Нормы о вступлении в силу международных договоров

НОРМЫ О ВСТУПЛЕНИИ В СИЛУ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

В. Я. СУВОРОВА

Суворова В. Я., доцент кафедры иностранного государственного и международного права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

Вступление в силу договора - это момент обретения им юридической силы. Международный договор становится нормативно-правовым актом, юридически обязательным для всех субъектов, к которым обращены его нормы. В этой связи хотелось бы подчеркнуть важность договорных норм, определяющих условия, порядок и дату вступления договора в силу. Поскольку нормы международных договоров все чаще адресованы не только государствам, но и непосредственно участникам внутригосударственных отношений - государственным органам, физическим и юридическим лицам, этот вопрос приобретает особую значимость. Перед этими субъектами, а не только перед государствами - сторонами договора, может возникнуть вопрос, с какого момента они могут воспользоваться правами, предусмотренными договором, или должны исполнять те обязанности, которые на них договором возложены (например, по уплате или взиманию налогов и сборов в соответствии с правилами, предусмотренными договором, предъявлению соответствующих документов при въезде на территорию государства, применению норм международного права при разрешении дела судом и т. д.). Такой вопрос может возникнуть и у депозитария данного договора, поскольку именно он сообщает сторонам договора о его вступлении в силу (в том числе по их запросу). Анализ содержания соответствующих положений ряда заключенных государствами - участниками СНГ двусторонних и многосторонних договоров и практики их претворения в жизнь приводит к выводу, что не исключено возникновение определенных проблем практического плана.

1. Трудность определения даты вступления договора в силу

Она возникает, если договор не содержит четких и определенных положений на сей счет. Так, некоторые международные договоры предусматривают, что они вступают в силу со дня их подписания, а для государств, законодательство которых требует выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для их вступления в силу, - со дня сдачи соответствующих документов депозитарию. О необходимости выполнения таких процедур государства в течение трех месяцев с момента подписания соответствующего договора извещают депозитария <1>. -------------------------------- <1> См.: ст. 12 Соглашения об обмене информацией в сфере образования государств - участников Содружества Независимых Государств от 31 мая 2001 года // БМД. 2002. N 3; ст. 28 Соглашения о мерах по предупреждению и пресечению использования ложных товарных знаков и географических указаний от 4 июня 1999 года // БМД. 2002 N 3; Соглашение о взаимном зачете в общий трудовой стаж и выслугу лет службы в органах и учреждениях прокуратуры в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 25 ноября 1998 года // Справочно-правовая система (СПС) и др.

Казалось бы, приведенное договорное положение следует понимать так: если в течение трех месяцев нет уведомления о необходимости осуществления процедур, то напрашивается вывод, что в таких процедурах нет необходимости и договоры надо считать вступившими в силу со дня подписания для государств, чьи уведомления отсутствуют. Уведомления о необходимости осуществления процедур, представленные после трехмесячного срока, не должны менять их статус договора. Однако на практике это не всегда так <2>. -------------------------------- <2> См.: Справка о ратификации документов и выполнении внутригосударственных процедур по документам, принятым Советом глав государств, Советом глав правительств и Экономическим советом Содружества Независимых Государств (по состоянию на 1 января 2006 года) // СПС. Эта информация используется в дальнейшем при характеристике статуса международных договоров.

Например, Соглашение о взаимном зачете в общий трудовой стаж и выслугу лет службы в органах и учреждениях прокуратуры в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 25 ноября 1998 года вступило в силу для Российской Федерации со дня подписания, хотя уведомление об осуществлении необходимых для вступления его в силу процедур депонировано 16 апреля 2001 года. Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики от 12 апреля 1996 года <3> также вступило в силу для Российской Федерации со дня подписания, а уведомление, подтверждающее осуществление процедур, сдано 28 февраля 2003 года. -------------------------------- <3> БМД. 1996. N 10.

