Процедура назначения и условия службы главного административного должностного лица Организации Объединенных Наций

ПРОЦЕДУРА НАЗНАЧЕНИЯ И УСЛОВИЯ СЛУЖБЫ ГЛАВНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

Д. Г. АРУТЮНЯН

Арутюнян Д. Г., аспирант кафедры международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов.

XX в. можно охарактеризовать как век, послуживший толчком к созданию различных международных организаций. Мировое сообщество в большей мере стало осознавать реалии пробелов нового века, требующих более глубокого развития международных отношений и международного права в целом. С созданием в 1946 г. Организации Объединенных Наций, будучи в равной мере дипломатом и приверженцем прав, гражданским служащим и главным административным должностным лицом, Генеральный секретарь явился неким символом идеалов Организации Объединенных Наций и защитником интересов народов мира. Особое положение Генерального секретаря как главного административного должностного лица Организации потребовало и особого порядка его назначения. Предложения, выдвинутые Советским Союзом в Думбартон-Оксе, предусматривали его избрание Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности <1>. Но указанные "предложения" оставили открытым вопрос о сроке и условиях назначения Генерального секретаря ООН и при этом не исключали возможности внесения в них дополнений и поправок, обязывая лишь приглашающие державы к их предварительному согласованию. Советская делегация проявила инициативу в разрешении данного вопроса, предложив избирать Генерального секретаря на двухлетний срок с правом немедленного переизбрания <2>. -------------------------------- <1> Russel R., Mather J. A History of the United Nations Charter. Washington, 1958. P. 432. <2> Крылов С. Б. История создания Организации Объединенных Наций. М.: ИМО, 1960. С. 95.

После согласования данного предложения с Великобританией, США и рядом других приглашающих держав срок был увеличен до трех лет, и с этим изменением поправка, содержащая срок и условия назначения Генерального секретаря, была предложена участникам конференции в Сан-Франциско. Согласно "ялтинской формуле" данный вопрос должен был рассматриваться Советом Безопасности в общем порядке, то есть при единогласии всех постоянных членов Совета. Как и многие другие вопросы, связанные со статусом Генерального секретаря, включая его замещение, обсуждались в комитетах конференции I-2, II-1 и III-1 в обстановке острых политических дебатов. Баталии начались уже при обсуждении вопроса о необходимости и порядке дачи рекомендации Советом Безопасности. При рассмотрении этого вопроса в комитете II-1 были выдвинуты следующие предложения: избирать Генерального секретаря без рекомендации Совета Безопасности (Либерия); предложение Уругвая выглядело чуть иначе - избирать его с участием этого Совета, но при представлении им на выбор трех кандидатов; и наконец, с участием, но кроме Ассамблеи не только Совета Безопасности, но и Экономического и Социального Совета, при этом в Совете Безопасности требуемое большинство должно было составлять семь голосов любых его членов, а в Экономическом и Социальном Совете - 10 (Австралия) <3>. -------------------------------- <3> The United Nations Confernce on International Organisation (selected documents). Washington, 1946. P. 220 - 223.

Рассмотрев выдвинутые предложения, комитет высказался за избрание Генерального секретаря Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности, принятой голосами не менее семи любых его членов (США) <4>. -------------------------------- <4> Russel R., Mather J. A History of the United Nations Charter. Washington, 1958. P. 856.

По данному поводу советская делегация не высказала никаких возражений во изменение согласованных предложений приглашавших держав, в связи с чем он был передан в Исполнительный и Руководящий комитеты. Аналогичное решение было принято и комитетом I-2. Руководящий комитет передал вопрос на рассмотрение комитета III-1, в котором его решение было связано с вопросом о порядке голосования в Совете Безопасности. Конечным результатом явилось то, что комитет отклонил текст, предлагавшийся как противовес "ялтинской формуле", признав, таким образом, непроцедурный характер вопроса о порядке назначения Генерального секретаря <5>. -------------------------------- <5> Крылов С. Б. История создания Организации Объединенных Наций. М.: ИМО, 1960. С. 127, 133 - 134, 180.

Принципиальный характер такого решения вопроса приводит комитет I-2 к пересмотру своей позиции, в обязанности которого входила подготовка формулировок соответствующих положений в Уставе. При этом термин "избирается" был заменен на "назначается" как более соответствующий не только процедуре определения этого должностного лица, но и характеру его отношений с Организацией <6>. -------------------------------- <6> Медведев А. М. Правовой статус Секретариата Организации Объединенных Наций. Вопросы международного права (международные организации). М.: ИМО, 1961. С. 49.

