРОТ). Так сказано в части 2 статьи 14.4 КоАП РФ; нарушение обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации. Штраф за это правонарушение составляет до 30000 руб. (300 МРОТ). Размер штрафа установлен в статье 19.19 КоАП РФ. Современное состояние российского рынка зерна предполагает разработку правовых норм, гарантирующих всем заинтересованным участникам рынка зерна "информационную прозрачность рынка", которая позволит преодолевать значительную часть административных барьеров, в том числе на основе ассоциированных усилий производителей; развитие правовых средств биржевой торговли зерном, обеспечивающей необходимые хозяйственные связи между субъектами рынка. В этих целях Минсельхоз России разработал Концепцию функционирования системы информации о рынке АПК России в 2003 году и последующие годы. Предлагаемые разработчиками Концепции изменения в федеральном законе должны быть направлены на определение: прав и обязанностей Минсельхоза России и органов управления АПК субъектов Российской Федерации по единому порядку сбора, обработки и распространения конъюнктурной информации; обязанностей служб системы информации о рынке по распространению информационных материалов и доведению их до Минсельхоза России, органов управления АПК субъектов Российской Федерации и субъектов рынка; требований по защите и соблюдению конфиденциальности информации, предоставляемой субъектами рынка; порядка распространения информации о ценах на сельскохозяйственную продукцию и продовольствие, материально-технические ресурсы и услуги. В развитие вышеназванного Закона и в целях определения системы показателей, порядка сбора и распространения информации об объемах реализованной, произведенной и потребляемой сельскохозяйственной продукции и продовольствия, ценах их закупки и реализации Минсельхозом России должен быть подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации. Думается, что в проект Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", который готовится в настоящее время, потребуется внесение раздела "Информационное обеспечение деятельности АПК". В экономическом разделе проекта предлагается указать, что финансирование развития системы информации о рынке осуществляется из федерального бюджета, а в раздел о функциях и роли Минсельхоза России - включить пункт об использовании рыночной информации для управления АПК. Большую роль в развитии рынка зерна должны сыграть различные сельскохозяйственные кооперативы. Так, в Испании закон выделяет прежде всего наличие профессиональных земледельцев как среди владельцев земледельческих, лесных или животноводческих хозяйств и их работников, то есть членов этих хозяйств, так и среди обладателей прав пользования и эксплуатации земли и другого недвижимого имущества, пригодного для сельскохозяйственного применения, и других физических лиц, которые трудятся в них (ст. 93.1). Не только законодательство, но и современная правовая доктрина признает земледельцем любое лицо, достигшее определенного возраста и в результате свободного волеизъявления объявившее о своем желании заниматься сельскохозяйственной деятельностью. Речь идет о деятельности, связанной непосредственно с выращиванием растений и содержанием домашних животных, т. е. сельскохозяйственной деятельности, являющейся по отношению к основной только дополнительной; дополнительной и иной, связанной с предыдущей деятельностью, которая подчинена тому юридическому режиму, что и основная деятельность. Определение, основанное на этих критериях, охватывает сельскохозяйственную деятельность тех лиц, которые осуществляют ее профессионально, когда "профессия по выполнению трудовых обязанностей земледельца" требует "специальной подготовки и соответствующей организации труда" <13>. -------------------------------- <13> Аграрная реформа России и Испании: правовой опыт, проблемы, перспективы (Материалы Круглого стола Национальной ассоциации аграрного права России и Испанской ассоциации аграрного права) // Государство и право. 1994. N 3. С. 142.

По мнению К. В. Чернова, сельскохозяйственные кооперативы надо отличать от других кооперативов, которые имеют сходное с сельскохозяйственными кооперативами назначение, в том числе таких двойников, как, например, винные подвалы, занимающиеся производством вина. Однако они являются не сельскохозяйственными, а промышленными предприятиями, поскольку образованы членами, не являющимися земледельцами, которые сами виноград не выращивают, а лишь закупают его у других виноградарей. Они действуют как коммерсанты или промышленники, но из практических соображений часто хотят позиционировать себя как сельскохозяйственные кооперативы, нанося тем самым ущерб интересам настоящих земледельцев и подлинных кооперативных винных подвалов, которые неправильно и ошибочно рассматривают иногда как промышленные предприятия только по той причине, что они производят вино и продают его. То же самое можно сказать в отношении производителей растительного масла, кормов, предприятий по упаковке и продаже фруктов и т. д. <14>. -------------------------------- <14> См.: Чернов К. В. Организация и деятельность сельскохозяйственных кооперативов Испании: правовые проблемы. Дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. С. 235 - 236.

