Об имплементации в национальное законодательство России международных правовых норм, направленных на усиление борьбы с коррупцией

ОБ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ В НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАВОВЫХ НОРМ, НАПРАВЛЕННЫХ НА УСИЛЕНИЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

С. КУШНИРЕНКО, А. ЗОТОЧКИН

Светлана Кушниренко, доцент Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

Артем Зоточкин, старший помощник Карельского транспортного прокурора.

Коррупция относится к числу наиболее серьезных проблем глобального характера, угрожающих социально-экономическому и политическому развитию, подрывающих демократические и моральные устои общества. Мировое сообщество признало, что коррупция на современном этапе пронизывает все сферы жизни любой страны, независимо от уровня демократии и социального благополучия. Значительным шагом по противодействию коррупции стала Палермская конвенция ООН против транснациональной организованной преступности <1>. Это шаг к унификации законодательства различных стран по борьбе с соответствующими и сопутствующими им преступными проявлениями. Недопустимо, когда одно и то же деяние в разных странах трактуется по-разному: как преступление, как дисциплинарный проступок или просто как необходимое действие для продвижения контракта, своеобразный элемент делового обычая. Поэтому в Конвенции даны основные понятия организованной преступности и коррупции в понимании мирового сообщества, поставлена задача криминализации коррупции в национальных правовых системах. Однако, на наш взгляд, наиболее значимым для указанного документа является то, что впервые коррупция отнесена к организованной преступности (ст. 2 Конвенции). -------------------------------- <1> Конвенция принята 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Открыта для подписания в Палермо с 12.12.2000 по 15.12.2000, затем в центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке до 12.12.2002. Вступила в силу 29.09.2003. Россия подписала Конвенцию 12.12.2000 (распоряжение Президента РФ от 09.12.2000 N 556рп), ратифицировала с заявлениями (Федеральный закон от 26.04.2004 N 26-ФЗ). Конвенция вступила в силу для России 25.06.2004.

В рамках реализуемой ООН глобальной программы борьбы с коррупцией принято выделять три уровня (вида) этого явления: 1. Коррупция в сфере государственной администрации, которая связана главным образом с представлениями граждан и опытом их взаимоотношений с государственными учреждениями, местными органами власти, полицией, таможней и т. д. 2. Коррупция в сфере коммерческой деятельности, связанная с опытом работы средних фирм и предприятий розничной торговли, а также с представлениями предпринимателей; такая коррупция нарушает рыночные процессы и связи и может способствовать образованию монополий и усилению нечестной конкуренции. 3. Коррупция на высоком уровне в финансовых, политических и административных коридорах власти. Это наиболее разрушительный вид коррупции, который может создавать серьезные проблемы в международных экономических и политических отношениях. Настаивая на криминализации коррупции, Палермская конвенция предлагает целый ряд рекомендаций, которые должны быть учтены в национальном уголовном законодательстве. Все они неоднократно обсуждались на рабочих встречах и получили одобрение стран - участниц Конвенции. При ее ратификации российской стороной высказана общая положительная их оценка, хотя при этом некоторые положения как противоречащие или не соответствующие общим принципам национального уголовного права России не были признаны. Среди них, в частности: а) введение в национальное законодательство уголовной ответственности для юридических лиц; признание предметом взятки (подкупа) преимуществ нематериального характера (льготы, услуги и пр.), в том числе предоставленных для иного физического или юридического лица (п. 1 ст. 8); б) введение ответственности за участие в коррупции иностранных публичных должностных лиц или международных гражданских служащих (п. 2 ст. 8). Конвенция не дает перечня видов и форм коррупции, предоставляя странам-участницам самостоятельно определить уголовно наказуемые проявления коррупции, ограничиваясь лишь перечислением преступлений, аналогичным даче и получению взятки в российском законодательстве (п. 2 ст. 8). Принятая в развитие положений Палермской конвенции Конвенция ООН против коррупции <2> содержит достаточно широкий перечень коррупционных деяний. Ратифицируя указанную Конвенцию, Россия сделала существенный шаг к совершенствованию российского национального права. Поскольку в заявлении российской стороны признана юрисдикция целого ряда конвенциональных норм, представляется, что в ближайшем будущем основные идеи и положения Конвенции будут учтены при разработке отечественного законодательства независимо от того, какой законодательный или нормативный правовой акт по противодействию коррупции будет принят. Россия подтвердила свою юрисдикцию в отношении следующих правонарушений: -------------------------------- <2> Принята Генеральной Ассамблеей ООН 31.10.2003 (Резолюция 58/4). Россия подписала данную Конвенцию 09.12.2003 (распоряжение Президента РФ от 06.12.2003 N 581-рп). Ратифицирована Россией с заявлениями Федеральным законом от 08.03.2006 N 40-ФЗ.

