К упорядочению системы некоммерческих организаций

К УПОРЯДОЧЕНИЮ СИСТЕМЫ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ <*>

Д. В. НОВАК

Новак Д. В., кандидат юридических наук, преподаватель Российской школы частного права.

Введение

В последнее время в правовой литературе и с различных высоких трибун все чаще звучат голоса о необходимости совершенствования гражданского законодательства о юридических лицах с учетом более чем десятилетней практики его применения. Основное внимание юридической общественности приковано к вопросам реформирования корпоративного законодательства, регулирующего правовое положение коммерческих организаций - прежде всего хозяйственных обществ. Гораздо меньшее внимание уделяется на страницах юридической печати проблемам совершенствования законодательства о некоммерческих организациях, которое хотя и претерпело недавно существенные изменения, но изменения эти лишь вскользь коснулись частноправовой стороны деятельности таких юридических лиц и почти не затронули проблемы систематики их организационно-правовых форм, имея своей целью решение иных вопросов <1>. Между тем упорядочение системы некоммерческих организаций является не менее важным направлением правовой реформы и имеет большое социальное значение. В настоящей статье предлагаются возможные пути развития отечественного гражданского законодательства в этой области. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 10.01.2006 N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"; Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и Федеральный закон от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений"; Федеральный закон от 30.12.2006 N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" и Федеральный закон от 30.12.2006 N 276-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций".

I. Принципы построения системы некоммерческих организаций

В основу классификации юридических лиц отечественным законодателем положен критерий, связанный с характером их деятельности, - так называемый критерий прибыльности. Соответственно, все юридические лица согласно ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ, Кодекс) прежде всего подразделяются на два типа: коммерческие и некоммерческие организации. Главное значение данного деления состоит в определении правоспособности юридического лица - коммерческие организации, как правило, обладают общей правоспособностью (п. 1 ст. 49 ГК РФ), тогда как некоммерческие могут иметь только специальную (целевую) правоспособность <2>. -------------------------------- <2> См.: Беляев К. П. Некоммерческие организации в системе юридических лиц // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. К 80-летию С. С. Алексеева. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004. С. 391.

Исходя из указанного выше критерия, коммерческими признаются организации, имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, которую они тем или иным способом распределяют между своими участниками (учредителями). Напротив, некоммерческими являются организации, которые не преследуют в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли и не могут распределять между своими участниками полученную прибыль (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Таким образом, критерий прибыльности, избранный законодателем в качестве базового для классификации юридических лиц, имеет две составляющие: целевую направленность на извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и распределительную (возможность распределения прибыли организации между ее участниками). В правовой доктрине обоснованно обращается внимание на крайне слабую значимость для рассматриваемой классификации первой из указанных составляющих - признака основной цели деятельности организации <3>. Нередко юридические лица, созданные в формах коммерческих организаций, все получаемые доходы расходуют на развитие материальной базы, совершенствование технологии и т. п. (особенно в первые годы после их создания) либо вовсе не преследуют цели извлечения прибыли <4>, в то время как многие некоммерческие организации не только фактически, но и юридически изначально, с момента своего создания ориентированы на получение прибыли <5>. Сказанное, однако, не означает, что признак основной цели деятельности вообще не имеет практической значимости. Решающее значение, носящее прежде всего юридико-технический характер, этот признак приобретает применительно к созданию новых юридических лиц. Для государственной регистрации юридического лица в той или иной конкретной организационно-правовой форме в учредительных документах должны быть указаны основные цели его деятельности в зависимости от того, к какому типу юридических лиц (коммерческая/некоммерческая организация) относится избранная учредителями организационно-правовая форма, от чего зависит объем правоспособности создаваемого юридического лица. И наоборот, организационно-правовая форма имеет наряду с гражданско-правовым (определение объема правоспособности) информационное значение, указывая на классификационную группу (тип) юридического лица <6>. -------------------------------- <3> Как отмечал В. А. Рахмилович, критерий этот оказывается весьма неопределенным, так как "отграничить основную цель деятельности от неосновной бывает довольно затруднительно, поскольку здесь возможны обходные пути и камуфляж (одна цель может специально прикрывать другую)" (Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Отв. ред. О. Н. Садиков. М.: Юристъ, 2001. С. 148). <4> Трудно согласиться с С. Д. Могилевским, который видит различие между коммерческими и некоммерческими организациями в том, что для первых осуществление предпринимательской деятельности является обязательным, тогда как для вторых быть участником предпринимательской деятельности - это право, а не обязанность. По его мнению, коммерческие организации "обязаны осуществлять такую деятельность в силу прямого указания закона", ибо их основная цель - извлечение прибыли (см.: Могилевский С. Автономная некоммерческая организация: правовые аспекты // Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2006. N 10. С. 13). Однако это не согласуется с основными началами гражданского законодательства, закрепленными в ст. 1 ГК РФ, где указано, что как граждане (физические лица), так и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Вряд ли можно запретить какой-либо коммерческой организации фактически вести альтруистическую деятельность, не приносящую прибыли, например, направляя все имеющиеся средства на пожертвования в общеполезных целях, если это соответствует воле учредителей (участников, акционеров) такого юридического лица. <5> См.: Басин Ю. Г. Юридические лица по гражданскому праву. Понятие и общая характеристика // Избранные труды по гражданскому праву. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. С. 106; Степанов Д. Формы реорганизации некоммерческих организаций // Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2003. N 10. С. 6. <6> См.: Костенко Н. В. Гражданско-правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 12 - 13.

Следовательно, основная цель деятельности организации в большей степени представляет собой декларацию (хотя и обязательную к провозглашению учредителями при создании ими юридического лица в конкретной организационно-правовой форме), нежели характеризует организацию с содержательной стороны как коммерческую или некоммерческую. Вообще же это, скорее, вопрос факта <7>. -------------------------------- <7> Так, Н. В. Костенко высказано мнение, что организационно-правовая форма не отражает коммерческий или некоммерческий характер деятельности юридического лица (см.: Там же. С. 7, 11).

Вторая составляющая критерия прибыльности - возможность распределения прибыли, полученной в ходе деятельности юридического лица, между его участниками, напротив, действительно позволяет провести четкое разграничение между коммерческими и некоммерческими организациями. Запрет на распределение прибыли в пользу участников некоммерческих организаций является принципиальным и вытекает из логики построения законодательства о юридических лицах <8>. Логика эта состоит в том, что система юридических лиц представляет собой как бы некую шкалу, где каждая организационно-правовая форма, предоставляя потенциальным учредителям определенный набор преимуществ использования данного юридического лица для ведения экономической деятельности, одновременно содержит и ряд недостатков, сдерживающих ограничений. Для успешного, сбалансированного функционирования национальной экономической системы каждая организационно-правовая форма должна фиксировать собой равновесие между двумя упомянутыми группами качеств, а выбор той или иной формы юридического лица - определяться принципом "Получая одно преимущество, утрачиваешь другое" <9>. В этом смысле известная привлекательность некоммерческих организаций по сравнению с коммерческими с точки зрения минимизации налогообложения, упрощения структуры управления <10> и т. п. уравновешивается, в частности, запретом на распределение получаемой такой организацией прибыли между ее участниками. -------------------------------- <8> Д. И. Степанов пишет: "...в противном случае под видом некоммерческих организаций допускалось бы участие в обороте правовых сущностей, в которых не обеспечивалась бы защита инвестиций, но которые могли наделяться всеми признаками корпораций. Кроме того, допущение распределения прибыли в указанных организациях входило бы в противоречие с формально провозглашаемыми целями деятельности данных юридических лиц" (Степанов Д. Указ. соч. С. 6). <9> Там же. С. 15. Прим. 35. <10> Как справедливо отмечает Н. В. Костенко, некоммерческой организации и не требуется такая четкая внутренняя организационная структура, как коммерческой, так как создается она для иных целей, а не для профессионального участия в хозяйственном обороте (см.: Костенко Н. В. Указ. соч. С. 12).

Другим существенным признаком некоммерческих организаций, выступающим в виде такого сдерживающего фактора и вытекающим из критерия прибыльности, является то, что они формально-юридически не имеют внутренних инвесторов, т. е. лиц, которые в обмен на вложения в имущество организации получают известные права требования к юридическому лицу, пропорциональные сделанным вложениям, которые позволяют осуществлять управление такой организацией. Не являясь внутренними инвесторами в указанном смысле, участники некоммерческих организаций, как правило, не наделяются возможностью возврата своих вложений в имущество таких организаций - посредством отчуждения иному лицу прав участия (акций, долей в основном капитале) в юридическом лице либо иным путем <11>. -------------------------------- <11> См.: Степанов Д. Указ. соч. С. 6 - 7.

Из этого признака вытекает, в частности, то обстоятельство, что по общему правилу участники некоммерческих организаций не имеют права на получение так называемого ликвидационного остатка - имущества, оставшегося после удовлетворения требований кредиторов при ликвидации организации <12>. В соответствии с п. 7 ст. 63 ГК РФ оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество юридического лица передается его учредителям (участникам), имеющим вещные права на это имущество или обязательственные права в отношении этого юридического лица, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или учредительными документами юридического лица. А поскольку согласно п. 3 ст. 48 ГК РФ общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) относятся к юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, распределение между последними любого имущества таких организаций при их ликвидации не допускается (то же в полной мере относится и к автономным некоммерческим организациям, предусмотренным ст. 10 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <13>). Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона "О некоммерческих организациях" при ликвидации некоммерческой организации оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество, если иное не установлено федеральным законом, направляется в соответствии с учредительными документами некоммерческой организации на цели, в интересах которых она была создана, и (или) на благотворительные цели. В случае, если использование имущества ликвидируемой некоммерческой организации в соответствии с ее учредительными документами не представляется возможным, оно обращается в доход государства. -------------------------------- <12> Д. И. Степанов со ссылкой на западных ученых Б. Блэка и Р. Краакмана отмечает: "...по общему правилу имущество некоммерческой организации не подлежит возврату ее учредителям в случае ликвидации подобной организации, что с позиций экономического подхода [law & economics] - один из недостатков использования некоммерческой организации для ведения бизнеса, существенно ограничивающий возможность нивелирования различий на практике между коммерческими и некоммерческими организациями" (Там же. С. 15. Прим. 35). <13> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 1999. N 28. Ст. 3473; 2002. N 12. Ст. 1093, N 52 (ч. 2). Ст. 5141; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5031; 2006. N 3. Ст. 282, N 6. Ст. 636, N 45. Ст. 4627; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 37, 39.