Таким образом, было вынесено решение, соответствующее особому положению Генерального секретаря, с одной стороны, порядком его назначения, с другой - обеспечением необходимой авторитетности этого назначения, основанного на единогласии всех государств: "Генеральный секретарь назначается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности" - ст. 97 Устава ООН. Дальнейшее рассмотрение этих положений осуществлялось уже Подготовительной комиссией, а позже самой Организацией Объединенных Наций. В частности, было принято решение, что обсуждение и принятие в Совете Безопасности и рассмотрение в Генеральной Ассамблее рекомендации относительно назначения Генерального секретаря должно иметь место на закрытых заседаниях (правила процедуры 48 и 142), а голосование, которое должно быть тайным, решается простым большинством присутствующих и принимающих в нем участие членов Ассамблеи, если только она сама не решит, что требуется большинство в 2/3 (ст. 18 Устава ООН, Резолюция II-1 Генеральной Ассамблеи). Данной Резолюцией предусматривалось и то, что Совет Безопасности будет представлять Генеральной Ассамблее только одного кандидата, при назначении которого в Ассамблее следует избегать прений. Резолюцией II-1 были определены также срок и другие условия службы Генерального секретаря. Срок был установлен в пять лет с возможностью его возобновления, причем оговаривается тот момент, что, "так как нет положений по данному вопросу в Уставе, Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности могут изменить срок полномочий будущих Генеральных секретарей в свете опыта" <7>. -------------------------------- <7> Eagleton C. International government. N. Y., 1957. P. 263.

Следует отметить то, что эти условия Резолюциями 709-VII и 1229-XII были распространены Ассамблеей и на следующего Генерального секретаря. То есть итогом послужило то, что срок исполнения обязанностей Генеральных секретарей был оставлен на усмотрение членов ООН в зависимости от характера их деятельности и развития международной обстановки. Однако в связи назначением Генерального секретаря ООН остались открытыми ряд вопросов, среди них в том числе и касательно порядка его смещения в случае нарушения им своего статуса, в частности присяги или требований, предъявляемых к нему п. 3 ст. 101 Устава Организации, то есть обеспечения им высокого уровня работоспособности, компетентности и добросовестности; и порядка его назначения в случае невозможности прихода к соглашению в отношении кандидатуры на пост Генерального секретаря. Что же касается первого вопроса, то следует упомянуть, что еще накануне Думбартон-Окских переговоров со стороны США поступило предложение о внесении соответствующего положения в Устав Организации <8>. В подготовительной же комиссии вносилось предложение уполномочить Совет Безопасности на временное отстранение Генерального секретаря, решаемое в общем порядке, то есть на основе единогласия постоянных членов Совета, а Генеральную Ассамблею на его смещение, решаемое 2/3 голосов. Но мнение большинства привело к основанию того, что "маловероятно, чтобы Генеральный секретарь остался на этом посту в случае разногласий между ним и государствами - членами Организации" <9>. -------------------------------- <8> Russel R., Mather J. A History of the United Nations Charter. Washington, 1958. P. 398. <9> См.: Executive Community of the Preparatory Commission. Summary report of the 6-th meeting of VI Community doc. PC/EX/SEC/13; PC/EX/SEC/45.

Переходя к рассмотрению второго вопроса, следует обратить внимание на тенденцию различных путей его рассмотрения. В качестве одной из них предлагается продление полномочий предыдущего Генерального секретаря самой Генеральной Ассамблеей, поскольку она же устанавливает их срок <10>. -------------------------------- <10> Schwebel. S. The Secretary-General of the United Nations: His Political Powers and Practice. Cambridge, 1952. P. 39 - 43.

Рассмотрим применение данного вопроса на практике, где в отношении I Генерального секретаря Организации г-на Трюгве Ли на повестке дня Генеральной Ассамблеи его должность формулировалась как "назначение Генерального секретаря ООН", так как "для продления его полномочий не имелось никаких юридических оснований" <11>. -------------------------------- <11> См.: Документы A/P. V./296. P. 250, 255, 258; A/P. V./297. P. 276; A/P. V./298. P. 282 - 283.

В отношении же возобновления назначения Генерального секретаря еще Подготовительная комиссия ООН рекомендовала применять те же правила, "как и при первом назначении" <12>. -------------------------------- <12> См.: Подготовительная Комиссия Объединенных Наций 1945. Доклад, глава VIII, раздел II, пар. 20.

Тем не менее в нарушение как самой рекомендации Подготовительной комиссии, так и соответствующего положения Устава и во изменение принятого в ООН срока полномочий Генерального секретаря и самого порядка изменения этого срока Ассамблея Резолюцией 492/V вновь назначила на этот пост г-на Трюгве Ли <13>. -------------------------------- <13> Васильев Н. М. Секретариат - Исполнительный механизм ООН. М., 1965. С. 16.

Особое положение Генерального секретаря также выражается и в порядке принесения им при назначении на должность устной на открытом заседании Генеральной Ассамблеи присяги, а также в объеме предоставляемых ему привилегий и иммунитетов, приравниваемых к дипломатическим. В связи с высказанным Подготовительной комиссией предложением, чтобы правительства воздерживались от немедленного назначения Генеральных секретарей ООН, являющихся "доверенными лицами" многих правительств, на какую-либо государственную должность, на которой их "информация могла бы быть источником затруднений для других членов", Генеральная Ассамблея потребовала как от государств-членов, так и от Генеральных секретарей воздерживаться от таких назначений и гарантировала уходящей персоне Генерального секретаря пенсию в размере половины его оклада <14>. -------------------------------- <14> Медведев А. М. Секретариат ООН и требования современности. М.: ИМО, 1962. С. 11 - 21.