1) подкуп национальных публичных должностных лиц (ст. 15); 2) подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (п. 1 ст. 16); 3) хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом (ст. 17); 4) злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 18); 5) злоупотребление служебным положением (ст. 19); 6) подкуп в частном секторе (ст. 21); 7) хищение имущества в частном секторе (ст. 22); 8) отмывание доходов от преступлений (ст. 23); 9) сокрытие (умышленное после совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, без участия в совершении таких преступлений, сокрытие или непрерывное удержание имущества, если соответствующему лицу известно, что такое имущество получено в результате любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией) (ст. 24); 10) воспрепятствование осуществлению правосудия (ст. 25). Имплементация этих норм в российское законодательство предполагает соответствие не только смыслу, но и букве закона, что потребует пересмотра целого ряда его положений. Так, подкуп определяется Конвенцией как вымогательство или принятие публичным должностным лицом лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей (ст. 15). В этом случае речь идет о предмете взятки как любом неправомерном преимуществе без ссылки на его качества или свойства, т. е. блага как материального, так и нематериального характера. Как известно из практики, услуги нематериального характера достаточно часто служат "двигателем" служебной деятельности должностных лиц (протекции, покровительство, трудоустройство после отставки, а также близких или родственников и др.), но не являются предметом взятки, а значит, и основанием для наступления уголовной ответственности. Введение подобной нормы позволило бы "профилактировать" подобное поведение должностных лиц, получающих в результате принятия таких услуг еще более значительные выгоды и доходы, чем в некоторых случаях материальных вознаграждений в связи со своей служебной деятельностью. Некоторые нормы названной выше Конвенции Российской Федерацией не ратифицированы, в частности, об умышленном незаконном обогащении (ст. 20), т. е. значительном увеличении активов публичного должностного лица, превышающем его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. Представляется, что такая норма существенно нарушила бы принцип презумпции невиновности, хотя для ведомственных нормативных актов, направленных на предупреждение коррупции, такая дисциплинарная норма вполне допустима. Принципиально новыми и, на наш взгляд, перспективными являются положения Конвенции о конфискации, взыскании и возвращении активов, о технической помощи и механизмах их осуществления. Возвращение активов рассматривается как основной принцип противодействия коррупции, что в настоящее время является наиболее актуальным в России. Значительное внимание уделено и процедурным проблемам расследования коррупции. Конвенция содержит, в частности, специальные положения о мерах поощрения заявителей, а также о защите свидетелей и лиц, сообщающих информацию (ст. 32 - 33). Важное значение имеют положения Конвенции, направленные на укрепление международного сотрудничества в сфере противостояния коррупции, в том числе эффективного взаимодействия в процессе выдачи, передачи осужденных, при оказании взаимной правовой помощи, при передаче уголовного производства (ст. 44 - 49). Российской стороной при ратификации Конвенции сделана оговорка о невозможности при осуществлении правовой помощи выполнения следственных и иных процессуальных действий на территории России правоохранительными органами иностранных государств. Еще более радикальные предложения, в том числе и широкий перечень коррупционных деяний, содержатся в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173) <3>. -------------------------------- <3> Заключена 27.01.1999 в г. Страсбурге, вступила в силу 01.07.2002. Подписана Россией 27.01.1999 (распоряжение Президента РФ от 25.01.1999 N 18-рп), ратифицирована Федеральным законом от 25.07.2006 N 125-ФЗ. Но Россия не участвует в дополнительном Протоколе к Конвенции (ETS N 191) от 15.05.2003, предлагающем криминализировать активный и пассивный подкуп третейских судей (арбитров), в том числе и иностранных, а также национальных и иностранных присяжных заседателей.