Исключение из общего правила о недопустимости получения ликвидационного остатка участниками некоммерческих организаций сделано лишь в отношении потребительских кооперативов (члены которых согласно п. 2 ст. 48 ГК РФ имеют в отношении кооперативов обязательственные права), учреждений (поскольку их учредители имеют в соответствии с тем же п. 2 ст. 48 ГК РФ вещное право на закрепленное за ними имущество) и некоммерческих партнерств (ст. 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях"), но только в части имущества партнерств, не превышающего размер имущественных взносов его членов (п. 2 ст. 20 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Итак, из вышеизложенного следует вывод, что "целевая" составляющая критерия, положенного законодателем в основу классификации юридических лиц, носит декларативный, юридико-технический характер, а определяющее значение для отнесения юридического лица к некоммерческим организациям должен иметь запрет на распределение прибыли, полученной организацией, между ее участниками. Однако отечественный законодатель не вполне последовательно проводит данную идею в жизнь (ср. п. 5 ст. 116 ГК РФ), о чем подробнее ниже <14>. -------------------------------- <14> В доктрине констатируется, что "современное законодательство, регулирующее деятельность некоммерческих организаций, не содержит запрет на распределение прибыли между участниками, который является существенным критерием разграничения организаций на коммерческие и некоммерческие" (Лихотникова Е. П. Некоммерческие организации: правосубъектность и право собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9).

Для российского гражданского законодательства является принципиальным положение, согласно которому Кодексом устанавливается закрытый перечень (numerus clausus) возможных организационно-правовых форм коммерческих организаций (п. 2 ст. 50 ГК) <15>. Однако для некоммерческих организаций перечень организационно-правовых форм, содержащийся в ГК РФ, не является исчерпывающим и может дополняться другими федеральными законами (п. 3 ст. 50 ГК РФ). Это законодательное решение привело к неоправданному увеличению количества видов некоммерческих организаций, которое происходило таким образом, что в результате само это понятие потеряло определенность и стало чрезвычайно размытым <16>. Посредством принятия специальных законов, часто для достижения сиюминутных целей, конструируются дополнительные виды некоммерческих организаций <17>. Ряд из них представляют собой действительно оригинальные организационно-правовые формы, но нередко они даже не обладают новыми формообразующими признаками, а отличаются от уже имеющихся в законодательстве лишь незначительными нюансами <18>. Однако формально они не подпадают под уже имеющиеся в Кодексе конструкции некоммерческих организаций, что исключает применение к ним соответствующих норм ГК РФ. Кроме того, парадоксально, но иногда под видом некоммерческой организации создаются новые формы, по сути своей являющиеся коммерческими (исходя из критерия прибыльности), и именно потому, что возможность расширения круга организационно-правовых форм предусмотрена лишь в отношении некоммерческих организаций <19>. При этом зачастую не соблюдается правило равновесия преимуществ и недостатков, фиксируемых конкретной организационно-правовой формой, что подрывает законодательную систему юридических лиц, превращая ее в хаотичный набор не согласующихся между собой конструкций. -------------------------------- <15> См.: Авилов Г. Е. Хозяйственные товарищества и общества в Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 176 - 177. <16> Как отмечают Г. Е. Авилов, С. А. Денисов и О. М. Козырь, на практике в ряде случаев уже довольно трудно, а подчас и невозможно установить истинный статус той или иной организации (см. их предисловие к кн.: Законы Российской Федерации о юридических лицах / Сост. Г. Е. Авилов, С. А. Денисов, О. М. Козырь. М.: НОРМА, 2003. С. IX). <17> Одну из причин неоправданного увеличения числа организационно-правовых форм некоммерческих организаций Г. Е. Авилов и Е. А. Суханов видят в том, что "категорию юридического лица стало принято рассматривать не как гражданско-правовой инструмент оформления действительно необходимого для какой-либо организации участия в имущественных отношениях, а как некую "внеотраслевую" (или "межотраслевую") категорию, ставшую обязательным атрибутом любого организационно оформленного общественного образования. Отсюда и стремление закрепить в каждом законе "статусного характера" от жилищно-накопительных и дачных кооперативов до общественных, адвокатских, религиозных и других "саморегулируемых организаций" - "права юридического лица", причем практически каждый раз с какими-либо малооправданными (а главное, малопродуманными) особенностями, что и дает очередную "организационно-правовую форму" некоммерческой организации" (Авилов Г. Е., Суханов Е. А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. Т. 6. N 1. С. 25). <18> См.: Авилов Г. Е., Денисов С. А., Козырь О. М. Указ. соч. С. VIII. <19> Следует согласиться с К. П. Беляевым, по мнению которого применительно к некоммерческим организациям ГК РФ избрал излишне мягкий подход, допустив возможность появления организационно-правовых форм, не указанных в самом Кодексе, а ограниченных специальными законами. "Как видно, изобрести и законодательно закрепить новые и кому-то нужные организационно-правовые формы некоммерческих организаций в отличие от коммерческих гораздо легче, для этого не надо вносить изменения в Гражданский кодекс. И законодательная практика последних лет это показывает", - отмечает цивилист (Беляев К. П. Указ. соч. С. 394, 402).

К настоящему времени назрела необходимость упорядочения законодательства о некоммерческих организациях для приведения их организационно-правовых форм в стройную систему. Для этого следует распространить на них подход, используемый законодателем в отношении коммерческих организаций (принцип numerus clausus) <20>, и закрепить в ГК РФ исчерпывающий перечень допустимых организационно-правовых форм некоммерческих организаций <21>. В ГК РФ должны содержаться нормы, устанавливающие основополагающие признаки таких форм и самые общие положения, регламентирующие их правовой статус, с отсылками к специальным законам для детального регулирования <22>. При этом, очевидно, недостаточным было бы одно лишь "закрытие" перечня форм некоммерческих организаций путем внесения соответствующего изменения в п. 3 ст. 50 ГК РФ. Закрепленный в § 5 гл. 4 ГК РФ набор организационно-правовых форм некоммерческих организаций требует пересмотра. Вместе с тем в целях сохранения преемственности в развитии отечественной системы юридических лиц и во избежание очередной ломки общественных отношений при таком пересмотре должен быть учтен положительный опыт использования конструкций некоммерческих организаций, уже имеющихся в действующем законодательстве. -------------------------------- <20> По словам Г. Е. Авилова, произведенная в свое время Кодексом "расчистка" форм коммерческих организаций имела несомненно прогрессивное значение не только с формально-юридической, но и с экономической точки зрения (см.: Авилов Г. Е. Указ. соч. С. 177). Представляется, что такое же благотворное влияние оказало бы и упорядочение системы форм некоммерческих организаций исходя из принципа numerus clausus. <21> Как пишут Г. Е. Авилов и Е. А. Суханов, "если исходить из того, что речь идет о категории, рассчитанной на потребности гражданского оборота, то получается не более десятка "моделей" (организационно-правовых форм), содержащих реальные, а не надуманные и, главное, оправданные потребностями этого оборота отличия". Далее авторитетные ученые справедливо указывают: "Все эти "модели" вполне укладываются в соответствующий раздел Гражданского кодекса (с распространением на него всех общих положений о юридических лицах, включая вопросы реорганизации и ликвидации). Тогда в отдельных законах о соответствующих некоммерческих организациях, подавляющее большинство которых не имеет никакого отношения к сфере гражданского (частного) права, достаточно было бы ограничиться одной нормой, содержащей указание на наличие у той или иной организации прав юридического лица и подчинение ее правового положения в этом отношении нормам Гражданского кодекса о некоммерческих организациях как юридических лицах" (Авилов Г. Е., Суханов Е. А. Указ. соч. С. 25). <22> Такое законодательное решение предложено и давно отстаивается К. П. Беляевым (см. его: О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском законодательстве // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. С. С. Алексеева; Исследовательский центр частного права. Уральский филиал. Российская школа частного права. Уральское отделение. М.: Статут, 2000. С. 41; Он же. Некоммерческие организации в системе юридических лиц. С. 404). В последней работе К. П. Беляев полемизирует с Д. И. Степановым, предложившим в качестве возможного решения проблемы "сведение всех существующих видов некоммерческих организаций к базовым типам и закрепление на уровне ГК РФ или одного федерального закона наиболее принципиальных признаков таких организационно-правовых форм, как это сделано в отношении хозяйственных обществ или производственных кооперативов" (Степанов Д. Указ. соч. С. 7). С точки зрения К. П. Беляева, такой подход создает определенную многоуровневую систему, при которой действительно существует осознаваемая и самим Д. И. Степановым потенциальная опасность выхолащивания самой идеи подобного подхода за счет "протаскивания" на уровне специальных законов тех самых "особенностей создания и деятельности" отдельных разновидностей некоммерческих организаций. Этого, по мнению К. П. Беляева, можно избежать при установлении исчерпывающего перечня организационно-правовых форм в одном законе (ГК РФ), но опять же с отсылками к детальной регламентации в специальных законах (см.: Беляев К. П. Некоммерческие организации в системе юридических лиц. С. 404). Представляется, однако, что, с одной стороны, позиции обоих цивилистов не особенно противоречат друг другу, а с другой - наилучшее решение лежит где-то посередине.

При этом необходимо руководствоваться следующими концептуальными положениями. 1. Четкое следование принципу запрета на распределение прибыли, полученной некоммерческой организацией в ходе своей деятельности, между ее участниками. 2. Унификация имеющихся в действующем законодательстве видов некоммерческих организаций путем сведения их к базовым организационно-правовым формам с учетом положительного опыта использования на практике уже существующих форм. 3. Соблюдение правила равновесия преимуществ и недостатков, фиксируемых конкретной организационно-правовой формой юридического лица.

II. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций согласно действующему российскому законодательству

Гражданским кодексом предусмотрены следующие организационно-правовые формы некоммерческих организаций. 1. Потребительский кооператив (союз, общество) (ст. 116 ГК РФ). В данной организационно-правовой форме создаются жилищные и жилищно-строительные кооперативы (разд. V Жилищного кодекса РФ); жилищные накопительные кооперативы (ст. 2 Федерального закона от 30.12.2004 N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах"); гаражные и гаражно-строительные кооперативы; садоводческие, огороднические и дачные потребительские кооперативы (п. 3 ст. 4 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"); сельскохозяйственные потребительские кооперативы (ст. 4 Федерального закона от 08.12.1995 N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"); кредитные потребительские кооперативы граждан (ст. 4 Федерального закона от 07.08.2001 N 117-ФЗ "О кредитных потребительских кооперативах граждан"); общества взаимного страхования (п. 2, 3 ст. 968 ГК РФ). Деятельность потребительских обществ регулируется Законом РФ от 19.06.1992 N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации". 2. Общественная или религиозная организация (объединение) (ст. 117 ГК РФ). Согласно ст. 7 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия. Разновидностями общественных организаций (объединений) являются политические партии (Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях"), профсоюзы (Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"), благотворительные организации (Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"), национально-культурные автономии (ст. 1 Федерального закона от 17.06.1996 N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии"), территориальное общественное самоуправление (ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. 3. Фонд (ст. 118, 119 ГК РФ). В этой организационно-правовой форме создаются, в частности, благотворительные фонды (Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"). 4. Учреждение (ст. 120 ГК РФ). Учреждениями по своей организационно-правовой форме сейчас являются большинство организаций образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры и спорта и др. (школы и вузы, научные институты, больницы, музеи, библиотеки и т. п.). 5. Объединение юридических лиц (ассоциация или союз) (ст. 121 - 123 ГК РФ). К этой организационно-правовой форме относятся, в частности, союзы потребительских обществ (ст. 31 Закона РФ "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации"), союзы (ассоциации) сельскохозяйственных кооперативов, в том числе аудиторские союзы сельскохозяйственных кооперативов (ст. 5 и 31 Федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации"), союзы и ассоциации кредитных организаций (ст. 3 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности"), объединения (ассоциации) профсоюзов (п. 5 ст. 2 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"), ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации (Федеральный закон от 17.12.1999 N 211-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации"), советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации (ст. 66 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), союзы (ассоциации) общин малочисленных народов (ст. 20 Федерального закона от 20.07.2000 N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"), общероссийское профессиональное объединение страховщиков (ст. 24 - 29 Федерального закона от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"). В форме ассоциации (союза) могут создаваться саморегулируемые организации оценщиков (ст. 22 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"). Федеральным законом "О некоммерческих организациях" дополнительно предусмотрены следующие организационно-правовые формы. 6. Некоммерческое партнерство (ст. 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). В данной организационно-правовой форме могут создаваться, в частности, фондовые биржи (ст. 11 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"), коллегии адвокатов и адвокатские бюро (ст. 22 и 23 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"), садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие партнерства (п. 4 ст. 4 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"). В форме некоммерческого партнерства образована такая некоммерческая организация, как администратор торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности), предусмотренная ст. 33 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике". 7. Автономная некоммерческая организация (ст. 10 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). 8. Государственная корпорация (ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Примерами государственных корпораций являются Агентство по реструктуризации кредитных организаций, созданное в соответствии с Федеральным законом от 08.07.1999 N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций", ныне ликвидированное, Агентство по страхованию вкладов, созданное в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", а также Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), правовой статус которого установлен Федеральным законом от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития". Специальными Федеральными законами предусмотрены следующие организационно-правовые формы, не охваченные вышеперечисленными. 9. Товарищество собственников жилья (ст. 291 ГК РФ, разд. VI Жилищного кодекса РФ) <23>. -------------------------------- <23> До введения в действие нового Жилищного кодекса правовое положение товариществ собственников жилья регламентировалось ч. 8 ст. 1 Закона РФ от 24.12.1992 N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" и Федеральным законом от 15.06.1996 N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья".

10. Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество (п. 2 ст. 4 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"). 11. Община малочисленных народов (Федеральный закон "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"). 12. Союз (ассоциация) субъектов малого предпринимательства (ст. 19 Федерального закона от 14.06.1995 N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации"). 13. Товарная биржа (Закон РФ от 20.02.1992 N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле"). 14. Торгово-промышленная палата (Закон РФ от 07.07.1993 N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации"). 15. Адвокатская палата (ст. 29 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"). 16. Нотариальная палата (ст. 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 N 4462-1). 17. Объединение работодателей (Федеральный закон от 27.11.2002 N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей"). 18. Саморегулируемая организация профессиональных участников рынка ценных бумаг (ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"). 19. Саморегулируемая организация управляющих компаний (ст. 57 Федерального закона от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"). 20. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих (ст. 21 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"). 21. Негосударственный пенсионный фонд (Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах"). 22. Государственная академия наук (п. 1 ст. 6 Федерального закона от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике").

III. Возможные пути совершенствования законодательства

1. Перевод ряда организационно-правовых форм из некоммерческих организаций в коммерческие

Как отмечалось выше, одним из недостатков действующего российского законодательства является не вполне последовательное проведение в нем принципа запрета на распределение прибыли, полученной некоммерческой организацией в ходе своей деятельности, между ее участниками. Это способствует нивелированию различий между некоммерческими организациями и коммерческими, делая в известной степени условной данную классификацию. Так, согласно п. 5 ст. 116 ГК РФ, посвященной потребительскому кооперативу, отнесенному к некоммерческим организациям, доходы, полученные от предпринимательской деятельности, осуществляемой потребительским кооперативом в соответствии с законом и уставом, распределяются между его членами. Негосударственные пенсионные фонды, причисляемые Федеральным законом "О негосударственных пенсионных фондах" к некоммерческим организациям, на деле осуществляют деятельность по исключительно коммерческому использованию денежных средств граждан и распределению между ними полученных в результате доходов. Пункт 3 ст. 14 Закона РФ "О товарных биржах и биржевой торговле" позволяет членам товарной биржи получать дивиденды, если это предусмотрено учредительными документами биржи. В другом случае законодатель, хотя прямо и не предусматривая возможность распределения прибыли некоммерческой организации между ее участниками, фактически допускает такое распределение в иной форме. Так, согласно п. 3 ст. 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях" члены некоммерческого партнерства вправе, если иное не установлено федеральным законом или учредительными документами, получать при выходе из некоммерческого партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за исключением членских взносов, в порядке, предусмотренном учредительными документами. Подобным же образом члены некоммерческого партнерства вправе получать в случае ликвидации некоммерческого партнерства соответствующую часть его имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимость этого имущества, если иное не предусмотрено федеральным законом или учредительными документами. Аналогичное право предоставлено п. 4 ст. 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях" члену некоммерческого партнерства, исключенному из него по решению остающихся членов в случаях и в порядке, которые предусмотрены учредительными документами <24>. -------------------------------- <24> Как справедливо указывает О. В. Ивкова, "принимая во внимание то, что имущество некоммерческого партнерства нередко формируется непосредственно за счет доходов от предпринимательской деятельности, это право является исключением из общего запрета распределения прибыли между участниками (членами) некоммерческих организаций" (Ивкова О. В. Критерии разграничения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации // Кодекс-info. 2003. N 7 - 8).

Имеется два возможных пути решения данной проблемы. Первый: установление запрета на распределение прибыли между участниками организации определенной формы, для которой такой запрет отсутствует, с сохранением ее статуса как некоммерческой. Второй: перевод такой организационно-правовой формы из разряда некоммерческих организаций в коммерческие с сохранением возможности распределения прибыли между участниками. К примеру, казахстанский законодатель применительно к потребительским кооперативам избрал первый путь, установив в п. 4 ст. 108 Гражданского кодекса Республики Казахстан, что доходы, полученные потребительским кооперативом, не могут распределяться между его членами и направляются на уставные цели <25>. Однако такое законодательное решение вряд ли является оправданным, поскольку противоречит природе потребительских кооперативов и целям их создания, преследуемым членами таких кооперативов. -------------------------------- <25> Этот подход получил поддержку и в отечественной цивилистической доктрине (см.: Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учебное пособие. М.: Статут, 2003. С. 238).

С другой стороны, по тем же соображениям представляется ошибочным и сам подход (которого придерживаются как российский, так и казахстанский законодатель), заключающийся в принципиальном разведении производственных и потребительских кооперативов и отнесении первых к коммерческим организациям, а вторых - к некоммерческим. В литературе гражданского права высказывается обоснованное мнение о том, что у потребительских кооперативов гораздо больше общего с кооперативами производственными, нежели с остальными видами некоммерческих организаций. Основная цель любого кооператива со времени их появления в XIX в. и до наших дней состояла и состоит в удовлетворении материальных и иных потребностей их членов. Достигаться данная цель может путем осуществления предпринимательской деятельности, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Но извлечение прибыли здесь является не самоцелью, а средством достижения другой цели - удовлетворения потребностей членов кооператива <26>. Прибыль, получаемая любым кооперативом от его деятельности, используется на развитие кооператива, вознаграждение его членов соответственно их участию в делах кооператива, жилищное и иное строительство, повышение образовательного, культурного уровня членов, их социальное обеспечение и на другие предусмотренные уставом цели. Именно поэтому предпочтительным является решение не казахстанского, а российского законодателя, допустившего распределение доходов потребительского кооператива между его членами (п. 5 ст. 116 ГК РФ). -------------------------------- <26> См.: Абова Т. Е. Кооперативы как субъекты гражданского права // Субъекты гражданского права: Сборник статей / Под ред. Т. Е. Абовой. М., 2000. С. 64 - 65.

Такой подход к сущности кооперативов соответствует Декларации о кооперативной идентичности, принятой XXXI Конгрессом Международного кооперативного альянса (членом которого является и Россия в лице национальной кооперативной организации) в 1995 году в г. Манчестере. Согласно данной Декларации кооператив независимо от вида и формы - одно характерное социальное явление, представляющее собой "автономную ассоциацию лиц, добровольно объединившихся с целью удовлетворения своих экономических, социальных и культурных потребностей посредством совместно владеемого и демократически управляемого предприятия" <27>. -------------------------------- <27> Цит. по: Теплова Л. Е., Уколова Л. В., Тихонович Н. В. Кооперативное движение: Учебное пособие для кооперативных вузов. 2-е изд. М.: Издательство РДЛ, 2003. С. 20; см. также: Абова Т. Е. Указ. соч. С. 72.

Таким образом, для решения проблемы места организационно-правовой формы потребительского кооператива в системе юридических лиц должен быть использован второй путь, то есть отнесение ее к разряду коммерческих организаций <28>. Это позволит объединить нормы ГК РФ о производственных и потребительских кооперативах и выделить из них общую часть, относящуюся к регулированию обеих разновидностей. Юридико-технически это бы состояло в закреплении в § 3 гл. 4 Кодекса ГК РФ унифицированной организационно-правовой формы кооператива. -------------------------------- <28> Наиболее четко коммерческая сущность проявляется применительно к потребительским обществам, на что указывают в цивилистической литературе, характеризуя потребительское общество, несмотря на его название, как разновидность производственного кооператива (см.: Гражданское право: Учебник. В 4 т. Т. 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 337 (авторы главы - Е. А. Суханов и Н. В. Козлова); см. также: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 278).