Примечательно, что при определении величины оклада Генерального секретаря ООН исходили, с одной стороны, из величины окладов высокопоставленных государственных служащих, а также глав специализированных учреждений, и с другой - послов государств <15>. -------------------------------- <15> Schwebel S. The Secretary-General of the United Nations: His Political Powers and Practice. Cambridge, 1952. P. 35.

Говоря об отличии Генерального секретаря от других должностных лиц Организации своим высоким положением как относительно самих этих лиц, так и в самой ООН, следует обратить внимание и на его личные качества, которые приобретают исключительное значение. Уже на конференции в Сан-Франциско было внесено предложение, направленное на распространение принципа справедливого географического представительства на руководство Секретариата и одновременно ограничения в нем единоличной власти Генерального секретаря. Детальность этого предложения заключалась прежде всего в том, чтобы в структуре создаваемой Организации не содержалось никаких возможностей для ее превращения в орган одного из государств-членов или какой-либо их групп. Весьма понятно и очевидно, почему это предложение вызвало наиболее бурные прения на конференции; достаточно сказать, что единственный случай отклонения поправки, внесенной от имени четырех держав, относился именно к данному вопросу <16>. -------------------------------- <16> Крылов С. Б. История создания Организации Объединенных Наций. М.: ИМО, 1960. С. 120 - 121; Eagleton C. International government. N. Y., 1957. P. 349; Kelsen H. The Law of the United Nations. A Critical Analysis of its Fundamental Problems. London, 1951. P. 298 - 300.

Суть вопроса сводилась к тому, чтобы наравне с Генеральным секретарем тем же порядком и на тот же срок избирались четыре его заместителя. После согласования этого предложения с остальными приглашающими державами - участниками конференции в Сан-Франциско, была рекомендована совместная поправка четырех держав, состоящая в том, что "Генеральный секретарь должен иметь четырех заместителей, избираемых Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности сроком на три года" <17>. -------------------------------- <17> Russel R., Mather J. A History of the United Nations Charter. Washington, 1958. P. 855.

При рассмотрении данной поправки в комитете II-1 вносились предложения о назначении заместителей Генерального секретаря им самим (Канада) либо о консультации с ним перед их избранием по рекомендации Совета Безопасности (Франция, Великобритания), причем в этом случае также предлагалось решать вопрос голосами любых семи членов Совета (Новая Зеландия, Бельгия). Следует подчеркнуть и тот момент, где было конкретное указание, что вопрос о заместителях Генерального секретаря должен решаться комитетом I-2. Но в результате комитет II-1 воздержался от обсуждения этого вопроса впредь до рассмотрения его двумя другими комитетами <18>. -------------------------------- <18> Крылов С. Б. История создания Организации Объединенных Наций. М.: ИМО, 1960. С. 132.

При повторном рассмотрении этого вопроса, возвращенного комитету II-1 особым постановлением руководящего комитета, поправка четырех держав снова не собрала необходимого большинства голосов, хотя их соотношение и изменилось в ее пользу <19>. Но уже на конференции в Сан-Франциско большинство стран-участниц высказалось за коллегиальное руководство Секретариатом. -------------------------------- <19> Masland J. The Secretariat of the United Nations // Publik Administration Review. 1945. Vol. 5. N 4. P. 368 - 370.

По мнению Государственного секретаря США Э. Р. Стеттиниуса, "вопрос о заместителях Генерального секретаря ООН должен был быть оставлен для решения самой Организации" <20>. -------------------------------- <20> Charter of the United Nations. Report to the President on the results of the San-Francisco Conferense by the Chairman of the United States delegation, the Secretary of State. June 26, 1945. P. 150.

Таким образом, данный вопрос Устава остался открытым. Что же касается организации замещения Генерального секретаря, то здесь идет конкретная регламентация различными правилами процедуры отдельных органов Организации: Генеральная Ассамблея - ст. 45, 72, 113; Совет Безопасности - ст. 21 и 22; Экономический и Социальный Совет - ст. 28 и 31; Совет по опеке - ст. 23 и 26. Практика показывает, что, с одной стороны, наличие у Генерального секретаря помощников было не способно компенсировать отсутствие у него постоянных заместителей, а с другой - произведенная им реорганизация высшего уровня должностных лиц Секретариата, в результате которой были созданы посты заместителей Генерального секретаря, лишь способствовала усилению единоличной власти самого назначившего их Генерального секретаря. Как нами ранее отмечалось, и сама реорганизация это подтвердила, вопрос о высших должностных лицах Секретариата несет в себе не столько административный, сколько политический аспект.

Название документа