Примеры иного определения даты вступления договора в силу: 29 марта 2001 года Республика Беларусь депонировала уведомление о необходимости выполнения внутригосударственных процедур для вступления в силу Соглашения о мерах по предупреждению и пресечению использования ложных товарных знаков и географических указаний от 4 июня 1999 года, то есть нарушив договорное положение о трехмесячном сроке. Уведомление об осуществленных процедурах депонировано 29 июня 2004 года. Соглашение в отношении Республики Беларусь вступило в силу 29 июня 2004 года. Киргизская Республика представила уведомление о необходимости ратификации Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения от 28 марта 1997 года не в трехмесячный срок, как того требует ст. 13 Конвенции, а 28 ноября 2002 года (то есть с просрочкой более чем в пять лет). Конвенция для нее вступила в силу 4 августа 2003 года - в день сдачи уведомления об осуществленных процедурах. Приведенные примеры подтверждают, что период ожидания уведомлений о необходимости осуществления процедур нередко затягивается на несколько лет, и, следовательно, статус договора не ясен в отношении тех государств, которые такие уведомления в срок не представили. Проблема выяснения статуса договора осложняется, когда обязанность уведомить о необходимости осуществления процедур вообще на государства не возлагается. Например, Соглашением о взаимном признании лицензий на осуществление строительной деятельности, выдаваемых лицензионными органами государств - участников Содружества Независимых Государств, от 27 марта 1997 года <4> предусматривается, что оно "вступает в силу со дня его подписания, а для государств, законодательство которых требует выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу, - со дня сдачи соответствующих документов депозитарию" (ст. 9). -------------------------------- <4> Российская газета. 1997. 12 мая. Аналогичные положения предусмотрены в Соглашениях об информационном сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей природной среды от 11 сентября 1998 года (ст. 10) // БМД. 2003. N 7; о создании системы межбиблиотечного абонемента государств - участников СНГ от 13 января 1999 года (ст. 11) // БМД. 2004. N 3 и др.

Приведенное положение ст. 9 Соглашения дает основание предполагать, что вопрос о том, для каких государств Соглашение вступило в силу, а для каких - нет, может возникнуть в любой момент после его подписания. Из Соглашения следует, что его надо решать на основе изучения законодательства. Если законодательство такую необходимость не предусматривает, то Соглашение можно считать вступившим в силу для данного государства со дня подписания, даже если это государство решило осуществить такие процедуры. Проделав такую аналитическую работу и придя к выводу, что Соглашение является для данного государства обязательным, субъекты, которым адресованы нормы этого Соглашения, обязаны им руководствоваться. Например, в соответствии со ст. 2 Соглашения лицензиары сторон (государственные органы, уполномоченные вести лицензирование строительной деятельности) обязаны взаимно признавать выданные ими лицензии на отдельные виды строительной деятельности, по которым у них порядок выдачи лицензий эквивалентен, путем оформления и выдачи лицензиату соответствующей национальной лицензии. Лицензиаты - юридические или физические лица (индивидуальные предприниматели), имеющее лицензию на осуществление отдельного вида строительной деятельности, вправе ссылаться на Соглашение при обращении с просьбой о признании их лицензий. Основой для такой оценки статуса Соглашения в отношении Российской Федерации является законодательство Российской Федерации. В законодательстве Российской Федерации нет норм о необходимости ратификации или утверждения (принятия) договоров, посвященных строительной деятельности. Федеральный закон от 15 июля 1995 года "О международных договорах Российской Федерации" <5> (далее - Закон) не содержит перечень договоров, подлежащих утверждению, как, например, перечень договоров, подлежащих ратификации (ст. 15). Статья 20 "Утверждение, принятие международных договоров" устанавливает, какие органы и в каком порядке утверждают международные договоры. Пункт 1 ст. 20 Закона посвящен договорам, которые предусматривают, что они подлежат утверждению, то есть с ним (утверждением) связывается вступление данного договора в силу. Судя по содержанию пункта, это может быть любой договор, в том числе договор, который в соответствии со ст. 15 Закона должен подлежать ратификации (п. 1, "а"). Если договор должен подлежать ратификации, то включение в него положений об утверждении не согласуется с положениями Закона (п. 1 ст. 15). -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Таким образом, по большому счету договор, не предусматривающий утверждение (принятие), не должен подлежать обязательному утверждению в Российской Федерации. Осуществление процедуры утверждения таких договоров Российской Федерацией является ее инициативой, находящейся за пределами требования законодательства. Следовательно, Соглашение о взаимном признании лицензий на осуществление строительной деятельности, выдаваемых лицензионными органами государств - участников Содружества Независимых Государств, от 27 марта 1997 г. можно считать вступившим в силу для Российской Федерации со дня подписания, несмотря на то что 31 декабря 2004 года (более чем через семь лет после подписания!) Российская Федерация уведомила депозитария о том, что необходимые внутригосударственные процедуры выполняются. Законодательство РФ не требует обязательной ратификации или утверждения договоров, посвященных сотрудничеству в сфере межбиблиотечного обслуживания. Тем не менее Соглашение о создании системы межбиблиотечного абонемента государств - участников СНГ от 13 января 1999 года вступило в силу для РФ не со дня его подписания, а с даты сдачи депозитарию документа, подтверждающего осуществление внутригосударственных процедур, - 16 октября 2003 года <6>. -------------------------------- <6> Таким же образом вступило в силу для Российской Федерации Соглашение об информационном сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей природной среды от 11 сентября 1998 года - 17 марта 2003 года.

