Вопросы исполнения Украиной решений Европейского суда по правам человека

ВОПРОСЫ ИСПОЛНЕНИЯ УКРАИНОЙ РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

М. В. ВИНЦИСЛАВСКАЯ

Винциславская Мария Валерьевна, аспирант кафедры нотариального и исполнительного процесса и адвокатуры Киевского национального университета им. Тараса Шевченко (Киев, Украина).

Статья посвящена исполнению Украиной решений Европейского суда по правам человека. Анализируются причины неисполнения решений и возможные пути решения данной проблемы. Выявлены проблемы, связанные с выплатой справедливой компенсации, применением дополнительных мер индивидуального и общего характера.

Ключевые слова: Европейский суд по правам человека, выполнение решения национального суда, исполнительное производство.

Issues of enforcement by Ukraine the judgments of the European court of human rights M. V. Vintsislavslaya

The article is devoted to enforcement by Ukraine the judgments of the European court of human rights. The reasons of non-enforcement and possible solutions to the problem are analyzed. Problems associated with the payment of just satisfaction, the use of additional individual and general measures are identified.

Key words: the European court of human rights, implementation of decision of the national court, enforcement proceedings.

Согласно Закону "О ратификации Конвенции о защите прав и основополагающих свобод человека 1950 года, Первого протокола и Протоколов N 2, 4, 7 и 11 к Конвенции" Украина и без заключения специального соглашения полностью признала обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) во всех вопросах, касающихся толкования и применения Конвенции <1>. Другими словами, ратификация позволила всем лицам, находящимся под юрисдикцией Украины, обращаться в ЕСПЧ за защитой нарушенных прав. Кроме того, ч. 3 ст. 55 Конституции Украины <2> гарантирует, что каждый после использования всех национальных средств правовой защиты имеет право обращаться за защитой прав и свобод в международные судебные учреждения или в органы международных организаций, членом или участником которых является Украина. -------------------------------- <1> Закон Украины от 17 июля 1997 г. N 475/97-ВС "О ратификации Конвенции о защите прав и основополагающих свобод человека 1950 года, Первого протокола и Протоколов N 2, 4, 7 и 11 к Конвенции" (в ред. от 13 марта 2006 г.) // Ведомости Верховного Совета Украины (далее - ВВС Украины). 1997. N 40. Ст. 263. <2> Конституция Украины от 28 июня 1996 г. N 254к/96-ВС (в ред. от 12 апреля 2012 г.) // Там же. 1996. N 30. Ст. 141.

В последние годы продолжает возрастать количество дел, вынесенных ЕСПЧ против нашего государства. Украина вместе с Республикой Молдовой, Румынией, Турцией, Российской Федерацией остаются в пятерке стран-лидеров по количеству жалоб в ЕСПЧ. Отдел принудительного исполнения решений Департамента государственной исполнительной службы, на который согласно п. 9 ч. 2 ст. 17 Закона Украины "Об исполнительном производстве" <1> возложено исполнение решений ЕСПЧ, не успевает исполнять решения последнего. Так, в течение 2011 г. в отделе принудительного исполнения завершено 259 исполнительных документов (общее количество взыскателей - 795), из которых 253 исполнительных документа на сумму 1747385 евро и 6 исполнительных документов, по которым предусмотрено лишь взыскание задолженности на сумму 86151 грн. Остаток на начало 2012 г. составил 35 исполнительных документов (496 взыскателей). По состоянию на 25 мая 2012 г. в отделе принудительного исполнения находилось 65 исполнительных документов (общее количество взыскателей - 865), из которых 62 исполнительных документа на сумму 494952 евро. С 1 января по 25 мая 2012 г. всего завершено 45 исполнительных документов (общее количество взыскателей - 159), из которых 42 исполнительных документа на сумму 357475 евро и 3 исполнительных документа, по которым предусмотрено лишь взыскание задолженности по решению национального суда на сумму 22112953,25 грн. <2>. -------------------------------- <1> Закон Украины от 21 апреля 1999 г. N 606-XIV "Об исполнительном производстве" (в ред. от 1 декабря 2012 г.) // Там же. 1999. N 24. Ст. 207. <2> Материалы Департамента государственной исполнительной службы Украины.

