К вопросу об эффективности норм "мягкого" международного экологического права

К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМ "МЯГКОГО" МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

М. Н. КОПЫЛОВ

Копылов М. Н., профессор кафедры международного права юридического факультета РУДН, действительный член Российской академии наук и Российской экологической академии, доктор юридических наук.

Быстрое и динамичное развитие международного экологического права сегодня во многом обеспечивается за счет "прироста" так называемых норм мягкого права. Эти нормы в количественном отношении уже давно не уступают так называемым твердым нормам в международном экологическом праве. Поэтому для характеристики международного экологического права как отрасли современного международного права большое значение приобретает определение их места и роли в системе его принципов и норм. Как справедливо отмечается в отечественной юридической литературе, нормы "мягкого" права, устанавливая правила поведения, могут стать отправным пунктом превращения таких правил в договорные или обычные международно-правовые нормы. Более того, некоторым нормам "мягкого" права, не являющимся юридически обязательными, государства тем не менее придают "обязательную силу, которая носит политический и моральный характер" <1>. -------------------------------- <1> Международное право / Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М.: Международные отношения, 1998. С. 23.

Аналогичной точки зрения придерживаются и многие зарубежные исследователи. Например, М. Н. Шо в своем курсе "Международное право" подчеркивает: "Использование таких документов, названы ли они, к примеру, рекомендациями, руководствами, кодексами или стандартами, примечательно как показатель изменения или установления руководящих начал, которые в конечном счете могут стать юридически обязательными нормами. Такие начала важны, их влияние существенно, но сами по себе они не составляют юридических норм" <2>. -------------------------------- <2> Shaw M. N. International Law. 4th edition. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. P. 93.

Косвенное подтверждение этому мы находим в материалах юбилейного Конгресса ООН по международному публичному праву 1995 г., участники которого указывали, что договоры не являются адекватными инструментами международного правотворчества, процесс их подготовки сложен, а участие минимально. В силу этого предлагалось повысить роль резолюций многосторонних форумов. Классические источники международного права было предложено пополнить "своеобразным квазизаконодательным процессом" <3>. -------------------------------- <3> См.: Лукашук И. И. Кодификация и прогрессивное развитие международного права в XXI веке // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001. С. 19.

Как справедливо отмечает И. И. Лукашук, нормы "мягкого" права "являются не правовыми, а морально-политическими в том смысле, что их обязательная сила и механизм действия носят морально-политический характер. Они не входят в систему международного права, но взаимодействуют с ним в международной нормативной системе" <4>. -------------------------------- <4> Лукашук И. И. Нормы международного права. С. 127.

Появление норм "мягкого" права в регулировании международных экологических отношений явилось скорее закономерным, чем случайным. Несмотря на кажущуюся "аполитичность" сферы охраны окружающей среды, ссылками на которую некоторые зарубежные исследователи пытались объяснить наметившийся в начале 1970-х годов "прорыв" в разработке норм международного экологического права, в действительности государства довольно неохотно шли на раскрытие своих многочисленных "экологических секретов", особенно в военной сфере, чем в первую очередь объясняется, в частности, половинчатое решение участников Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды 1972 г. учредить ЮНЕП со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН и последовавшее в 1977 г. упразднение в структуре ЮНЕП Совета по координации <5>. -------------------------------- <5> См.: Копылов М. Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся стран (международно-правовые вопросы). М.: ЭКОН, 2000. С. 249 - 253.