Предложенное законодательное решение органично вписывается в используемую Кодексом базовую классификацию юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации. Напротив, нельзя признать обоснованным предлагаемое в научной литературе законодательное выделение кооперативов в особый род юридических лиц, не относящихся ни к коммерческим, ни к некоммерческим организациям <29>, поскольку такой подход подрывает саму классификацию, избранную российским законодателем в качестве базовой. Норма п. 1 ст. 50 ГК РФ о том, что основная цель деятельности коммерческих организаций - извлечение прибыли, не препятствует отнесению к ним кооперативов, поскольку данный признак, как было отмечено выше, не является определяющим для разграничения коммерческих и некоммерческих организаций. Эту роль выполняет вторая составляющая критерия прибыльности - запрет на распределение прибыли некоммерческой организации между ее участниками. В пользу отнесения потребительских кооперативов к коммерческим организациям свидетельствует и существование в таких юридических лицах внутренних инвесторов, что выражается в наличии основного капитала - паевого (уставного) фонда, а также в возможности отчуждения членом кооператива своего пая иному лицу. -------------------------------- <29> См.: Абова Т. Е. Указ. соч. С. 65.

Предпринимательский характер деятельности негосударственного пенсионного фонда, определяемого законодателем как "особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения" (ст. 2 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах"), является очевидным. Поэтому совершенно логичным было бы законодательно предусмотреть обязанность преобразования существующих негосударственных пенсионных фондов в какую-либо из имеющихся форм коммерческих организаций. Товарные биржи, напротив, создаются обычно не с целью извлечения прибыли и распределения полученных доходов между участниками биржи. Основной целью деятельности таких организаций является организация оптовой торговли между предпринимателями, которая сама по себе дохода, как правило, не приносит, а потому требует финансирования со стороны членов биржи <30>. Из этих соображений в правовой литературе отмечается, что товарной бирже (которая формально согласно действующему законодательству является самостоятельным видом некоммерческой организации) более всего соответствует форма некоммерческого партнерства <31>. Вместе с тем было бы, наверное, неправильным препятствовать созданию участниками торгового оборота товарных бирж именно коммерческой направленности, если эти лица все-таки преследуют своей целью получение биржей прибыли и распределение между собой полученных от ее деятельности доходов в виде дивидендов (ср. п. 3 ст. 14 Закона РФ "О товарных биржах и биржевой торговле"). Поэтому в отношении товарной биржи оптимальным видится предоставление возможности создания таких юридических лиц в форме как коммерческих, так и некоммерческих организаций, что имеет место в настоящее время применительно к фондовым биржам, которые согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" могут иметь форму как некоммерческих партнерств, так и акционерных обществ. Таким образом, представляется целесообразным устранить из российского законодательства самостоятельную организационно-правовую форму товарной биржи путем подведения соответствующих юридических лиц в зависимости от намерений их участников под конструкцию соответственно либо некоммерческого партнерства, либо акционерного общества. Тем самым будет не только четко соблюден общий запрет распределения прибыли некоммерческой организации между ее участниками, лежащий в основе базовой классификации юридических лиц, но и созданы условия для свободного выбора учредителями товарной биржи той организационно-правовой формы, которая наиболее соответствует их интересам. -------------------------------- <30> См.: Гражданское право: Учебник. В 4 т. Т. 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. С. 353 (авторы главы - Е. А. Суханов и Н. В. Козлова). <31> См.: Абросимова Е. А. Место и роль некоммерческих партнерств в структуре товарного рынка // Актуальные проблемы коммерческого права: Сборник статей / Под ред. проф. Б. И. Пугинского. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 80 - 82.

В отношении организационно-правовой формы некоммерческого партнерства следует законодательно устранить упомянутую выше возможность получения членами некоммерческого партнерства части его имущества либо его стоимости в установленных законом пределах при прекращении отношений членства (выхода или исключения члена из партнерства, ликвидации некоммерческого партнерства), предусмотренную п. 3 ст. 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях", поскольку данная норма позволяет легко обходить общий запрет на распределение прибыли некоммерческой организации между ее участниками, делая его иллюзорной формальностью.

2. Унификация организационно-правовых форм некоммерческих организаций

Обобщив имеющиеся в действующем законодательстве разновидности некоммерческих организаций, можно предложить следующие унифицированные организационно-правовые формы для закрепления их исчерпывающего перечня в § 5 гл. 4 ГК РФ. 1. Некоммерческое партнерство - основанная на членстве организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение некоммерческих общественно полезных целей. Данная организационно-правовая форма отсутствует в ГК РФ и предусмотрена ст. 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях". Она является как бы переходной между коммерческими и собственно некоммерческими организациями, поскольку тяготеет к хозяйственному обществу и de facto сейчас выступает в виде перелицованного на некоммерческий лад общества с ограниченной ответственностью <32>. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов. -------------------------------- <32> См.: Степанов Д. Указ. соч. С. 14; см. также: Беляев К. П. Указ. соч. С. 399; Костенко Н. В. Указ. соч. С. 7, 12.

Сближает некоммерческое партнерство с коммерческими организациями, в частности, предусмотренная п. 3 ст. 8 Федерального закона "О некоммерческих организациях" возможность получения членами некоммерческого партнерства части его имущества либо его стоимости при прекращении отношений членства (выхода <33> или исключения члена из партнерства, ликвидации некоммерческого партнерства). Предложенное выше законодательное исключение такой возможности завуалированного распределения прибыли некоммерческого партнерства между его членами приведет эту организационно-правовую форму юридического лица в соответствие с общим запретом на распределение прибыли некоммерческой организации между ее участниками. Это обстоятельство, а также общеполезный характер целей некоммерческого партнерства (хотя и достигаемый на практике преимущественно путем осуществления предпринимательской деятельности), выступая существенными отличиями этой формы юридического лица от коммерческих организаций, позволят отнести ее именно к организациям некоммерческим. -------------------------------- <33> Если продолжать аналогию с ООО, то даже для них безусловное право участника на выход из общества с выплатой ему действительной стоимости его доли, предусмотренное действующим гражданским законодательством (ст. 94 ГК РФ и ст. 26 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью"), часто влечет чрезвычайно негативные последствия для остающихся участников, самих таких обществ и их кредиторов, а потому de lege ferenda подлежит существенному ограничению или даже исключению в таком виде из закона (подробнее см.: Новак Д. К вопросу об ограничениях на выход участника из общества с ограниченной ответственностью // Хозяйство и право. 2003. N 2. С. 76 - 82). Тем более не должно допускаться аналогичное право для членов некоммерческих партнерств.

Практика показала жизнеспособность и чрезвычайную востребованность этой организационно-правовой формы. Федеральным законом "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" предусмотрено создание в форме некоммерческого партнерства коллегий адвокатов (ст. 22), то же можно с определенным допущением сказать и об адвокатских бюро (ст. 23). В форме некоммерческого партнерства в соответствии со ст. 33 Федерального закона "Об электроэнергетике" образована такая некоммерческая организация, как Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии Единой энергетической системы. Как правило, в этой же организационно-правовой форме создаются фондовые биржи (ст. 11 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"), товарной бирже (которая формально согласно действующему законодательству является самостоятельным видом некоммерческой организации) также более всего соответствует форма некоммерческого партнерства <34>. Часто конструкция некоммерческого партнерства используется для оформления юридической личности всевозможных выставочных комитетов, организационных комитетов оптовых ярмарок и т. д. -------------------------------- <34> См.: Абросимова Е. А. Указ. соч. С. 80 - 82. В то же время, как отмечалось выше, целесообразно по аналогии со ст. 11 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" допустить возможность создания товарных бирж также в форме акционерного общества, если учредители биржи преследуют целью получение доходов от деятельности биржи в виде дивидендов.

В силу этого данная разновидность юридического лица должна быть сохранена в законодательстве и закреплена в ГК РФ в качестве унифицированной организационно-правовой формы некоммерческой организации с учетом вышеупомянутых корректив. 2. Ассоциация (союз) - основанное на началах членства объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное с целью координации деятельности, а также представления и защиты их интересов. Понятие ассоциации (союза), закрепленное в ст. 121 ГК РФ и ст. 11 Федерального закона "О некоммерческих организациях", существенно уже предложенного, поскольку подразумевает лишь объединение юридических лиц, причем либо только коммерческих (п. 1 ст. 121 ГК РФ), либо только некоммерческих (п. 2 ст. 121 ГК РФ) организаций. Примерами объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) по действующему законодательству являются союзы потребительских обществ (ст. 31 Закона РФ "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации"), объединения (ассоциации) профсоюзов (п. 5 ст. 2 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"), ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ (Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации"), союзы (ассоциации) общин малочисленных народов (ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"), общероссийское профессиональное объединение страховщиков (ст. 24 - 29 Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"), Ассоциация российских банков. Важным признаком данной организационно-правовой формы ныне является субсидиарная ответственность членов ассоциации (союза) по ее обязательствам в размере и в порядке, которые предусмотрены учредительными документами, сама ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов (п. 4 ст. 121 ГК РФ). В доктрине обоснованно отмечается целесообразность разрешения физическим лицам, в частности индивидуальным предпринимателям, наряду с юридическими лицами выступать в качестве членов ассоциации (союза) <35>. В частности, по причине того, что ГК РФ трактует ассоциации (союзы) лишь как объединения юридических лиц, под эту конструкцию, к примеру, формально не подпадают союзы (ассоциации) субъектов малого предпринимательства (ст. 19 Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации"), поскольку согласно ст. 3 названного Закона под субъектами малого предпринимательства понимаются и физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. -------------------------------- <35> См.: Там же. С. 70.

Кроме того, в действующем законодательстве имеется множество видов некоммерческих организаций, не охватываемых организационно-правовой формой объединения юридических лиц (ассоциации, союза), зафиксированной в ГК РФ, но весьма близких к ней по своей сути и целям создания. Примерами таких организаций являются торгово-промышленные палаты (Закон РФ "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации"), адвокатские палаты (ст. 29 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"), нотариальные палаты (ст. 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате), саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"), управляющих компаний (ст. 57 Федерального закона "Об инвестиционных фондах"), арбитражных управляющих (ст. 21 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)") <36>, различные виды объединений работодателей (Федеральный закон "Об объединениях работодателей"). -------------------------------- <36> Из числа всевозможных саморегулируемых организаций, предусмотренных законодательством, единственным исключением в этом отношении является саморегулируемая организация оценщиков, которая не сконструирована в качестве самостоятельной организационно-правовой формы, - в ст. 22 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" указано, что в целях саморегулирования оценочной деятельности оценщики вправе объединяться в ассоциации, союзы, иные некоммерческие организации.