Пример иного, соответствующего договорным положениям решения вопроса - Соглашение о правовом режиме информационных ресурсов пограничных войск государств - участников Содружества Независимых Государств от 25 ноября 1998 года. Оно вступило в силу для Российской Федерации со дня подписания, хотя уведомление о выполнении процедур сдано 12 февраля 2001 года <7>. Следует заметить, что вступление данного Соглашения в силу со дня подписания означает, что законодательство не предусматривает осуществления соответствующих процедур в качестве необходимых для вступления его в силу. -------------------------------- <7> БМД. 2001. N 7. Опубликование последовало не за вступлением в силу (как того требует Закон), а за депонированием уведомления об осуществленных процедурах. Это наводит на мысль, что Российская Федерация не считала Соглашение вступившим в силу со дня подписания.

2. Возможность вступления договора в силу только для одного государства

Вступление в силу многостороннего договора для различных государств в разные сроки - практика обычная и распространенная. Однако договор должен вступать в силу как минимум для двух государств. Сомнения в "нормальности" положения возникают, когда договор допускает возможность вступления его в силу только для одного государства - после выполнения им необходимых для вступления договора в силу процедур. Подписание договора двумя или несколькими государствами свидетельствует о взаимообусловленности волеизъявления его сторон относительно правил поведения, в нем содержащихся. Что касается придания юридической силы этим правилам поведения, то такая взаимообусловленность также необходима. Следовательно, договор, вступивший в силу только для одного государства, - это, если можно так выразиться, не вполне договор (нормативно-правовой акт). Применение такого договора весьма проблематично. Так, в ст. 12 Соглашения по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов, от 9 октября 1992 года <8> говорится, что оно вступает в силу с момента его ратификации или утверждения. Ясно, что такие процедуры двух или нескольких государств могут не совпасть по времени. С 9 декабря 1992 года по 26 июня 1993 года Узбекистан был единственной страной, в отношении которой договор вступил в силу. -------------------------------- <8> СПС. Российская Федерация не является участником Соглашения.

Соглашение о принципах таможенной политики от 13 марта 1992 года <9> вступает в силу в отношении каждой из сторон через один месяц с даты сдачи ею депозитарию уведомления о выполнении всех формальностей, необходимых для его вступления в силу (ст. 12). Республика Беларусь первая выполнила необходимые формальности и сдала об этом уведомление. С 5 марта 1993 года по 17 августа 1996 года (более трех лет!) Республика Беларусь была единственным государством - участником Соглашения. -------------------------------- <9> Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. Содружество. 1992. N 3. Российская Федерация в Соглашении не участвует.