Исполнение решений ЕСПЧ - это довольно сложный процесс, поскольку кроме выплаты справедливой компенсации необходимо выполнить решения национального суда, так как без последнего государственный исполнитель не имеет права закрыть исполнительное производство. Выполнение решений ЕСПЧ заключается не только в выплате справедливой компенсации, но и в осуществлении мер индивидуального и общего характера, а для этого необходимо изменить как законодательную базу, так и организационную часть работы органов, на которые возложено выполнение решений ЕСПЧ и контроль за ним. Что касается выплаты справедливой компенсации, то здесь особых проблем не возникает. Согласно ст. 7 Закона Украины "О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека" <1> в течение десяти дней со дня получения уведомления Суда о приобретении решением статуса окончательного орган представительства направляет в государственную исполнительную службу необходимые документы и в течение десяти дней у государственной исполнительной службы возникает обязанность открыть исполнительное производство. Считаем, что установление десятидневного срока нецелесообразно. Необходимо помнить, что согласно ст. 8 Закона Украины "О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека" выплата взыскателю возмещения должна быть осуществлена в трехмесячный срок с момента получения решением статуса окончательного или в срок, предусмотренный в решении. Решение Европейского суда направляется в орган представительства, а затем в государственную исполнительную службу, поэтому на практике остается очень мало времени для выплаты компенсации. Кроме того, в некоторых случаях необходимо также установление места жительства или пребывания взыскателя, получение от него заявления о переводе средств на его счет; это приводит к тому, что государственные исполнители не успевают выплатить справедливую компенсацию в срок, установленный Законом. В результате начисляется пеня, что влечет еще больше убытков для государственного бюджета Украины. Поэтому считаем, что государственный исполнитель должен руководствоваться ч. 2 ст. 25 Закона Украины "Об исполнительном производстве" и открывать исполнительное производство в течение трех рабочих дней со дня поступления документов от органа представительства. -------------------------------- <1> Закон Украины от 15 марта 2011 г. N 3135-VI "О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека" // ВВС Украины. 2011. N 39. Ст. 391.

Нужно отметить, что государственный исполнитель открывает исполнительное производство независимо от волеизъявления взыскателя. Так, в деле "Шульга против Украины" имело место нарушение права заявительницы в связи с длительным невыполнением решения национального суда о взыскании средств в ее пользу с государственного предприятия "Шахта Россия", что, в свою очередь, было следствием непредставления заявительницей исполнительного листа вместе с нужными документами в органы исполнительной службы <1>. Согласно устоявшейся практике ЕСПЧ решения национального суда по делам, где ответчиком выступает государственный орган или государственное предприятие, должны самостоятельно и добровольно быть выполнены ответчиком в разумный срок. Таким образом, предусмотренный законодательством порядок выполнения указанных решений, который возлагает на взыскателя обязанность принять дополнительные меры (инициировать принудительное исполнительное производство путем подачи исполнительного листа с заявлением), ЕСПЧ признал не соответствующим Конвенции. -------------------------------- <1> Решение Европейского суда по правам человека по делу "Шульга против Украины" (Shulga v. Ukraine) от 2 декабря 2010 г. N 16652/04 // Официальный вестник Украины: URL: http://ovu. com. ua/articles/10154-sprava-shulga-proti-ukrayini-zayava-16652-04.

Проблемы при выплате справедливой компенсации могут возникать в связи с отсутствием или нехваткой бюджетных средств. В частности, в Законе Украины "О государственном бюджете Украины на 2012 год" <1> на выполнение решений зарубежных юрисдикционных органов, принятых по результатам рассмотрения дел против Украины, предусмотрена сумма в 100762900 грн. Почти такая же сумма (101278700 грн.) была зафиксирована в Законе Украины "О государственном бюджете на 2011 год". Однако этих средств недостаточно, поскольку число жалоб в ЕСПЧ продолжает увеличиваться. -------------------------------- <1> Закон Украины от 5 июня 2012 г. N 4901-VI "О государственном бюджете Украины на 2012 год" (в ред. от 8 декабря 2012 г.) // ВВС Украины. 2012. N 34 - 35. Ст. 414.