Все эти разновидности некоммерческих организаций, формально согласно действующему законодательству являющиеся самостоятельными организационно-правовыми формами юридических лиц, могут быть безболезненно сведены к единой унифицированной форме ассоциации (союза), несколько расширенной по сравнению с одноименной формой, ныне закрепленной в ст. 121 ГК РФ. Специальными федеральными законами могут предусматриваться особенности правового статуса отдельных разновидностей некоммерческих организаций данной организационно-правовой формы. В частности, сохранив в ГК РФ правило о субсидиарной ответственности членов ассоциации (союза) по ее обязательствам в размере и в порядке, которые предусмотрены учредительными документами (п. 4 ст. 121 ГК РФ), следовало бы установить возможность исключения такой субсидиарной ответственности в отношении отдельных разновидностей ассоциаций (союзов) специальными законами. Напротив, из тех конструкций некоммерческих организаций, которые предлагается свести к унифицированной форме ассоциации (союза), следует устранить случайные, не соответствующие их сути признаки. Например, согласно п. 2 ст. 16 Федерального закона "Об объединениях работодателей" члены объединения работодателей при выходе из него не сохраняют прав на переданное ими в собственность объединению работодателей имущество, в том числе на членские и иные взносы, если иное не предусмотрено уставом. Возможность предусмотреть уставом иное явно противоречит природе данного объединения, поэтому ее следует исключить. 3. Товарищество сособственников - основанная на началах членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для совместного управления объектами общего пользования, предназначенными для обеспечения эксплуатации имущества, принадлежащего ее членам, и находящимися в их общей долевой собственности. Из имеющихся в действующем законодательстве разновидностей некоммерческих организаций в рамках данной организационно-правовой формы могут быть объединены товарищества собственников жилья (ст. 291 ГК РФ, разд. VI Жилищного кодекса РФ) <37>, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества (п. 2 ст. 4 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"). Кроме того, в данной форме могли бы создаваться и иные объединения лиц, имеющих общей целью совместное управление имуществом общего пользования, необходимым для обеспечения нормальной эксплуатации принадлежащего им имущества, как правило, недвижимого (офисных, торговых помещений, гаражей и т. п.) <38>. -------------------------------- <37> Согласно п. 1 ст. 135 Жилищного кодекса РФ товариществом собственников жилья признаются некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме. <38> Эта идея нашла отражение в юридической печати. Так, Е. А. Суханов высказал мнение о возможности создания общей конструкции некоммерческого товарищества, подвидами которого будут товарищества собственников жилья и садоводческие товарищества (см.: Перспективы корпоративного законодательства и другие проблемы отечественного права. Интервью с Е. А. Сухановым // Закон. 2006. N 9. Текст интервью также доступен на интернет-сайте по адресу: http://www. zakon. ru/intnum. php? bc_tovar_id=4 [13.03.2007]). В. Михайлов предлагает расширить конструкцию товарищества собственников жилья и законодательно предусмотреть организационную форму товарищества собственников помещений, предназначенную для управления общим имуществом собственников помещений как в жилых многоквартирных домах, так и в нежилых зданиях (см.: Михайлов В. Возможная модель правового режима // ЭЖ-Юрист. 2006. N 18. С. 4).

Конститутивным признаком предлагаемой унифицированной организационно-правовой формы является то, что основной целью деятельности, преследуемой членами такой организации, является совместное управление объектами общего пользования, являющимися вспомогательными по отношению к другому (основному) имуществу, принадлежащему членам, и обеспечивающими (оптимизирующими) его нормальную эксплуатацию. Соответственно, членами товарищества сособственников могли бы быть лишь собственники (владельцы) объектов, составляющих определенный имущественный комплекс, для обеспечения совместной эксплуатации которого сформировано общее имущество. Товарищество должно быть собственником имущества, переданного ему в качестве вступительных и иных взносов, а также прочих поступлений (ср. ст. 151 Жилищного кодекса РФ), тогда как объекты общего пользования, для управления которыми создается товарищество, должны находиться в общей долевой собственности членов товарищества <39>, возникающей в силу закона (как в настоящее время установлено ст. 290 ГК РФ в отношении общего имущества многоквартирных домов) <40> или договора между ними (п. 4 ст. 244 ГК РФ). Доля в праве общей собственности на имущество общего пользования следует судьбе права на основной объект (квартиру, нежилое помещение, земельный участок и т. д.). Таким образом, рассматриваемая конструкция предполагает, что при отчуждении этого объекта доля в праве на имущество общего пользования автоматически переходит к приобретателю и он вправе стать членом товарищества сособственников, а членство отчуждателя в товариществе прекращается (ср. ст. 143 Жилищного кодекса РФ). -------------------------------- <39> В п. 2 ст. 4 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" установлено, что в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом товариществе имущество общего пользования, приобретенное или созданное таким товариществом за счет целевых взносов, является совместной собственностью его членов, что противоречит ГК РФ. <40> В Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, принятой Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, предлагается установить законный режим общей долевой собственности в отношении объектов общего пользования в любых зданиях, а не только в многоквартирных домах (см.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе // Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; Исследовательский центр частного права / Под общ. ред. В. В. Витрянского, О. М. Козырь, А. А. Маковской. М.: Статут, 2004. С. 51 - 54).

Описанная организационно-правовая форма близка к кооперативу, так как целью подобных организаций также является удовлетворение материальных потребностей их членов. Вместе с тем представляется целесообразным законодательный запрет на распределение между членами товарищества сособственников прибыли от его хозяйственной деятельности, которая должна строго ограничиваться рамками эксплуатации и ремонта имущества общего пользования, а полученные от такой деятельности доходы направляться исключительно на общие нужды. Это и определяет отнесение данной организационно-правовой формы юридического лица именно к некоммерческим организациям. 4. Общественная или религиозная организация - основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами на основе общности их интересов для совместного удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Статья 117 ГК РФ и ст. 6 Федерального закона "О некоммерческих организациях" именуют аналогичную организационно-правовую форму как "общественные и религиозные организации (объединения)". Следует обратить внимание на то, что если в абзаце первом п. 1 ст. 117 ГК РФ речь идет об общественных и религиозных организациях (объединениях), то в абзаце втором данного пункта, а также в остальных пунктах ст. 117 ГК РФ говорится уже лишь об общественных и религиозных организациях, при этом только они отнесены к числу некоммерческих организаций и названы участниками отношений, регулируемых Кодексом. Отсюда следует, что понятие общественных и религиозных объединений согласно ГК РФ охватывает собой как общественные и религиозные организации, наделенные качеством правосубъектности и являющиеся юридическими лицами, так и иные общественные и религиозные объединения, являющиеся неправосубъектными образованиями. В сущности упоминание об "объединениях" в наименовании и в п. 1 ст. 117 ГК РФ является излишним, поскольку организационно-правовой формой юридического лица, которой посвящена данная статья Кодекса, является именно общественная или религиозная организация, а не объединение. Однако Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в отличие от ГК РФ использует термин "общественные и религиозные организации (объединения)" по всему тексту, тем самым отождествляя понятия общественных и религиозных организаций и объединений. Согласно ст. 7 Федерального закона "Об общественных объединениях" общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия. При этом общественные объединения, созданные в любой из перечисленных форм, могут как регистрироваться в порядке, предусмотренном данным Законом, и приобретать права юридического лица, так и функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (ст. 3, 8 - 12 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Религиозные объединения в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. Религиозной группой признается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица (п. 1 ст. 7 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях"). Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица (п. 1 ст. 8 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях"). Отсюда видно, что подход ГК РФ к соотношению понятий общественных и религиозных организаций и объединений соблюдается только в Федеральном законе "О свободе совести и о религиозных объединениях", а Федеральные законы "О некоммерческих организациях" и "Об общественных объединениях" Кодексу в этом отношении не соответствуют, что никак нельзя признать удовлетворительным. Следуя подходу ГК РФ, поскольку Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в соответствии с п. 1 ст. 1 ориентирован лишь на регламентацию правового положения некоммерческих организаций как юридических лиц, т. е. правосубъектных образований, термин "общественные и религиозные организации (объединения)" по всему тексту Закона должен быть заменен термином "общественные и религиозные организации" <41>. -------------------------------- <41> Поскольку согласно Федеральному закону "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" благотворительная организация является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации (ст. 9), аналогичное изменение должно быть внесено в ст. 7 данного Закона.

К предмету регулирования Федерального закона "Об общественных объединениях" согласно ст. 1 данного Закона, напротив, относятся отношения по поводу создания и деятельности любых общественных объединений - не только зарегистрированных в установленном порядке и имеющих права юридического лица, но и функционирующих без государственной регистрации, т. е. не обладающих правосубъектностью. С учетом сказанного данный Закон также подлежит приведению в соответствие с ГК РФ, причем этот Закон потребует, по-видимому, весьма существенных изменений, возможно, изложения его в новой редакции. Прежде всего, несомненно, подлежат исключению из Федерального закона "Об общественных объединениях" нормы об общественном фонде и общественном учреждении как противоречащие ГК РФ. Общественный фонд и общественное учреждение вообще не являются разновидностями общественных объединений, а относятся соответственно к организационно-правовым формам фонда (ст. 118 - 119 ГК РФ) и учреждения (ст. 120 ГК РФ) <42>. -------------------------------- <42> См.: Авилов Г. Е., Денисов С. А., Козырь О. М. Указ. соч. С. IX.

В отношении других "организационно-правовых форм" общественных объединений, предусмотренных данным Законом помимо общественной организации (общественное движение <43>, орган общественной самодеятельности <44>, политическая партия <45>), возможны два варианта законодательного решения. Первый - консервация (сохранение) этих конструкций в Федеральном законе "Об общественных объединениях". Второй вариант заключается в концептуальном пересмотре системы, закрепленной действующим Федеральным законом "Об общественных объединениях", направления которого уже обозначались в юридической печати <46>. Суть предложений состоит (помимо приравнивания общественных фондов и учреждений к обычным фондам и учреждениям) в подведении общественного движения, органа общественной самодеятельности, политической партии, перечисленных в ст. 7 Федерального закона "Об общественных объединениях" в качестве "организационно-правовых форм", под родовую конструкцию общественной организации с одновременным исключением норм о них из данного Закона. Предложения эти обосновываются статистическими данными работы с Федеральным законом "Об общественных объединениях", накопленными в Минюсте России и его территориальных органах. Практика показала, что, как правило, от 80 до 90% регистрируемых общественных объединений избирают именно форму общественной организации <47>. -------------------------------- <43> Общественное движение согласно ст. 9 Федерального закона "Об общественных объединениях" отличается от общественной организации своим массовым характером и отсутствием членства. <44> В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об общественных объединениях" органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, цель которого - совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. <45> Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона "О политических партиях" политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. <46> См.: Уткин Р. В. Организационно-правовые формы и виды некоммерческих организаций. Современная концепция и перспективы // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. N 5. С. 60 - 66. <47> См.: Там же. С. 63.