Практика использования ссылки на законодательство о необходимости осуществления процедур, особенно без указания каких-либо сроков извещения о такой необходимости (или ее отсутствии), нуждается в изменении. Если законодательством такая необходимость предусмотрена, то уведомление об этом может быть сделано в момент подписания договора, поскольку разработчикам договора это должно быть известно. В таком случае уже после подписания было бы ясно, для каких государств договор на данный момент является действующим, а для каких - нет. В случае использования определенного срока для уведомлений о необходимости осуществления внутригосударственных процедур (для более тщательного и глубокого изучения законодательства, решения других вопросов) в договоре можно также предусмотреть, что при отсутствии сообщения о такой необходимости в течение этого срока договор для данного государства вступает в силу со дня подписания. Вполне приемлемой могла бы быть формулировка, позволяющая государству осуществлять соответствующие процедуры, если оно сочтет это необходимым (то есть когда законодательство предусматривает такую необходимость и когда не предусматривает, но по этому поводу принято отдельное решение компетентного органа). Договорные положения могли бы быть сформулированы, например, так: Соглашение вступает в силу, когда по крайней мере два подписавших его государства уведомят депозитария о своем согласии быть связанными положениями настоящего Соглашения. Для государства, уведомившего о таком согласии после вступления Соглашения в силу, - со дня получения уведомления депозитарием. Такого рода договорные положения могли бы несколько упростить задачу выяснения момента вступления договора в силу, хотя бы потому, что отпадает необходимость изучения законодательства соответствующего государства.

3. Проблема добросовестного исполнения правовых норм о вступлении договора в силу

Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года предусматривает общее правило вступления в силу международных договоров: "Договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами" (п. 1 ст. 24). В соответствии с п. 1 ст. 24 Закона международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами (то есть между государствами, выразившими согласие на обязательность договора). Положения договора, регулирующие порядок и дату вступления договора в силу, применяются с момента принятия текста договора (п. 4 ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров). Государства должны им так же добросовестно следовать, как и другим нормам соответствующего договора. Поскольку начало действия и применения договора определяется по моменту вступления его в силу, выяснение, действительно ли договор вступил в силу и соответствовало ли его вступление в силу тем требованиям, которые предусмотрены договором, необходимо. К сожалению, практика применения международных договоров в Российской Федерации не всегда подтверждает такой подход. С. Ю. Марочкин справедливо замечает по этому поводу: "Можно считать обычной ситуацию, что суды всех видов не устанавливают (во всяком случае, не отмечают в решениях по делам) наличие юридических условий возможности применения конкретного договора. Одним из них является факт признания обязательности для РФ используемого договора" <10>. Суды принимают на веру официальные сообщения о дате вступления договора в силу, которые опубликовываются в соответствии со ст. 24 Закона одновременно с опубликованием договора РФ. -------------------------------- <10> Марочкин С. Ю. К 10-летию Конституции Российской Федерации: проблемы реализации принципа о нормах международного права как составной части правовой системы России // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 года). М., 2004. С. 52.

Например, Соглашениями РФ о принципах взимания косвенных налогов во взаимной торговле с Кыргызской Республикой от 10 октября 2000 года <11> и Арменией от 20 октября 2000 года <12> предусматривается, что они вступают в силу с 1 января года, следующего за годом выполнения сторонами необходимых внутригосударственных процедур. Обязательства обменяться уведомлениями о выполнении таких процедур на государства не возложено. При опубликовании указана дата вступления в силу этих Соглашений - 1 января 2001 года. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2700. <12> СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2701.