Важную роль в развитии рынка зерна должны сыграть сельскохозяйственные кредиты, за счет которых производители зерна и другие участники зернового рынка смогут решать ряд своих экономических проблем. Федеральный закон "О кредитной кооперации". Закон направлен на улучшение кредитно-финансового обеспечения крестьянских (фермерских) хозяйств, занятых производством сельхозпродукции. Коммерческие банки ориентируются прежде всего на работу с крупными заемщиками - производителями зерна. Мелким предпринимателям кредиты малодоступны из-за отсутствия надежного обеспечения, усложненной процедуры получения и дороговизны обслуживания кредита. В силу этих и других причин владельцы личных подсобных хозяйств и граждане в большинстве случаев не имеют возможности получить кредит. Как показывает опыт зарубежных стран, одним из реальных направлений решения данной проблемы является создание системы кредитных кооперативов. В последние годы кредитные кооперативы создаются и действуют в России на основе общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о потребительской кооперации и региональных законодательных актов. Однако эти законодательные акты, по мнению разработчиков проекта, не обеспечивают должного правового регулирования вопросов создания и деятельности кредитных кооперативов, что существенно сдерживает развитие кредитной кооперации. Законопроект направлен на создание правовой основы создания и деятельности кредитных кооперативов, ориентированных главным образом на обслуживание мелких товаропроизводителей и граждан. Основной задачей кредитных кооперативов ставится финансовое обеспечение членов кооператива, прежде всего предоставление займов на принципах взаимопомощи и взаимовыгодных условий. В то же время они не являются кредитными организациями и не осуществляют банковских операций. Вопросы правового регулирования отношений, возникающих в сфере экспортного зернового потенциала России, также являются исключительно актуальными на современном этапе функционирования АПК. В настоящее время в первую очередь принимаются меры по созданию единого механизма правового регулирования рынка зерна России, Беларуси, Казахстана. Так, осенью 2004 г., в Баку Министры сельского хозяйства России, Беларуси, Украины и Казахстана выступили на заседании Совета агропромышленного комплекса (АПК) стран СНГ с инициативой создания единого механизма регулирования рынка зерна. В странах СНГ начинают осознавать необходимость сотрудничества в области экономики и сельского хозяйства. Четыре страны подошли к тому, чтобы координировать усилия на рынке зерна, в вопросах цен, запасов и технических регламентов и в конечном итоге в долгосрочной перспективе выигрывать на мировом рынке <15>. Думается, с целью улучшения движения зерна между государствами - членами СНГ и ЕВРЗес необходимо уточнить нормы, регламентирующие порядок проведения тендеров на право осуществления торговых сделок в отношении, в том числе срочных, в странах - основных поставщиках зерна и продуктов его переработки и, соответственно, котировку цен; осуществления мониторинга торговых операций с зерном и продуктами его переработки на других биржах государств - участников общего зернового рынка; распространения информационных материалов о конъюнктуре национальных, общего зернового и мирового рынков, объемах сделок, спросе и предложении, ценах на биржах, осуществляющих операции с зерном и продуктами его переработки. -------------------------------- <15> СОЮЗ-ИНФО. 10.06.2004.