Будучи свободными в выборе средств регулирования международных экологических отношений, участники этих отношений сознательно остановились на нормах "мягкого" международного экологического права. В 1970-е годы потребовалось создать нормативную основу новой системы сотрудничества в области охраны окружающей среды. Использование международно-правовых инструментов в этих целях потребовало бы десятилетия, поэтому было применено "мягкое" право в форме резолюций международных конференций, которое оказалось способным более оперативно приспосабливаться к меняющимся национально-политическим реалиям и позволило определить возможное содержание "твердого" международного экологического права, равно как и границы допустимости субъективной свободы действий. Как результат - на уже упоминавшейся Стокгольмской конференции 1972 г. были приняты Декларация принципов и План действий. В дальнейшем этот опыт был воспринят Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (2002 г.). Напомним, что Конференция в Рио 1992 г. приняла три документа, которые принято относить к источникам "мягкого" права: Декларацию по окружающей среде и развитию, "Повестку дня на XXI век" и Принципы для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов ("Лесные принципы"). В Декларации Рио, как и в Стокгольмской декларации, принципы делятся на принципы-идеи и принципы-нормы. Так, Принцип 1 провозглашает: "Забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой". Такой же характер имеет Принцип 25, устанавливающий, что: "Мир, развитие и охрана окружающей среды взаимосвязаны и неразделимы". Большая часть принципов Декларации Рио посвящена проблеме обеспечения устойчивого развития и охраны окружающей среды и имеет социально-экономический характер (Принципы 3 - 9). В указанных принципах заключается определенная идея, их формулировки носят слишком общий и абстрактный характер, чтобы быть предназначенными для превращения в нормы права. Такой характер ряда положений Декларации Рио, в которых заложен философский, мировоззренческий смысл, нисколько не умаляет их значение для развития международного экологического права. Наряду с этим в Декларации содержится ряд принципов-норм, которые находят свое применение в качестве конкретных мер и обязательств в форме определенных международных договоров. Это принципы, в которых, в частности, предусматривается сотрудничество в противодействии перемещению или передаче в другие государства вредных для экологии и человека видов деятельности и веществ (Принцип 14); принятие мер предосторожности (Принцип 15); оценка экологических последствий в качестве национального инструмента в отношении предлагаемых видов деятельности, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду (Принцип 17). Из всех изложенных в Декларации Рио принципов-норм системообразующее значение для международного экологического права как отрасли, на наш взгляд, имеют Принципы 2, 13, 26 и 27. Причем Принцип 2, воспроизводящий содержание Принципа 21 Стокгольмской декларации, исследователи выделяют особо. Напомним, что в соответствии с Принципом 2 Декларации Рио "государства обладают суверенным правом на разработку своих собственных ресурсов в соответствии с их собственной политикой в области окружающей среды и развития, а также несут обязанность обеспечивать, чтобы деятельность, ведущаяся под их юрисдикцией или контролем, не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции". Несмотря на то что важность этого Принципа никем не подвергается сомнению, точное его содержание разные авторы определяют по-разному. Одна группа авторов рассматривает содержание этого Принципа как обязательство осуществлять какую-либо деятельность с должным усердием (прилежанием) для того, чтобы предотвращать возникновение ущерба. Другая - считает, что обязательство по предотвращению ущерба носит абсолютный характер. Ко второму толкованию можно прийти, если рассматривать обязательство по проведению какой-либо деятельности с должным усердием столь жестко, что оно приведет к обязательству по абсолютному предотвращению ущерба <6>. -------------------------------- <6> Birnie P., Boyle A. International Law and the Environment. L., 1992.