Пока еще только познавательный интерес вызывает анализ основных положений Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятой Советом Европы 4 ноября 1999 г. в г. Страсбурге. Этим документом присоединившимся странам предлагается ввести в национальное законодательство эффективные меры судебной защиты для лиц, которые понесли ущерб в результате актов коррупции, в том числе предусмотреть возможность получения компенсации за ущерб. Коррупция, согласно этой Конвенции, означает требование, предложение, дачу, принятие, прямо или опосредованно, взятки или иной неправомочной выгоды или обещание таковой, которые искажают надлежащее исполнение получателем взятки, неправомерной выгоды или обещания таковой любой его обязанности или отношения (ст. 2). Предполагается введение гражданской ответственности государства перед лицами, которые понесли ущерб в результате актов коррупции, совершенных должностными лицами при исполнении своих функций, по искам о возмещении ущерба от имени государства или соответствующих органов. Россия не является участницей этой Конвенции, поэтому пока вопрос о ее применении в нашей стране не стоит. В то же время некоторые элементы ответственности государства перед гражданами за неправомерные действия своих должностных лиц в России применяются. Это, например, судебное обжалование действий должностных лиц, опротестование прокурором незаконных правовых актов и др. Приведем наиболее важные, с нашей точки зрения, направления противодействия коррупции, на которых деятельность правоохранительных органов России может стать более эффективной в результате имплементации международных норм в отечественное законодательство. 1. В российском законодательстве следует расширить трактовку должностного лица, поскольку в настоящее время в отечественной практике применяется более узкое понятие субъекта коррупционного преступления по сравнению с международными актами. В отличие от ст. 1 Конвенции Совета Европы примечание к ст. 285 УК РФ не охватывает государственных служащих, не относящихся к числу должностных лиц. Поэтому они могут нести уголовную ответственность только по ст. 288 УК РФ (присвоение полномочий должностного лица) и ст. 292 УК РФ (служебный подлог). В остальных коррупционных преступлениях (ст. 285, 286, 287, 289, 290 УК РФ и другие) государственные служащие могут выступать лишь в качестве организаторов, пособников, подстрекателей, но не исполнителей. В то же время в соответствии с ч. 4 ст. 8 Конвенции ООН, например, в качестве субъекта коррупции предлагает рассматривать "публичное должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу". 2. В уголовном законодательстве РФ отсутствует термин "активный подкуп" в отличие от ст. 2 Конвенции Совета Европы. Дача взятки по УК РФ определяется более узко, а именно - как передача должностному лицу денег, ценных бумаг, иного имущества или выгоды имущественного характера, а не любого преимущества неправомерного характера. В связи с этим привлечение к ответственности за протекционизм, предоставление в отставке высоко оплачиваемой должности, продвижение по карьерной лестнице, проведение выборных компаний и пр. в России невозможно, а именно такие явления сейчас преобладают в среде коррумпированных должностных лиц. 3. Целесообразно предусмотреть уголовную ответственность за обещание дать взятку, в том числе и за приготовление по ч. 2 ст. 30 УК РФ, поскольку дача взятки не является тяжким преступлением. В то же время в ст. 3 Конвенции Совета Европы и ст. 8 Конвенции ООН содержится предложение о криминализации обещания дать взятку. 