Второе решение представляется предпочтительным, поскольку позволяет выстроить четкую и непротиворечивую структуру в соответствии с концепцией ГК РФ - "вместо общественных объединений, которые могут выступать в пяти организационно-правовых формах, организационно-правовой формой некоммерческих организаций могла бы стать общественная организация при сохранении всех особенностей ее деятельности" <48>. Вместе с тем, принимая этот подход, не следует забывать и о других наряду с общественными организациями общественных объединениях - тех, которые являются неправосубъектными образованиями. Вероятно, оптимальным было бы закрепление в новой редакции Федерального закона "Об общественных объединениях" дихотомии, подобной зафиксированной в Федеральном законе "О свободе совести и о религиозных объединениях" (религиозные группы/религиозные организации). Аналогичным образом можно наряду с понятием "общественная организация" ввести в Закон понятие "общественная группа" (хотя термин может быть и иной), имея в виду, что последнее охватывает общественные объединения, не являющиеся некоммерческими организациями, т. е. не обладающие качеством правосубъектности в гражданско-правовом смысле и функционирующие без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. -------------------------------- <48> См.: Там же. С. 65.

Исключение норм об общественном движении, органе общественной самодеятельности, политической партии из Федерального закона "Об общественных объединениях", естественно, не означает устранение этих понятий из правового поля - просто соответствующие образования из "организационно-правовых форм" превратились бы в возможные наряду с другими виды общественных объединений, заняв надлежащее место в общей структуре. Ничто не помешает учреждать общественные движения (характеризующиеся признаком массовости) в форме общественной организации или общественного объединения, не обладающего правами юридического лица <49>. Политические партии уже сейчас, по сути, выведены из Федерального закона "Об общественных объединениях", где осталась только ссылочная норма о том, что порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется специальным Федеральным законом "О политических партиях". Понятие органа общественной самодеятельности весьма близко к понятию территориального общественного самоуправления <50>, под которым в соответствии со ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Нужно отметить, что территориальное общественное самоуправление может как приобретать права юридического лица посредством государственной регистрации в качестве некоммерческой организации, так и функционировать в отсутствие такой регистрации, оставаясь неправосубъектным в смысле гражданского права образованием. -------------------------------- <49> Р. В. Уткин называет указание в Законе на общественное движение как на организационно-правовую форму общественного объединения "пережитком периода "перестройки", когда массовые общественные движения играли существенную роль в политической и общественной жизни страны". По его мнению, на мой взгляд, довольно спорному, "в настоящее время массовые общественные движения отошли в прошлое", а "складывающаяся на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. общественно-политическая система потребовала совершенно иных форм и структуры объединений граждан" (Там же. С. 63). <50> См.: Там же. С. 64.

Согласно п. 2 ст. 117 ГК РФ участники (члены) общественных и религиозных организаций не сохраняют прав на переданное ими этим организациям в собственность имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных и религиозных организаций, в которых участвуют в качестве их членов, а указанные организации не отвечают по обязательствам своих членов. Приведенная норма Кодекса, определяя правовой режим имущества общественных и религиозных организаций, также закрепляет важный конститутивный признак данной организационно-правовой формы - наличие членства. Таким образом, любая из разновидностей общественной или религиозной организации обязательно должна состоять из нескольких участников (членов), минимальное количество которых в отношении той или иной разновидности может устанавливаться законом. Вместе с тем в определенных видах общественных и религиозных организаций могут быть так называемые нефиксированные члены - лица, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия (в ч. 5 ст. 6 Федерального закона "Об общественных объединениях" они не совсем корректно названы "участниками"). Итак, с точки зрения законодательной техники оптимальным выглядит сохранение в ГК РФ в качестве унифицированной организационно-правовой формы родовой конструкции общественной или религиозной организации. В свою очередь в рамках этой унифицированной организационно-правовой формы могли бы создаваться всевозможные разновидности общественных и религиозных организаций, как специально предусмотренные (политические партии, профсоюзы, благотворительные организации, национально-культурные автономии, территориальное общественное самоуправление и т. д.), так и не предусмотренные законодательством. Понятие общественных и религиозных объединений может быть исключено из ГК РФ, поскольку соответствующие отношения входят в предмет регулирования Законов "Об общественных объединениях" и "О свободе совести и о религиозных объединениях". 5. Фонд - не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели. Приведенное определение фонда закреплено в п. 1 ст. 118 ГК РФ и п. 1 ст. 7 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и должно быть сохранено в законодательстве. Главным признаком этой унифицированной организационно-правовой формы, отличающим ее от перечисленных выше, является отсутствие отношений членства. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. В соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в фонде создается попечительский совет, который является органом фонда и осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет фонда осуществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями. Примером данной организационно-правовой формы являются благотворительные фонды (ст. 7 Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"). Негосударственные пенсионные фонды, причисляемые действующим законодательством к некоммерческим организациям, как уже отмечалось выше, являются по своей природе организациями коммерческими и не имеют ничего общего с рассматриваемой организационно-правовой формой фонда. Требует разрешения проблема прав учредителей фонда в отношении последнего, проявляющаяся, в частности, в том, что в законодательстве отсутствует возможность изменения состава попечительского совета фонда после его создания (тогда как в условиях многолетнего существования фонда это может оказаться необходимым) и совершенно не урегулирована процедура формирования его исполнительных органов. Логичным было бы поставить решение этих вопросов в зависимость от воли учредителей и наиболее крупных жертвователей фонда, однако отсутствие отношений членства в условиях действующего законодательства исключает какие-либо инструменты влияния учредителей на управление фондом после того, как он уже создан и функционирует. В цивилистической литературе предлагается ряд возможных путей решения проблемы: либо допущение членских отношений в фонде <51>, либо, что, конечно, более предпочтительно, разведение на законодательном уровне собственно членских отношений и отношений по поводу учреждения фонда путем детального урегулирования последних. Второй путь состоит в установлении возможности передачи прав учредителя фонда после его создания другим лицам, которые тем не менее не будут подпадать под категорию членства; в законодательном урегулировании процедуры формирования исполнительных органов фонда независимым органом, формируемым из наиболее почетных представителей общества, назначать которых в свою очередь вправе учредители фонда, и т. д. <52>. -------------------------------- <51> Степанов Д. Указ. соч. С. 10. <52> См.: Там же. С. 11. Прим. 21.

6. Автономная некоммерческая организация - не имеющая членства организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Данное определение закреплено в п. 1 ст. 10 Федерального закона "О некоммерческих организациях". В ГК РФ указанная организационно-правовая форма отсутствует. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Закон устанавливает, что автономная некоммерческая организация, так же как фонд и учреждение, не имеет членства. Как верно отмечается в литературе, из признака отсутствия членства вытекает то обстоятельство, что круг учредителей автономной некоммерческой организации формируется при ее учреждении и в дальнейшем не может быть ни расширен, ни сокращен <53>. -------------------------------- <53> См.: Могилевский С. Указ. соч. С. 22.

Автономная некоммерческая организация отличается от фонда специфической целью деятельности (направленность на оказание различных видов услуг), а от учреждения - тем, что она является собственником своего имущества. Важным признаком автономной некоммерческой организации является правило о том, что ее учредители вправе пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами (п. 4 ст. 10 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Общеполезный характер деятельности автономной некоммерческой организации исключает адресное установление каких-либо преимуществ в отношении ее учредителей <54>. -------------------------------- <54> См.: Комментарий к Федеральному закону "О некоммерческих организациях". 2-е изд., доп. и перераб. / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Издание М. Ю. Тихомирова, 2004. С. 101.

Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами (п. 3 ст. 10 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). В форме автономной некоммерческой организации могут создаваться учебные заведения, спортивные клубы, лечебно-оздоровительные заведения, научные центры, приюты и другие заведения, оказывающие услуги в различных областях общественно полезной деятельности <55>. На практике данная организационно-правовая форма получила очень широкое распространение, что свидетельствует о ее жизнеспособности и востребованности. Поэтому данную конструкцию следует сохранить в законодательстве с закреплением ее в ГК РФ в качестве унифицированной формы некоммерческих организаций. -------------------------------- <55> См.: Там же. С. 98.

7. Учреждение - не имеющая членства организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Приведенное определение учреждения содержится в п. 1 ст. 120 ГК РФ. Конструкция учреждения издавна известна как отечественному, так и зарубежному праву и, несомненно, должна быть сохранена в законодательстве в виде унифицированной организационно-правовой формы, закрепленной ГК РФ. В качестве главного отличия этой организационно-правовой формы от всех вышеперечисленных выступает то обстоятельство, что имущество учреждения, закрепленное за ним собственником, а также приобретенное учреждением самостоятельно, принадлежит ему не на праве собственности, а на праве оперативного управления (п. 1 ст. 120, ст. 296 ГК РФ, п. 2 ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). В январе 2007 г. вступили в силу изменения в гражданское законодательство <56>, легально закрепившие сразу две классификации организаций, созданных в форме учреждения. Новой редакцией ст. 120 ГК РФ устанавливаются особенности правового статуса соответствующих видов учреждений, связанные прежде всего с порядком их финансирования собственниками-учредителями и пределами ответственности по обязательствам учреждений. -------------------------------- <56> Федеральный закон от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".

В основании первой классификации лежит форма собственности на имущество учреждения. В зависимости от этого в новой редакции п. 2 ст. 120 ГК РФ выделяются частные, государственные и муниципальные учреждения. Частные учреждения - учреждения, созданные гражданином либо юридическим лицом и полностью или частично финансируемые ими. Частные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества <57>. -------------------------------- <57> В результате внесения изменений в ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях" данный Закон теперь не регулирует правовое положение государственных и муниципальных учреждений, а распространяет свое действие лишь на частные учреждения.