Конференция приняла "Повестку дня на XXI век", которая является стратегией глобального сотрудничества в сфере охраны окружающей среды для достижения устойчивого развития. Она определяет действия государств, международных организаций, населения (в том числе женщин, молодежи, коренных народов), их вклад в решение этих проблем. "Повестка..." содержит четыре раздела. Первый посвящен социально-экономическим аспектам (в том числе вопросам окружающей среды и развития в процессе принятия решений); второй - сохранению и рациональному использованию ресурсов в целях развития (включая защиту атмосферы, борьбу с обезлесением, опустыниванием, засухой и др.); третий - укреплению роли основных групп населения (женщин, молодежи, различных категорий трудящихся); четвертый - различным средствам осуществления (в том числе финансовым ресурсам и механизмам, организационно-правовым средствам решения проблем охраны окружающей среды). "Повестка..." определила главные направления, по которым должно идти прогрессивное развитие международного экологического права. Еще одним документом, не имеющим юридически обязательной силы, который был принят на Конференции в Рио, являются "Лесные принципы". В нем впервые нашел отражение консенсус государств по вопросам использования и сохранения всех типов лесов независимо от их географического положения. Как гласит п. "c" преамбулы документа: "Проблемы и возможности в области лесного хозяйства должны рассматриваться в совокупности и сбалансированным образом в рамках общего контекста окружающей среды и развития, принимая во внимание многоцелевые функции и виды использования лесов, включая традиционные виды использования, а также возможное возникновение социально-экономической напряженности в тех случаях, когда это использование сдерживается или ограничивается, а также потенциал в области развития, который может быть обеспечен рациональным использованием лесов". Должны быть приняты меры, "направленные на содействие созданию благоприятного международного экономического климата для устойчивого и экологически обоснованного развития лесов во всех странах" (п. "a" Принципа 7). Интересно, что в рассматриваемом заявлении нашли свое подтверждение и некоторые из сформировавшихся принципов международного экологического права. Это в первую очередь касается оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду (п. "h" Принципа 8) и принципа запрета трансграничного загрязнения окружающей среды (п. "a" Принципа 1). При освоении лесных ресурсов следует уважать и должным образом укреплять самобытность, культуру и права коренных народов и других групп населения, проживающих в лесных районах (п. "a" Принципа 5; п. "d" Принципа 12). Несмотря на то что формально документ представляет собой декларацию, не имеющую обязательной силы, что подчеркивается в самом его названии, тем не менее содержание документа явно выходит за рамки заявления о намерениях, поскольку предусматривается комплекс конкретных мер на национальном и международном уровнях. В частности, не исключается и возможность последующего развития сотрудничества, в том числе движения к Конвенции по лесам. Подобная практика, показавшая свою жизненную силу, убедительно доказала способность "мягкого" международного экологического права решать задачи, которые не под силу "твердому" праву. Не случайно в Резолюции Генеральной Ассамблеи 49/113 от 19 декабря 1994 г. "Распространение принципов Декларации Рио об окружающей среде и развитии" прямо отмечается, что Декларация Рио об окружающей среде и развитии содержит основополагающие принципы достижения устойчивого развития, основанного на новом и справедливом глобальном партнерстве, и что все правительства призываются содействовать широкому распространению на всех уровнях Декларации Рио. Нормы "мягкого" международного экологического права могут решать и другие специфические задачи, например регулировать международные отношения с участием субъектов национального права. В качестве примера можно сослаться на нормы "мягкого" права, содержащиеся в Кодексе ведения ответственного рыболовства, принятом на Конференции ФАО в октябре 1995 г. Основная концепция данного документа сводится к необходимости дальнейшего развития рыболовства в рамках сбалансированной системы, на основе концепции "ответственного рыболовства", подразумевающей устойчивое использование рыбных запасов в гармонии с окружающей средой; ведения рыболовства и развития аквакультуры таким образом, чтобы это не наносило ущерб экосистеме, живым ресурсам и среде их обитания; оптимизации экономических механизмов добычи и переработки морепродуктов, включая увеличение ценности рыбных продуктов путем их переработки, отвечающей установленным санитарным стандартам; осуществления такой коммерческой практики, которая давала бы потребителям доступ к морепродуктам высокого качества. Кодекс не является международным договором. В нем не выражено согласие на обязательность его норм каким-либо из способов, предусмотренных ст. 11 - 15 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Напротив, в ст. 1 Кодекса специально обозначен добровольный характер исполнения государствами положений Кодекса. И хотя в Кодекс включены нормы, которые большинство государств обязаны исполнять, эта обязанность вытекает из международно-правового характера самих этих норм, а не Кодекса как такового. Речь идет прежде всего о соответствующих положениях Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и Соглашения о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер сохранения биоресурсов и управления ими 1993 г. Кроме того, Кодекс не подлежит регистрации в Секретариате ООН. Не является Кодекс и собранием международно-правовых обычаев. Многие из предписанных Кодексом действий государств корректнее считать рекомендациями для будущей практики рыболовства, чем сложившейся практикой государств. Изложенное не означает, однако, что Кодекс - это свод сугубо нравственных норм, ориентированных на совесть рыбака и находящихся вне системы источников действующего международного права. Нормы Кодекса являются нормами "мягкого" права. При этом не следует "идти на поводу" у тех авторов, которые предлагают, по их выражению, "несовершенное право" как можно скорее заменять "твердым" правом. "Неправовые" нормы могут делать то, что не под силу правовым, например обеспечить коллективное регулирование в тех сферах, где правовые нормы не могут быть даже созданы. Более того, возникает возможность гибкого коллективного регулирования с учетом специфических условий участников. Другим примером норм "мягкого права", регулирующих довольно специфическую область отношений с участием субъектов внутреннего права, является Повестка 21 олимпийского движения <7>, принятая на июньской сессии Международного олимпийского комитета (МОК) в Сеуле в 1999 г. в ответ на призыв Конференции в Рио ко всем международным организациям разработать по аналогии с "Повесткой дня на XXI век" свои собственные соответствующие документы. В дальнейшем эта Повестка была одобрена олимпийским движением на III Всемирной конференции по спорту и окружающей среде в Рио-де-Жанейро в октябре 1999 г. -------------------------------- <7> Подробнее о Повестке 21 олимпийского движения см.: Копылов М. Н. Экологический императив в международном спорте // Московский журнал международного права. 2005. N 1. С. 139 - 162; Копылов М. Н. Эколого-правовые аспекты организации и проведения спортивных соревнований // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 106 - 117.

