Спорное дополнение к Закону о военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами

СПОРНОЕ ДОПОЛНЕНИЕ К ЗАКОНУ О ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОМ СОТРУДНИЧЕСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ИНОСТРАННЫМИ ГОСУДАРСТВАМИ

В. И. ЕРЕМЕНКО

Еременко В. И., доктор юридических наук.

Основным законодательным актом, регулирующим отношения, возникающие между российскими и иностранными участниками военно-технического сотрудничества при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, является Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (далее - Закон), в который в октябре 2006 г. внесено небольшое, но очень значимое по содержанию дополнение <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3610; Российская газета. 2006. 28 окт.

Проект указанного Закона был разработан в соответствии с Указом Президента РФ от 20 февраля 2006 г. N 140 "Об открытом акционерном обществе "Объединенная авиастроительная корпорация", в котором предусматривается внесение изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации по вопросам военно-технического сотрудничества России с целью сохранения за открытыми акционерными обществами права на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения в случае, если Президент РФ принимает решение о внесении находящихся в федеральной собственности акций этих акционерных обществ в уставные капиталы других акционерных обществ, т. е. в случаях создания на базе таких организаций дочерних акционерных обществ. Прежде чем перейти к анализу дополнения к п. 2 ст. 12 Закона, внесенного Законом от 25 октября 2006 г. N 167-ФЗ, необходимо прокомментировать основные положения Закона, в том числе относящиеся к интеллектуальной собственности. Основные понятия определены в ст. 1 Закона. Под военно-техническим сотрудничеством понимается деятельность в области международных отношений, связанная с вывозом и ввозом, в том числе с поставкой или закупкой, продукции военного назначения. Ключевым понятием в Законе является понятие "продукция военного назначения". Причем в Законе дается как общее, краткое ее понятие, так и более развернутое, представляющее собой конкретный перечень видов продукции военного назначения, насчитывающий 30 позиций. Так, продукцией военного назначения считаются вооружение, военная техника, работа, услуги, РЕЗУЛЬТАТЫ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, В ТОМ ЧИСЛЕ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПРАВА НА НИХ (ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТИ) (выделено авт. - В. Е.), и информация в военно-технической области <2>. -------------------------------- <2> Необходимо иметь в виду условный характер этого понятия, поскольку результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность), работа, услуги, наряду с вещами (включая продукцию), являются, согласно ст. 128 ГК РФ, самостоятельными видами объектов гражданских прав.

В перечень продукции военного назначения, в частности, включены: результаты научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию, модернизации и (или) уничтожению (утилизации) вооружения и военной техники; научно-техническая информация на материальных носителях, А ТАКЖЕ ИЗОБРЕТЕНИЯ, ПОЛЕЗНЫЕ МОДЕЛИ И ПРОМЫШЛЕННЫЕ ОБРАЗЦЫ И ДРУГИЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВОЕННОГО, ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО НАЗНАЧЕНИЯ (выделено авт. - В. Е.); передача (продажа) лицензий, проектной, конструкторской и научно-технической документации на создание, производство, модернизацию, эксплуатацию, боевое применение, ремонт и (или) уничтожение (утилизацию) вооружения и военной техники и оказание технического содействия в организации этих работ; СОЗДАНИЕ ОРГАНИЗАЦИЙ С ИНОСТРАННЫМИ ИНВЕСТИЦИЯМИ ПО РАЗРАБОТКЕ И ПРОИЗВОДСТВУ ПРОДУКЦИИ, ПРОВЕДЕНИЮ РАБОТ И ОКАЗАНИЮ УСЛУГ ВОЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ (выделено авт. - В. Е.); иная деятельность в области военно-технического сотрудничества, не противоречащая законодательству РФ. Как следует из вышеизложенного, перечень видов продукции военного назначения является условно исчерпывающим, поскольку не ограничен видами продукции военного назначения, которые в нем фигурируют, но в то же время не выходит за пределы той деятельности в области военно-технического сотрудничества, которая не должна противоречить законодательству РФ. Кроме того, в указанном перечне целесообразно выделить такой вид продукции военного назначения, как создание организаций с иностранными инвестициями по разработке и производству продукции, проведению работ и оказанию услуг военного назначения, поскольку этот вид непосредственно связан с дополнением Закона от 2006 г. В понятие субъектов военно-технического сотрудничества входят только российские организации, получившие право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. К иностранным субъектам военно-технического сотрудничества относятся иностранные юридические и физические лица, имеющие право на осуществление военно-технического сотрудничества в соответствии с законодательством своих государств. В статье 1 Закона не раскрывается понятие "внешнеторговая деятельность", многократно использующееся по тексту Закона, в том числе в обновленной ст. 12 Закона. Приводятся понятия ввоза и вывоза продукции военного назначения, которые определены как перемещение продукции военного назначения соответственно на территорию Российской Федерации и за ее пределы. Понятие внешнеторговой деятельности дается в ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164 "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности": деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью <3>. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3128; 2006. N 6. Ст. 636.