Государственные учреждения - учреждения, созданные Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации. Муниципальные учреждения - учреждения, созданные муниципальным образованием. Вторая классификация охватывает собой лишь государственные и муниципальные учреждения и в зависимости от пределов ответственности собственника-учредителя и созданного им учреждения по обязательствам последнего подразделяет их на бюджетные и автономные учреждения. Бюджетные учреждения - учреждения, полностью или частично финансируемые соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник их имущества. Автономные учреждения отвечают по своим обязательствам всем закрепленным за ними имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Одновременно с внесением вышеуказанных изменений в нормы ГК РФ был принят Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", специально регламентирующий правовой статус и особенности деятельности таких учреждений. Таким образом, если ранее существенным признаком любого учреждения, закрепленным на законодательном уровне, являлась неограниченная субсидиарная ответственность собственника-учредителя по обязательствам учреждения при недостаточности для этого денежных средств, находящихся в распоряжении последнего (п. 2 ст. 120 ГК РФ, п. 2 ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях" в редакции, действовавшей до 8 января 2007 г.), то теперь этот признак присущ лишь частным и бюджетным учреждениям, а автономные учреждения его лишены. Целью такого законодательного решения было расширение возможностей участия государственных и муниципальных учреждений в гражданском обороте, которые в последнее время оказались значительно сужены нормами Бюджетного кодекса РФ по сравнению с нормами гражданского законодательства (о чем подробнее ниже). Однако взамен предоставления учреждениям "автономности" исключена субсидиарная ответственность собственников-учредителей по долгам таких учреждений при одновременном запрете обращения взыскания кредиторов на закрепленное за автономным учреждением недвижимое и особо ценное движимое имущество собственника. Очевидно, что в результате получилась конструкция весьма усеченной юридической личности, чрезвычайно опасная в гражданском обороте для ее контрагентов <58>. -------------------------------- <58> Как пишут Г. Е. Авилов и Е. А. Суханов, таким законодательным решением "консервируется традиционная для отечественного правопорядка ситуация: публичный собственник выпускает в оборот юридические лица, оставаясь собственником их имущества и управляя их деятельностью, но практически не отвечая за ее результаты" (Авилов Г. Е., Суханов Е. А. Указ. соч. С. 20); см. об этом также: Гражданское право: Учебник. В 4 т. Т. 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. С. 367 (авторы главы - Е. А. Суханов и Н. В. Козлова).

Безусловно, законодательное выделение конструкции автономного учреждения не означает придания ей статуса самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица - речь идет лишь об установлении специального правового режима в отношении таких организаций, имеющих форму учреждения. Подлежит разрешению проблема природы права учреждения на доходы, полученные от разрешенной ему в соответствии с учредительными документами деятельности, приносящей такие доходы, и на приобретенное за счет этих доходов имущество, которые согласно п. 2 ст. 298 ГК РФ поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Для цивилистов этот вопрос является дискуссионным - одни характеризуют его как расширенное право оперативного управления, другие отождествляют его с правом хозяйственного ведения, третьи полагают, что это иное, особое, ограниченное вещное право <59>. -------------------------------- <59> Подробный анализ всех точек зрения и ссылки на литературу по данной проблеме см.: Кряжевских К. П. Правовая природа самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным финансируемым собственником учреждением на доходы от "предпринимательской" деятельности // Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей. Вып. 6 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М.: НОРМА, 2003. С. 175 - 199; Он же. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения государственным имуществом. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 259 и сл.

Вместе с тем для бюджетных учреждений (государственных и муниципальных учреждений, финансируемых из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов) Бюджетным кодексом РФ установлен специальный порядок распоряжения доходами от использования закрепленного за ними имущества. Согласно ст. 161 Бюджетного кодекса в смете доходов и расходов бюджетного учреждения должны быть отражены все его доходы, в том числе получаемые от осуществления предпринимательской деятельности (включая доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности), что противоречит п. 2 ст. 298 ГК РФ <60>. Данные доходы в соответствии с п. 2 ст. 42 Бюджетного кодекса РФ отражаются в доходах соответствующего бюджета, а согласно п. 6 ст. 161 того же Кодекса бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании лишь средств, полученных за счет внебюджетных источников. Таким образом, приходится констатировать, что в отношении бюджетных учреждений их право на самостоятельное распоряжение имуществом, приобретенным за счет разрешенной приносящей доходы деятельности, предусмотренное п. 2 ст. 298 ГК РФ, фактически "похоронено", а действие данной нормы ГК РФ на деле распространяется теперь лишь на частные, а также на автономные учреждения <61>. -------------------------------- <60> См.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 123. <61> На это обращает внимание А. В. Коновалов (см.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. Н. Д. Егорова, А. П. Сергеева. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2005. С. 596). См. также: Кряжевских К. П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения государственным имуществом. С. 284.

Весьма странно выглядит и норма п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ о том, что при уменьшении уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением, бюджетное учреждение и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора (при этом сторона договора вправе потребовать от бюджетного учреждения только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора). Цивилистами справедливо обращается внимание на противоречие подобных правил принципу свободы договора и другим основополагающим началам гражданского права <62>. -------------------------------- <62> См.: Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам. С. 122; Золотавина Т. А. Некоторые проблемы гражданской правосубъектности государственных учреждений // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Всероссийской IV научной конференции молодых ученых. Самара: Изд-во Самарского ун-та, 2004. С. 73 - 74.

Представляется, что нормы гражданского и бюджетного законодательства, регламентирующие деятельность учреждений, необходимо гармонизировать, поскольку существующую ситуацию - противоречие ГК РФ и правил Бюджетного кодекса РФ о так называемых бюджетных учреждениях вряд ли можно признать удовлетворительной. Требует четкого законодательного разрешения и вопрос о том, возможно ли создание учреждения не одним, а несколькими собственниками-учредителями. В частности, п. 1 ст. 11 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 13.01.1996 N 12-ФЗ) допускает совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений. Представляется, что допущение такой возможности противоречит как унитарной природе учреждения, так и конструкции ограниченного вещного права оперативного управления, предусмотренной ст. 296 ГК РФ <63>. Противоречивость законодательной регламентации статуса учреждения в этом отношении следует устранить. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под ред. С. П. Гришаева, А. М. Эрделевского) включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <63> По мнению Д. И. Степанова, усматривающего противоречие между ст. 11 Закона РФ "Об образовании" и ст. 120 ГК РФ, "недопустимость существования учреждений с несколькими учредителями вытекает не из логики корпоративного права, а из конструкции ограниченного вещного права, предусмотренной в ст. 296 ГК РФ: до тех пор, пока законодатель не предусмотрел возможность передачи в оперативное управление имущества несколькими собственниками и не урегулировал внутренние взаимоотношения между ними по поводу имущества, возникновение права оперативного управления одновременно от нескольких собственников запрещено" (Степанов Д. Указ. соч. С. 11. Прим. 23). Другими авторами такая возможность, напротив, признается с определенными оговорками либо вообще без таковых. Так, по мнению Г. Д. Отнюковой, ссылающейся на ст. 11 Закона РФ "Об образовании", совместное учредительство допускается только в отношении негосударственных образовательных учреждений (см.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части первой) / Под ред. С. П. Гришаева, А. М. Эрделевского. М.: Юристъ, 2005. С. 341). И. В. Никифоров полагает, что для создания учреждения на базе имущества нескольких собственников (соучредителей) закрепляемое за учреждением имущество должно принадлежать этим лицам на праве общей собственности, а ситуация, когда право собственности на отдельные объекты, входящие в состав имущества учреждения, принадлежит разным лицам, исключается (см.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / Под ред. Н. Д. Егорова, А. П. Сергеева. С. 278). С. В. Соловьева без каких-либо оговорок указывает, что учредить некоммерческую организацию данного вида может один или несколько собственников, ссылаясь при этом помимо ст. 11 Закона РФ "Об образовании" на ст. 11 и 35 Федерального закона "Об общественных объединениях" (см.: Комментарий к Федеральному закону "О некоммерческих организациях" / Под ред. М. Ю. Тихомирова. С. 91).

Учреждениями по своей организационно-правовой форме сейчас являются большинство организаций образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры и спорта и др. (школы и вузы, научные институты, больницы, музеи, библиотеки и т. п.). Юридической личности органов государственной власти и местного самоуправления соответствует в нынешних условиях организационно-правовая форма учреждения, а потому к ней их, как правило, и относят в научной и учебной правовой литературе <64>, хотя в правоприменительной практике вопрос о применении к юридическим лицам - органам власти и управления общего гражданско-правового режима учреждения решается далеко не так однозначно. В частности, на практике соответствующие органы регистрируются в Едином государственном реестре юридических лиц именно в качестве органов государственной власти и местного самоуправления, а не как учреждения. Более того, нередко такие публичные органы вообще функционируют в отсутствие их государственной регистрации (хотя государственная регистрация в соответствии со ст. 51 ГК РФ является необходимым условием возникновения юридического лица), тем не менее наличие у них прав юридического лица предусматривается в положениях об этих органах и не подвергается сомнению <65>. -------------------------------- <64> См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 1997. С. 164; Гражданское право: Учебник для вузов. Часть первая / Под общ. ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало и В. А. Плетнева. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2001. С. 135; Гражданское право. Учебник: В 4 т. Т. 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. С. 368; Козлова Н. В. Указ. соч. С. 280. <65> В связи с этим некоторыми учеными делается вывод, что государственные и муниципальные органы "в гражданском обороте не предстают юридическими лицами, а выступают субъектами с правами юридического лица, объем которых определяется существующим правопорядком, исходя из публичных задач, целей, интересов государства, общества, муниципалитета" (Зинченко С., Галов В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления (вопросы соотношения) // Хозяйство и право. 2006. N 11. С. 116). Таким образом, по их мнению, понятия "субъект, являющийся юридическим лицом" и "субъект с правами юридического лица" не тождественны. В качестве примера последнего С. Зинченко и В. Галов приводят также распространение п. 3 ст. 23 ГК РФ на индивидуального предпринимателя положений о юридическом лице (см.: Там же. N 10. С. 109).

Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступающий в силу в целом по истечении переходного периода с 1 января 2009 г., разрешает на легальном уровне этот вопрос применительно к органам местного самоуправления. В силу прямого указания ст. 41 данного Закона органы местного самоуправления, наделяемые в соответствии с Законом и уставом муниципального образования правами юридического лица (представительный орган муниципального образования и местная администрация), являются муниципальными учреждениями <66>, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. В той же статье специально отмечается, что на юридическую личность указанных органов местного самоуправления распространяют свое действие нормы Федерального закона "О некоммерческих организациях" об учреждениях. Правда, с внесением изменений в ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях", оставивших в данном Законе лишь нормы, регулирующие правовое положение только частных, но не государственных или муниципальных учреждений, бланкетная норма ст. 41 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" оказалась лишенной смысла. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Артемова "Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2002, N 4. ------------------------------------------------------------------ <66> В. Артемовым в условиях действия прежнего Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" констатировалось, что ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц могут существовать органы местного самоуправления. Автор предлагал обращаться к нормам об учреждении (ст. 120 ГК РФ) по аналогии (см.: Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2003. N 3. С. 112).