Соглашения ратифицированы Российской Федерацией 27 декабря 2000 года. Законы об их ратификации были опубликованы в "Российской газете" 30 декабря 2000 года (в "Собрании законодательства" - 1 января 2001 года). Они (Законы о ратификации) вступили в силу по общему правилу вступления в силу федеральных законов РФ - по истечении 10 дней после опубликования, поскольку какой-либо иной срок вступления в силу законами не предусматривался. Следовательно, оконченной процедуру ратификации можно считать только после вступления Законов о ратификации в силу, то есть уже в 2001 году, а датой вступления Соглашений в силу - 1 января 2002 года. В судах такие доводы были отвергнуты. Так, 15 октября 2001 года Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа вынес Постановление по кассационной жалобе государственного унитарного предприятия (ДГУП) "РОСТЭК-УРАЛ" на решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Тюменской области по делу о признании недействительным требования Тюменской таможни уплаты налога на добавленную стоимость, заявленного в соответствии с положениями Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики от 10 октября 2000 года. В Постановлении говорится, что доводы заявителя кассационной жалобы о вступлении в силу Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики от 10 октября 2000 года с 1 января 2002 года кассационной коллегией признаются несостоятельными <13>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья С. Ю. Марочкина, А. В. Лесина "Еще раз к вопросу о том, подлежат ли применению неопубликованные международные договоры" включена в информационный банк согласно публикации - "Арбитражный и гражданский процесс", 2003, N 1. ------------------------------------------------------------------ <13> Подробнее о практике применения судами данного Соглашения см.: Марочкин С. Ю., Лесин А. В. Еще раз к вопросу о том, подлежат ли применению неопубликованные международные договоры // Международный гражданский и арбитражный процесс. 2003. N 1. С. 27 - 29.

Федеральный окружной суд Московского округа в Постановлении от 20 мая 2002 года по кассационной жалобе ЗАО "Милта-ПКП ГИТ" на решение и постановление Арбитражного суда г. Москвы также отклонил доводы заявителя жалобы о том, что суды пришли к неверному выводу о дате вступления Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о принципах взимания косвенных налогов во взаимной торговле в силу, что их судебные акты приняты без соблюдения требований Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" о порядке вступления в силу для Российской Федерации международных договоров. В Постановлении указано, что момент вступления Соглашения в силу с учетом даты принятия Закона о ратификации правомерно установлен судами как 01.01.2001. Договоры между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской границе от 28 января 2003 года и о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива от 24 декабря 2003 года подлежат ратификации и вступают в силу с даты обмена ратификационными грамотами. В Федеральных законах об их ратификации, принятых 22 апреля 2004 года, не предусмотрено вступление их в силу с момента опубликования. Следовательно, они вступили в силу по общему правилу - по истечении 10 дней после опубликования. Обмен же ратификационными грамотами состоялся 23 апреля 2004 года, то есть раньше, чем завершился процесс ратификации. При опубликовании договоров указана дата их вступления в силу - 23 апреля 2004 года. Как уже отмечалось, договор может вступить в силу и в срок, согласованный между участвовавшими в переговорах государствами. Возможно, что правительства согласовали иной, чем указанный в соглашениях, срок вступления их в силу, не дожидаясь вступления в силу федеральных законов о ратификации (что с точки зрения законности тоже может быть поставлено под сомнение). Такое согласование должно быть юридически оформлено. О договоренности должно быть доведено до сведения всех лиц, интересы которых могут быть затронуты таким досрочным вступлением договоров в силу. Поскольку реализация договорных норм о вступлении договора в силу порождает столь значимые юридические последствия - договор становится юридически обязательным нормативно-правовым актом, то при разработке текста договора эти положения также должны быть продуманы и тщательно выверены, как и другие - основные договорные нормы. Они также добросовестно должны претворяться в жизнь. Наряду с корректировкой соответствующих договорных положений совершенно очевидной является необходимость улучшения информированности государственных органов, граждан и юридических лиц о статусе договоров, которые предусматривают для них права и обязанности.

Название документа