С учетом изложенного государственный исполнитель фактически лишен возможности выполнить решение ЕСПЧ, если Законом Украины "О государственном бюджете Украины" (на соответствующий год) не предусмотрены средства на выполнение данных решений. Так, по делу "Ромашов против Украины" ЕСПЧ отметил, что выполнение решения в отношении государственного органа может быть осуществлено в том случае, если государством предусмотрены средства на соответствующие расходы в государственном бюджете Украины путем осуществления соответствующих законодательных мер <1>. Факты дела свидетельствуют, что выполнению решения препятствовало именно отсутствие законодательных мер, а не ненадлежащее исполнение своих обязанностей государственными исполнителями. -------------------------------- <1> Решение Европейского суда по правам человека по делу "Ромашов против Украины" (Romashov v. Ukraine) от 27 июля 2010 г. N 67534/01 // URL: http://zakon. nau. ua/doc/?code=980_227.

В связи с этим Верховной Радой Украины был принят Закон Украины "О гарантиях государства относительно исполнения судебных решений" <1>, который вступил в законную силу с 1 января 2013 г. Основное нововведение указанного Закона - выполнение за счет средств специальной бюджетной программы решений суда, должником по которым является государственный орган, государственное предприятие, учреждение, организация, юридическое лицо, принудительная реализация имущества которого запрещается законодательством. В ст. 5 указанного Закона предусмотрено, что, если Государственная казначейская служба Украины в течение трех месяцев не перечислила средства по решению суда о взыскании средств, кроме случая, указанного в ч. 4 ст. 4 настоящего Закона, взыскателю выплачивается компенсация в размере трех процентов годовых от неуплаченной суммы за счет средств, предусмотренных бюджетной программой для обеспечения исполнения решений суда. В средствах массовой информации высказывается мнение о том, что эта ответственность не станет стимулирующим фактором для своевременного исполнения решений судов. Более того, государству будет выгоднее заплатить этот минимальный размер компенсации, а не выполнить решение суда. -------------------------------- <1> Закон Украины от 5 июня 2012 г. N 4901-VI "О гарантиях государства относительно исполнения судебных решений" // Вiдомостi Ради (ВВРУ). 2013. N 17. Ст. 158.

Помимо выплаты справедливой компенсации в ст. 10 Закона Украины "О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека" предусмотрено, что с целью восстановления нарушенных прав взыскателя принимаются дополнительные меры индивидуального характера: а) восстановление настолько, насколько это возможно, предыдущего юридического состояния, которое взыскатель имел до нарушения Конвенции; б) другие меры, предусмотренные в решении. Согласно Рекомендации N R(2000)2 "По пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека" <1> компетентные органы государства-ответчика принимают другие меры, чем те, которые определил суд при вынесении решения в соответствии со ст. 41 Конвенции, общие меры или индивидуальные меры, насколько это возможно, для восстановления той ситуации, в которой находилось лицо (restitutio in intergrum). То есть государство-ответчик самостоятельно решает, какие правовые средства наиболее подходят для достижения restitutio in intergrum. -------------------------------- <1> Рекомендация от 19 января 2000 г. N R(2000)2 "По пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека" // Вiсник Верховного Суду . 2009. N 9.

Хозяйственным процессуальным кодексом Украины, Гражданским процессуальным кодексом, Кодексом административного судопроизводства Украины, Кодексом Украины об административных правонарушениях предусмотрена возможность пересмотра Верховным судом Украины судебного решения на основании установления международным судебным учреждением, юрисдикция которого признана Украиной, нарушения Украиной международных обязательств при решении такого дела судом. Однако недавно был принят Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины для обеспечения права человека на пересмотр судебных решений" <1>. Цель этого Закона - усовершенствование механизмов обеспечения права человека на пересмотр судебных решений, поскольку до недавнего времени на практике существовала проблема: если у лица отсутствовала копия решения международного судебного учреждения, была невозможна подача заявления о пересмотре судебного решения. Указанным Законом установлено, что при подаче заявления о пересмотре судебных решений к заявлению может быть приложена или копия решения международного судебного учреждения, юрисдикция которого признана Украиной, или ходатайство лица об истребовании копии такого решения в орган, ответственный за исполнение решений международного судебного учреждения. -------------------------------- <1> Закон Украины от 24 мая 2012 г. N 4847-VI "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины для обеспечения права человека на пересмотр судебных решений" // ВВРУ. 2013. N 16. Ст. 139.