3. Введение категории публичного юридического лица

В принципе не укладывается ни в одну из перечисленных унифицированных форм некоммерческих организаций, предлагаемых к закреплению в § 5 гл. 4 ГК РФ, такая организация, как Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Согласно ст. 3 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Не укладывается ни в одну из вышеуказанных унифицированных организационно-правовых форм и конструкция государственной корпорации, предусмотренная ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", целесообразность существования которой в виде разновидности некоммерческой организации весьма сомнительна. Государственная корпорация определяется п. 1 данной статьи как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная (на основании специального федерального закона) для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. По своей природе государственная корпорация, несмотря на свое название, близка к учреждению с теми отличиями, что, во-первых, она является собственником своего имущества, во-вторых, Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не установлено иное. Исходя из внутренней противоречивости конструкции государственной корпорации (не говоря уже о некорректности самого этого термина) <67>, представляется целесообразным исключение данной организационно-правовой формы некоммерческой организации из российского законодательства. -------------------------------- <67> Е. А. Суханов, характеризуя государственную корпорацию, отмечает, что она не является ни государственной (поскольку переданное ей государством имущество становится ее, т. е. частной, собственностью), ни корпорацией (полное отсутствие отношений членства), ни даже некоммерческой организацией, ибо она занимается предпринимательской деятельностью, доходы от которой фактически используются на ее собственные нужды (см.: Гражданское право. Учебник: В 4 т. Т. 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. С. 231. Прим. 2). Д. И. Степанов пишет, что "в подобной форме, хотя она и именуется корпорацией, не просматривается даже зачатков корпоративных отношений или образования, конструируемого по типу корпорации, поскольку государственная корпорация фактически представляет собой учреждение, но имущество ему принадлежит на праве собственности" (Степанов Д. Указ. соч. С. 12).

В то же время было бы неправильным отрицать право государства на создание подобных юридических лиц для достижения тех или иных публичных, социально значимых целей только из-за того, что они не укладываются в стройную систему юридических лиц, поделенных законодательно на коммерческие и некоммерческие организации <68>. Выход из данной ситуации мог бы быть найден в отказе от "подгонки" таких образований под какую-либо из вышеперечисленных организационно-правовых форм, а следовательно, и под соответствующий тип юридического лица (коммерческая/некоммерческая организация) <69>. -------------------------------- <68> К примеру, на мой взгляд, трудно отрицать в сущности коммерческий характер деятельности Банка России или Агентства по страхованию вкладов, однако существующая легальная классификация юридических лиц заставляет законодателя называть деятельность этих организаций некоммерческой, хотя это противоречит их природе. <69> Как отмечает Д. И. Степанов, "хотя вредоносность для развития системы законодательства о юридических лицах, проявляющаяся в связи с созданием подобных организационно-правовых форм, очевидна, закрепление государственной корпорации как особого вида некоммерческой организации продиктовано несовершенством системы деления всех юридических лиц на два типа" (Степанов Д. Указ. соч. С. 12. Прим. 25).

В случае необходимости создания подобной организации, а такие обстоятельства, как правило, должны быть неординарными (иначе можно обойтись и имеющимися организационно-правовыми формами), соответствующее юридическое лицо может учреждаться ad hoc и функционировать как известная привилегия (lex privilegia) на основании специально принимаемого каждый раз федерального закона <70>, что в принципе и имеет место сейчас применительно к государственным корпорациям и тому же Банку России <71>. -------------------------------- <70> См.: Там же. С. 12. <71> На близость статуса Центрального банка Российской Федерации к конструкции государственной корпорации обращает внимание Я. М. Макарова, предлагающая легально придать Банку России эту организационно-правовую форму. При этом она относит государственную корпорацию к категории юридических лиц публичного права (см.: Макарова Я. М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 22).

Таким способом могла бы быть решена и проблема правового статуса Российской академии наук и иных (отраслевых) государственных академий наук, которые ранее согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" существовали в форме учреждения, что создавало известные трудности в их деятельности <72>, а после внесения в указанный Закон изменений Федеральным законом от 04.12.2006 N 202-ФЗ стали по сути самостоятельной организационно-правовой формой, хотя и подчинены пока режиму бюджетных учреждений <73>, а также других подобных образований, для установления юридической личности которых в научной литературе предлагается ввести в гражданское законодательство новую организационно-правовую форму некоммерческой организации - государственную квазипубличную корпорацию <74> (однако такое решение, по-видимому, не свободно от тех же недостатков, которые имеют место применительно к уже существующей в Законе конструкции государственной корпорации). -------------------------------- <72> См.: Степанов Д. Указ. соч. С. 13. Прим. 25. <73> Пунктом 13 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством отдельных законодательных актов Российской Федерации" установлено, что государственные академии наук и подведомственные им учреждения до утверждения Правительством Российской Федерации уставов академий осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ применительно к бюджетным учреждениям. <74> См.: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 286 - 288, 290.

Напротив, подход, предлагаемый выше, с одной стороны, позволит сохранить в неприкосновенности легальную классификацию юридических лиц на два типа, а с другой - необходимость принятия специального федерального закона для учреждения такого юридического лица ad hoc предохранит от чрезмерного разрастания числа организаций, не укладывающихся в эту классификацию. Рассмотренная проблема и приведенные примеры, кроме того, свидетельствуют о необходимости введения в российское законодательство категории публичного юридического лица (юридического лица публичного права), существующей в большинстве развитых правопорядков <75>, на что уже неоднократно указывалось в цивилистической литературе <76>. Эта категория должна охватить все юридические лица, действующие от имени и в интересах публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), т. е. прежде всего органы государственной власти и местного самоуправления, а также иные организации, создаваемые публично-правовыми образованиями в тех или иных целях, которые могут наделяться властными полномочиями. -------------------------------- <75> См.: Там же. С. 200 - 204. <76> См., например: Там же. С. 278, 290; Смородинов М. В. Публичное юридическое лицо как классификационная категория юридических лиц // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Всероссийской III научной конференции молодых ученых. Самара: Изд-во Самарского ун-та, 2003. С. 80 - 82; Кантор Н. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2005. N 4. С. 63; Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 26.

Категория публичного юридического лица должна быть закреплена в законодательстве не в виде еще одной организационно-правовой формы, а в качестве особого правового режима, которому будут подчинены юридические лица, различные по своей форме (причем как коммерческие, так и некоммерческие), - учреждения, унитарные предприятия (включая казенные), иные организации, в том числе учреждаемые ad hoc и функционирующие на основании специального федерального закона, но вместе с тем отвечающие общим признакам публичного юридического лица. Признаки эти следующие: а) основанием возникновения публичного юридического лица является публично-правовой акт <77>; б) цели деятельности публичного юридического лица носят общественно значимый характер и обусловливают его специальную правоспособность <78>; в) деятельность публичного юридического лица строго подконтрольна соответствующему публично-правовому образованию, его учредившему. -------------------------------- <77> См.: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 201; Смородинов М. В. Указ. соч. С. 80; Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 23. <78> См.: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 285; Смородинов М. В. Указ. соч. С. 80 - 81; Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 22.

Из указанных признаков вытекают и особые возможности публичных юридических лиц - только такие организации могут наделяться властными полномочиями <79> и выступать от имени и в интересах публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Причем, осуществляя предоставленное им полномочие, они сами или их органы действуют не в качестве представителей гражданского права, а "в качестве должностных лиц или делегатов публичного или общественного права, заимствующих свои полномочия из самой должности, к которой они призваны" <80>. Перечень целей, задач, функций и полномочий публичного юридического лица должен быть дан в правовом акте, регламентирующем деятельность юридических лиц подобного вида, а также в учредительных документах <81>. -------------------------------- <79> Как пишет В. Е. Чиркин, "такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер (чего не может быть у юридического лица частного права), то есть решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц" (Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 22). <80> Суворов Н. С. О юридических лицах по римскому праву. М.: Статут, 2000 (серия "Классика российской цивилистики"). С. 150. <81> См.: Козлова Н. В. Указ. соч. С. 285.

С точки зрения законодательной техники введение категории публичного юридического лица как особого правового режима деятельности организаций может быть осуществлено путем закрепления соответствующего понятия и его основных признаков в ГК РФ с отсылкой к специальному Федеральному закону "О публичных юридических лицах", в котором были бы детально регламентированы вопросы их правового режима. При этом отдельная глава такого Закона могла бы быть посвящена принципам создания и деятельности упомянутых выше публичных юридических лиц, учреждаемых ad hoc на основании специального федерального закона (lex privilegia).

Заключение

Представляется, что предлагаемые меры по совершенствованию российского законодательства на основе вышеуказанных принципов позволят упорядочить отечественную систему некоммерческих организаций, что послужит достижению большей правовой определенности общественных отношений некоммерческой сферы в Российской Федерации. Необходимость законодательных изменений в этом отношении явно назрела <82>. При этом, как справедливо указывают разработчики ГК РФ, "опыт последних лет убедительно показал, что совершенствование правового регулирования в этой области не может далее осуществляться просто путем принятия новых отдельных законов и внесения разрозненных поправок в уже существующие. Для того, чтобы привести законодательство о юридических лицах в стройную систему, необходимо прежде всего разработать комплексную концепцию его реформирования, основанную на тщательном анализе действующих правовых норм Гражданского кодекса и других законов. Это позволит выявить ошибочные, недостаточные и противоречивые, а также чрезмерные законоположения и в итоге подготовить согласованные предложения о внесении необходимых изменений и дополнений в ГК РФ и другие законодательные акты" <83>. При этом главную консолидирующую и упорядочивающую роль должен сыграть именно кодифицированный гражданский закон - ГК РФ <84>. Будут ли приняты предложения, изложенные выше <85>, - покажет время, в любом случае главной целью настоящей статьи было возбудить интерес юридической общественности к описанным проблемам и пригласить к содержательной дискуссии, которая наверняка принесет свои плоды. -------------------------------- <82> См.: Степанов Д., Макеева Е., Дедов Д. Законы, оторванные от жизни // Ведомости. 2005. N 49(1331). 22 марта. С. А4. <83> Авилов Г. Е., Денисов С. А., Козырь О. М. Указ. соч. С. XI - XII. <84> См.: Авилов Г. Е., Суханов Е. А. Указ. соч. С. 25. <85> Ряд из этих предложений вошли в Концепцию развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., одобренную Правительством Российской Федерации 18 мая 2006 г. (текст Концепции см.: Закон. 2006. N 9. С. 9 - 36).

Название документа