До ВТО международное экономическое сотрудничество осуществлялось в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). Это Соглашение было подписано 23 государствами и вступило в силу с 1 января 1948 года. С 1948 по 1994 год ГАТТ имело статус временно действующего соглашения. В 1994 году, 15 апреля, в Марракеше (Марокко) министры большинства стран - участниц ГАТТ (присутствовали представители из 125 стран) приняли Марракешскую декларацию. В результате более чем семилетней работы был открыт для подписания Заключительный акт по Уругвайскому раунду переговоров, три многосторонних соглашения (по правительственным закупкам, по мясу, по молоку), а также принято решение об образовании Подготовительного комитета Всемирной торговой организации (ВТО) для подготовки ее создания с 1 января 1995 года. Начиная с этой даты ГАТТ стало частью ВТО <16>. Из 60 соглашений, приложений, решений, определяющих законодательную основу ВТО, десять документов имеют прямое отношение к торговле сельскохозяйственной продукцией и продовольствием <17>. По мнению профессора В. Е. Лукьяненко, вступление России в ВТО может повлечь для сельскохозяйственного производства и торгового оборота не только позитивные, но и негативные последствия. Об этом свидетельствует опыт других стран. Негативные последствия для развивающихся стран в результате их вступления в ВТО показали, в частности, итоги международной конференций "Устойчивая продовольственная безопасность для всех к 2020 г. ", прошедшая 3 - 6 сентября 2001 г. в Бонне (ФРГ) <18>. -------------------------------- <16> The Results of Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations: The Legal Texts. Geneva, 1994. P. 1 - 439. <17> См.: Григорян С. А. Эволюция правовой системы ГАТТ // Внешняя торговля. 2000. N 2. С. 31. <18> См.: Лукьяненко В. Е. Теоретические проблемы совершенствования правового регулирования договоров сельскохозяйственных товаропроизводителей в современных условиях. Указ. дис. С. 327 - 328.

Одной из актуальных задач государственного регулирования зернового хозяйства является ясное определение процедуры осуществления интервенций, соотношения прав и обязанностей субъектов интервенционных взаимоотношений. Это требует внесения изменений в Правила осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия 2001 г., которые должны способствовать привлечению большого количества участников, созданию конкурентной среды и обеспечению исполнения сделок, заключенных на биржах. Указанные факторы являются ключевыми условиями развития биржевой торговли зерном, предоставляющими возможность включения в биржевую торговлю непосредственно сельхозпроизводителей. В целях улучшения хранения зерна на элеваторах, использования зерна как средства залога по кредитам, которые производители зерна могут получить в коммерческих банках для расширения своего производства, необходимо совершенствовать нормы, регламентирующие оборот складских свидетельств. В действующем законодательстве о двойных складских свидетельствах упоминается только в § 2 гл. 47 Гражданского кодекса РФ, посвященном хранению на товарном складе. Договор о хранении зерна на элеваторе (товарном складе) является разновидностью договора хранения. Укажем основные требования к данному договору: а) элеватор как хранитель зерна должен иметь статус предпринимателя; б) предметом договора являются зерновые культуры; в) заключение договора складского хранения зерна может удостоверяться складскими документами, к которым относятся: двойное складское свидетельство, простое складское свидетельство и складская квитанция <19>. -------------------------------- <19> В настоящее время большинство элеваторов после заключения со сдатчиком зерна на хранение передает ему простую складскую квитанцию.

Двойное складское свидетельство состоит из двух частей - складского свидетельства и залогового свидетельства (варранта). Двойное складское свидетельство, каждая из двух его частей и простое складское свидетельство в силу прямого указания п. 3 ст. 912 ГК РФ являются ценными бумагами. Двойное и простое складские свидетельства удостоверяют право их владельца на получение зерна с элеватора. Складское свидетельство удостоверяет право владельца распоряжаться находящимся на складе зерном и получить его с элеватора при условии погашения кредита, выданного по залоговому свидетельству, или при условии представления квитанции об уплате суммы долга по залоговому свидетельству. Варрант удостоверяет право залога на партию зерна в размере выданного по залоговому свидетельству кредита и процентов по нему. Думается, что с целью обеспечения исполнения обязательств по биржевым сделкам, кроме механизма внесения задатков, целесообразно формирование системы складов (с 51% долей государства в уставном капитале), предоставляющих гарантии участникам биржевых сделок. Складские свидетельства, которые элеватор будет передавать участникам биржевой сделки - владельцам прав на зерно, станут гарантией надежности элеватора и выполнения им своих обязательств перед держателями свидетельств.

Название документа