В статье 2 Закона предписывается, что все вопросы, связанные с военно-техническим сотрудничеством Российской Федерации с иностранными государствами, находятся в исключительном ведении органов государственной власти Российской Федерации. Иными словами, настоящий Закон устанавливает государственную монополию в сфере военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами. Принцип государственной монополии на деятельность в области военно-технического сотрудничества закреплен непосредственно в ст. 4 Закона и обеспечивается помимо исключительности полномочий органов государственной власти Российской Федерации в указанной сфере введением разрешительного порядка экспорта и импорта продукции военного назначения, регламентированием военно-технического сотрудничества в соответствии с военно-политическими и экономическими интересами России, проведением единой государственной политики в области формирования внешнеторговых цен на продукцию военного назначения, обеспечением бюджетного финансирования экспорта и импорта продукции военного назначения, осуществляемых во исполнение международных обязательств России. Среди основных методов осуществления государственного регулирования в области военного сотрудничества ст. 5 Закона называет, в частности, методы, отвечающие принципам государственной монополии в указанной области, недопущение в России монополии одного субъекта военно-технического сотрудничества, недопущение конкуренции на внешнем рынке нескольких российских субъектов военно-технического сотрудничества посредством разделения сфер их деятельности. Привлекает внимание одно из положений п. 1 ст. 13 Закона, согласно которому финансирование деятельности в области военно-технического сотрудничества осуществляется на основе соблюдения государственной политики ценообразования на продукцию военного назначения, ограничивающей возможность установления экспортной цены на продукцию военного назначения ниже, чем цена для российского потребителя. Указанное положение направлено против установления российскими субъектами военно-технического сотрудничества на зарубежных рынках демпинговых цен на военно-технические разработки, что с неизбежностью приводит к конкуренции с российскими же разработчиками и производителями и к потере в конечном счете зарубежных рынков для нашей продукции военного назначения. Реализация государственной монополии России в области военно-технического сотрудничества предполагает наличие у его участников специальной правосубъектности, которая определена в ст. 12 Закона ("Право на участие в осуществлении военно-технического сотрудничества"). Согласно п. 1 ст. 12 организациями, участвующими в осуществлении военно-технического сотрудничества с российской стороны, являются: - государственные посредники - специализированные федеральные государственные унитарные предприятия, образованные по решению Президента РФ <4>; -------------------------------- <4> Одним из таких предприятий является ФГУП "Рособоронэкспорт".