4. Статья 9 Конвенции Совета Европы предусматривает ответственность за активный и пассивный подкуп должностных лиц международных организаций. По российскому законодательству это деяние может рассматриваться лишь как вид коммерческого подкупа, поскольку совершается в отношении лица, обладающего управленческими функциями в любой коммерческой и некоммерческой организации, исключая государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения. 5. В УК РФ отсутствует норма об уголовной ответственности юридических лиц, на чем настаивают Конвенция Совета Европы (ст. 18) и Конвенция ООН (ст. 10). Российским законодательством для юридических лиц предусматривается лишь гражданская (имущественная) ответственность за вред, причиненный его работником при исполнении служебных обязанностей, в том числе за действия, связанные с получением взятки или коммерческим подкупом (ст. 1068 ГК РФ). Возможна и гражданская ответственность органа государственной власти и органа местного самоуправления в случае совершения их должностным лицом коррупционного преступления (ст. 1069 ГК РФ). Необходимость включения в УК РФ норм об ответственности юридических лиц вызвана все более частыми фактами их участия в коррупционных действиях, особенно в сфере международных коммерческих сделок. Согласно ст. 18 Конвенции Совета Европы национальным законодательством государств-участников может быть предусмотрена возможность привлечения юридических лиц к ответственности в связи с активным подкупом, злоупотреблением влиянием в корыстных целях и отмыванием доходов, полученных преступным путем, если они совершены в интересах юридического лица любым физическим лицом, действующим в своем личном качестве или в составе органа юридического лица и занимающим руководящую должность в юридическом лице на следующих основаниях: а) выполнение представительских функций от имени юридического лица; б) осуществление права на принятие решений от имени юридического лица; в) осуществление контрольных функций в рамках юридического лица. 6. Статья 12 Конвенции Совета Европы предлагает государствам-участникам признать в их национальном законодательстве уголовно наказуемыми деяниями преднамеренное обещание, предоставление или предложение, прямо или косвенно, любого неправомерного преимущества любому лицу, которое утверждает или подтверждает, что оно может оказать неуместное влияние на принятие решения любым лицом из числа тех, о которых уже говорилось, за вознаграждение, независимо от того, предоставляется ли неправомерное преимущество ему самому или кому-либо еще, а также испрашивание, принятие или согласие с предложением или обещанием предоставить такое имущество в вознаграждение за такое влияние, независимо от того, оказано или нет влияние и был ли получен по причине предположительно оказанного влияния ожидаемый результат ("Злоупотребление влиянием в корыстных целях"). Сравнительный анализ этой нормы и нормы, изложенной в ст. 285 УК РФ, показывает, что предлагаемый подход значительно расширил бы диапазон толкования злоупотреблений и при условии четкой и определенной формулировки нормы позволил бы привлекать к ответственности за более широкий круг коррупционных деяний. 7. Правонарушениями в области коррупции Конвенция Совета Европы рекомендует государствам-участникам признать преступными, связанные с коррупционными злоупотреблениями преднамеренные действия или бездействие с целью сокрытия или искажения информации: а) оформление или использование счета-фактуры или любого другого бухгалтерского документа или отчета, содержащего ложную или неполную информацию; б) противоправное невнесение в бухгалтерские книги сведений о платежных операциях <4>. -------------------------------- <4> Статья 23 Конвенции Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" предлагает национальным законодательствам присоединившихся стран ограничить банковскую тайну применительно к расследованию фактов коррупции для того, чтобы она не являлась препятствием для осуществления мер по содействию сбору доказательств и конфискации доходов от коррупции.

Представляется, что имплементация норм международного права в российское законодательство может быть осуществлена уже в ближайшее время самыми разными путями, включая их прямую рецепцию, инкорпорацию и трансформацию как наиболее приемлемый вид имплементации для национального законодательства на современном этапе.

Название документа