Повестка 21 получила широкую поддержку и одобрение со стороны ЮНЕП как основа политики тесного сотрудничества между членами олимпийского движения и ЮНЕП <8>. -------------------------------- <8> www. olympic. org/common/aspdownload_report. asp? file=en_report_300.pdf&id=300.

Повестка 21, по мнению председателя Комиссии МОК по спорту и окружающей среде П. Шмита, предлагает руководящим органам спортивного движения "варианты возможного включения устойчивого развития в их политическую стратегию и описывает действия, позволяющие каждому индивиду активно участвовать в продвижении устойчивого развития, в частности, но не только по отношению к спортивной деятельности". Подобно "Повестке дня на XXI век", Повестка 21 содержит четыре основных раздела, что, однако, не должно восприниматься как "слепое" ее копирование. Напротив, внимательное прочтение Повестки 21 позволяет заключить, что авторы этого документа стремились выделить из перечня вопросов, содержащихся в "Повестке дня на XXI век", те области и проблемы, в которых олимпийское движение в целом и его институциональные механизмы в частности способны в силу глобального характера олимпийского движения оказать наибольшую помощь делу достижения и реализации эколого-безопасного развития. Повестка 21, которую еще иногда называют Программой действий олимпийского движения в области охраны окружающей среды, построена вокруг следующих трех ключевых проблем: улучшение социально-экономических условий; сохранение природных ресурсов и управление ими для устойчивого развития; усиление роли основных групп. Являясь теоретическим и практическим руководством для всех членов олимпийского движения, Повестка 21 должна осуществляться в духе уважения экономических, географических, климатических, культурных, религиозных особенностей, характеризующих разнообразие олимпийского движения. Документ направлен на поощрение того, чтобы члены олимпийского движения играли активную роль в устойчивом развитии, устанавливает основные концепции и общие усилия, необходимые для достижения данных целей, предлагает руководящим органам области, в которых устойчивое развитие может быть интегрировано в их политику, указывает на то, каким образом индивиды могут действовать так, чтобы их занятия спортом и образ жизни обеспечивали устойчивое развитие. Наконец, "мягкое" право известно и национальным нормативным системам. В качестве примера можно привести "Экологическую доктрину Российской Федерации", одобренную распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р. Экологическая доктрина РФ определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в РФ единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Она базируется на нормативных правовых актах РФ, международных договорах РФ в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также учитывает рекомендации Конференции Рио и последующих международных форумов по вопросам окружающей среды и обеспечения устойчивого развития. Именно последнее обстоятельство объясняет тот факт, что в текст Экологической доктрины РФ оказались включенными правовые принципы и нормы, закрепленные в законах РФ, международных договорах РФ и универсальных актах "мягкого" международного экологического права. Речь идет прежде всего о таких положениях Доктрины, как "открытость экологической информации", "обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия улучшения качества жизни и здоровья населения", "участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования" и т. п. Таким образом, "мягкое" право представляет собой особый нормативный феномен как в национальной, так и в интернациональной нормативной системе. Не будучи столь строго ограничено формальными рамками, как "твердое" право, "мягкое" право способно регулировать наиболее сложные и деликатные отношения. Регулирование международных экологических отношений вызывает к жизни множество норм, которые нередко не согласуются друг с другом. Преодолеть расхождения "твердому" международному экологическому праву сложно, "мягкому" же с его гибкостью - значительно легче. Жизнь показала, что регулирование международных экологических отношений возможно лишь с привлечением всех видов нормативных инструментов, среди которых "неправовым" принадлежит исключительно важная роль, особенно когда шансы на создание "твердых" норм, могущих рассчитывать на всеобщее принятие, невелики. Концепция "мягкого" экологического права представляет своеобразную реакцию, с одной стороны, на трудности формирования международного экологического права и, с другой - на значительный рост в последние годы числа и правового значения рекомендаций, относящихся к международному экологическому праву. Как отмечалось в докладе Института международного права, нормы "мягкого" права в точном смысле слова не являются источником права, но их влияние на формирование международных норм об окружающей среде таково, что их следует учитывать при изучении источников, по крайней мере, как важный фактор, содействующий развитию права.

Название документа