- российские разработчики и производители продукции военного назначения, получившие в установленном порядке право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения имеют организации - разработчики и производители продукции военного назначения при условии закрепления не менее 51% их акций (долей) в федеральной собственности и размещения остальных акций (долей) среди российских физических и юридических лиц. При этом продажа и иные способы отчуждения акций (долей) этих организаций, а также передача их в залог и доверительное управление иностранным государствам, международным организациям, иностранным физическим лицам, иностранным юридическим лицам, а равно российским физическим и юридическим лицам, в отношении которых перечисленные субъекты являются их аффилированными лицами, не допускаются. Иностранцы (как физические, так и юридические лица) не имеют права принимать участие в деятельности российских организаций, осуществляющих торговлю продукцией военного назначения. Иными словами, в сфере внешнеторговой деятельности на законодательном уровне ограничен круг субъектов военно-технического сотрудничества российскими организациями, в отношении которых Российская Федерация как собственник не менее 51% акций (долей) имеет возможность в соответствии с корпоративным законодательством назначать членов органов управления и определять принимаемые ими решения, что позволяет обеспечить реализацию установленных ст. 4 Закона принципов государственной политики в указанной области, в том числе реализацию государственной монополии и недопустимости нанесения ущерба обороноспособности и безопасности России при осуществлении военно-технического сотрудничества. Восстановление государственной монополии в торговле российской продукцией военного назначения позволило России вернуть себе позиции второй державы на международном рынке вооружений, которые были утеряны нашей страной в начале 90-х годов прошлого столетия. В результате принятия Федерального закона от 25 октября 2006 г. N 167-ФЗ п. 2 ст. 12 Закона дополнен абзацем следующего содержания: "Право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, предоставленное в установленном порядке организациям, сохраняется за ними на весь период действия предоставленного права в случае принятия Президентом Российской Федерации решения о внесении находящихся в федеральной собственности акций (долей, имущества) этих организаций в уставные капиталы других организаций, в которых не менее 51% акций (долей, имущества) находится в федеральной собственности, или о преобразовании таких организаций в организации, в которых не менее 51% акций (долей, имущества) находится в федеральной собственности, и внесении этих акций (долей, имущества) в уставные капиталы других организаций, в которых не менее 51% акций (долей, имущества) находится в федеральной собственности и может быть продлено в установленном порядке". Новое дополнение к п. 2 ст. 12 Закона содержит три нормы: - предоставленное организациям в установленном порядке право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения сохраняется за ними на весь период действия такого права в случае принятия Президентом РФ решения о внесении находящихся в федеральной собственности акций (долей, имущества) этих организаций в уставные капиталы других организаций, в которых не менее 51% акций (долей, имущества) находится в федеральной собственности; - указанное право сохраняется также за упомянутыми организациями в случае принятия Президентом РФ решения о преобразовании таких организаций в организации, в которых не менее 51% акций (долей, имущества) находится в федеральной собственности, и внесении этих акций (долей, имущества) в уставные капиталы других организаций, в которых не менее 51% акций (долей, имущества) находится в федеральной собственности; - право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, которое сохраняется за упомянутыми организациями в соответствии с указанными решениями Президента РФ, может быть продлено в установленном порядке. Принятие указанных выше норм связано с необходимостью создания так называемых интегрированных структур в оборонно-промышленном комплексе нашей страны, в результате чего неизбежно изменение правового статуса их участников, поскольку внесение в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал интегрированной структуры находящихся в федеральной собственности пакетов акций (долей, имущества) различных организаций предполагает, что такие организации перестают соответствовать требованиям п. 2 ст. 12 Закона о закреплении не менее 51% их акций (долей) в федеральной собственности и теряют, соответственно, право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. Вполне очевидно, что прекращение права на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения применительно к организациям с участием государственного капитала, акции (доли, имущество) которых вносятся в уставные капиталы интегрированных структур, может стать причиной неисполнения обязательств России в лице соответствующих организаций перед иностранными контрагентами. Одним из примеров по обеспечению интеграции предприятий авиастроительного комплекса, который, собственно, и послужил поводом для внесения дополнения в п. 2 ст. 12 Закона, является создание открытого акционерного общества "Объединенная авиастроительная корпорация" (ОАО "ОАК"). ОАО "ОАК" объединяет ведущие отечественные предприятия гражданского и военного авиастроения. Учредители ОАО "ОАК" - Российская Федерация в лице Росимущества и частные акционеры НПК "Иркут". По замыслу учредителей объединение мощностей военного авиастроения (АХК "Сухой", РСК "МиГ"), имеющего миллиардные внешнеэкономические контракты, и денежных средств из федерального бюджета вытащит из кризиса гражданское авиастроение нашей страны. Следует также отметить, что ОАО "ОАК", создаваемое прежде всего для возрождения гражданской авиации, правомочно принимать участие во внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, поскольку имеет соответствующие подразделения боевой авиации, военно-транспортной и специальной авиации. В связи с созданием интегрированных структур в целях осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения возникает проблема участия иностранного капитала в таких интегрированных структурах. Применение абзаца второго п. 2 ст. 12 Закона не обусловлено положением о размещении остальных акций (долей, имущества) среди российских физических и юридических лиц, как это предусмотрено в отношении абзаца первого п. 2 ст. 12 Закона. Следовательно, иностранный капитал имеет доступ в российские дочерние организации, занимающиеся внешнеторговой деятельностью в отношении продукции военного назначения, со всеми вытекающими из этого факта правовыми последствиями (например, участие в совете директоров, право на получение любой информации о деятельности организации, право на принятие решений о продаже продукции военного назначения в ту или иную страну), что может привести к утечке информации, составляющей государственную тайну, или к ущербу геополитическим интересам нашей страны. Как уже указывалось, к понятию продукции военного назначения согласно ст. 1 Закона относится также создание организаций с иностранными инвестициями по разработке и производству продукции, проведению работ и оказанию услуг военного назначения, что, несомненно, усиливает вывод о возможности участия иностранного капитала в российских внешнеторговых организациях в указанной сфере. Из новой редакции п. 2 ст. 12 Закона следует, что принятие решений о создании дочерних организаций, занимающихся внешнеторговой деятельностью в отношении продукции военного назначения, относится к компетенции Президента РФ. Иными словами, решение столь важных для безопасности государства вопросов выведено в сферу правового регулирования подзаконными актами. Хорошо, если такие решения будут всегда отвечать государственным интересам. Но кто может поручиться, что они будут таковыми после 2008 г.? Опыт новейшей истории России, касающийся многих президентских решений в 90-е годы прошлого столетия, не дает такой гарантии. Между тем тенденция снижения уровня правового регулирования участия иностранного капитала в российских организациях набирает силу. Так, в результате принятия Федерального закона от 25 октября 2006 г. N 168-ФЗ появилась новая редакция ст. 12 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" <5>, согласно которой помимо критерия, установленного в самом Законе (доля участия иностранного капитала должна составлять менее чем 25% уставного капитала авиационной организации), участие иностранного капитала в авиационной организации допускается также по решению Президента РФ. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 226; Российская газета. 2006. 28 окт.