Кроме того, Верховный суд Украины осуществляет пересмотр решений суда в случае неодинакового применения судами норм материального права. Однако на Украине не установлено право на пересмотр решений судов кассационной инстанции на том основании, что норма процессуального права была применена неправильно или неодинаково. По нашему мнению, этот пробел выступает существенным недостатком в законодательстве Украины, поскольку зачастую ЕСПЧ видит здесь именно нарушение норм процессуального права. Невозможность решения этой проблемы на национальном уровне влечет увеличение числа жалоб в ЕСПЧ. Очевидной проблемой остается то, что уполномоченные органы не предпринимают мер общего характера для предотвращения нарушений в дальнейшем, устранения недостатков системного характера, которые лежат в основе найденного ЕСПЧ правонарушения. Одним из решений ЕСПЧ, где установлена структурная проблема невыполнения судебных решений на Украине, является пилотное решение по делу "Иванов против Украины" <1>, которым на государство возложено обязательство привести свою административную и судебную практику в соответствие с Конвенцией. К сожалению, большинство украинских судей незнакомо с этим решением или не понимает, какой смысл вкладывает ЕСПЧ в понятие "пилотное решение". После того как указанное решение приобрело статус окончательного, количество решений ЕСПЧ, вынесенных в связи с неисполнением или слишком длительным исполнением судебных решений, увеличилось на 70%. -------------------------------- <1> Решение Европейского суда по правам человека по делу "Иванов против Украины" (Yuriy Ivanov v. Ukraine) от 15 октября 2009 г. N 40450/04 // URL: http://zakon. nau. ua/doc/?code=974_201.

Следует отметить, что в большинстве случаев, как это ни парадоксально, жалобы поступают от судей Украины. Например, в отделе принудительного исполнения находилось дело N 33702/04 "Веккер против Украины", выданное ЕСПЧ 14 декабря 2010 г. В этом деле - 57 заявителей, из которых 51 - судьи Украины, которые жаловались на слишком длительное исполнение решений отечественных судов. Такая ситуация объясняется тем, что сегодня одним из главных должников на Украине является Государственная судебная администрация. Законом Украины "О государственном бюджете Украины" (на соответствующий год) устанавливаются бюджетные предназначения согласно программе "Исполнение решений судов в пользу судей". Распорядителем средств данной программы является Государственная судебная администрация. В 2011 г. по этой программе Государственной судебной администрации выделено лишь 8573800 грн., при этом на конец 2011 г. на исполнении в Департаменте государственной исполнительной службы находилось 2076 исполнительных документов на сумму 135,7 млн. грн. Таким образом, мы видим, что исполнение судебных решений, вынесенных в пользу судей Украины, возможно лишь за счет средств государственного бюджета Украины, однако недостаточное финансирование приводит к увеличению числа исполнительных документов по данной категории и жалоб на государственного исполнителя, который объективно не имеет возможности исполнить решение. Яркой иллюстрацией того, что существуют объективные обстоятельства невозможности исполнения решения суда, является Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2011 г., подтвержденное практикой ЕСПЧ, которое предусматривает, что в сфере исполнения судебных решений, вынесенных в отношении частных субъектов, ответственность государства ограничивается надлежащей организацией принудительного исполнения судебного решения и не может подразумевать обязательность положительного результата, если таковой обусловлен объективными обстоятельствами, зависящими от должника, а не от самой по себе системы исполнения судебных решений <1>. -------------------------------- <1> Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2011 г. N 115-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Головина Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 1 Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" // URL: http://www. sudbiblioteka. ru/ks/docdelo_ks/konstitut_big_9957.php.

В заключение хочется добавить, что для того, чтобы избежать дальнейших жалоб в ЕСПЧ, государство на уровне Кабинета министров Украины, судебной власти, исполнительной службы Украины должно проанализировать решения, которые в нашей стране не исполняются, причины неисполнения данных решений, а также действия субъектов, уже длительное время являющихся ответчиками в ЕСПЧ. Только при взаимной кооперации и сотрудничестве возможно решение обозначенной проблемы. Пока же остается только надеяться, что недавно принятые Законы Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины для обеспечения права человека на пересмотр судебных решений" и "О гарантиях государства по исполнению судебных решений" позволят Украине избавиться от постоянного статуса ответчика в ЕСПЧ.

Название документа