Статья 12 Закона завершается пунктом 3, согласно которому порядок предоставления российским организациям права на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения определяется Президентом РФ с учетом возможностей реализации ими целей и принципов военно-технического сотрудничества. В Законе имеется также статья, специально посвященная полномочиям Президента РФ в области военно-технического сотрудничества (ст. 9). Она наделяет Президента РФ весьма широкими полномочиями, свидетельствующими о его ключевой роли в решении вопросов военно-технического сотрудничества России. Кроме общего руководства государственной политикой в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами Президент РФ, в частности, принимает решения об установлении военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, а также решения о приостановлении, прекращении и возобновлении этого сотрудничества, определяет федеральные органы исполнительной власти по координации, контролю в области военно-технического сотрудничества, а также создает в случае необходимости консультативные органы по вопросам военно-технического сотрудничества, определяет порядок осуществления военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами, исключающий нанесение ущерба обороноспособности и безопасности России, принимает решения о создании в установленном порядке специализированных ФГУП, основанных на праве хозяйственного ведения, являющихся государственными посредниками при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, устанавливает порядок предоставления российским организациям права на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении такой продукции, определяет порядок лицензирования в России ввоза и вывоза продукции военного назначения, экспорт и импорт которой подлежат контролю и осуществляются по лицензии, принимает решения о передаче иностранным заказчикам лицензий на производство продукции военного назначения. В пределах своих полномочий Президент РФ принимает нормативные правовые акты в области военно-технического сотрудничества. Так, Указом Президента РФ от 10 сентября 2005 г. N 1062 "Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" утверждены следующие акты: - Положение о Комиссии по вопросам военно-технического сотрудничества; - Положение о порядке осуществления военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами; - Положение о порядке предоставления российским организациям права на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения; - Положение о порядке рассмотрения обращений иностранных заказчиков и согласования проектов решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству о поставках продукции военного назначения; - Положение о порядке лицензирования в Российской Федерации ввоза и вывоза продукции военного назначения. Полномочия Правительства РФ определены в ст. 10: - обеспечение реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества России; - заключение международных договоров по указанным вопросам; - создание двусторонних межправительственных комиссий по военно-техническому сотрудничеству; - осуществление государственного регулирования внутреннего и внешнего ценообразования на продукцию военного назначения; определение порядка расчетов между производителями и разработчиками продукции военного назначения при поставке ее на экспорт; - определение государственного заказчика в области военно-технического сотрудничества. В пределах своих полномочий Правительство РФ издает нормативные правовые акты по вопросам, связанным с разработкой, производством, ввозом и вывозом продукции военного назначения (Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 641 "Об утверждении Положения о реестре организаций, получивших право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения"). В соответствии со ст. 11 Закона федеральные органы исполнительной власти, ведающие вопросами военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами <6>, осуществляют реализацию решений Президента РФ, Правительства РФ по вопросам регулирования и контроля деятельности в области военно-технического сотрудничества и реализацию положений международных договоров в указанной области. -------------------------------- <6> Одним из таких органов является Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России).

В целях выполнения Указа Президента РФ от 10 сентября 2005 г. N 1062 "Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству Приказом от 6 сентября 2006 г. N 53 утвердила Инструкцию по оформлению заявлений и лицензий на ввоз (вывоз) продукции военного назначения и порядку представления документов для получения лицензий. В заключение хотелось бы еще раз обратить внимание на особую важность такой категории, как продукция военного назначения. Вооружения и военная техника, традиционно являющиеся передовым, высокотехнологичным сектором, доходной статьей бюджета, - это настоящий локомотив для экономики нашей страны, определяющий инновационный путь ее развития. Поэтому даже гипотетическая возможность участия иностранного капитала в деятельности российских организаций, занятых внешней торговлей вооружениями и военной техникой, со всеми вытекающими из такого участия негативными последствиями для нашей страны, представляется недопустимой.

Название документа