Роль и место ООН в охране окружающей среды

РОЛЬ И МЕСТО ООН В ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В. М. ДИКУСАР

В. М. Дикусар, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданско-правовых наук Российской академии адвокатуры.

До сегодняшнего времени многие глобальные проблемы, связанные с защитой и сохранением окружающей среды, так и не разрешены. По мнению целого ряда экспертов ООН, бедность и избыточное потребление ресурсов - две главные беды современного человечества - продолжают оказывать негативное влияние на окружающую среду. К сожалению, устойчивое развитие остается лишь теоретической концепцией для большинства населения. Уровень осведомленности и предпринимаемые действия несоразмерны существующему состоянию окружающей среды, которое продолжает ухудшаться. На фоне этих пессимистичных выводов трудно переоценить роль и место в охране окружающей среды такой универсальной и авторитетной международной организации, каковой является ООН. Устав ООН - основной, базовый международно-правовой акт - не содержит положений, прямо касающихся защиты и сохранения окружающей среды. Учитывая исторические условия, в которых принимался Устав ООН, государства считали первостепенной задачей Организации поддержание мира и безопасности. Вместе с тем в ст. 1 Устава сказано, что одна из целей ООН - осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера, поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии. Именно одной из таких международных проблем в 70-х годах прошлого века стала проблема защиты и сохранения окружающей среды. 1972 год явился поворотным моментом в международно-правовой регламентации защиты и сохранения окружающей среды. Под эгидой ООН состоялся первый в истории международный экологический форум - Конференция ООН по окружающей среде, на которой представители 113 государств не только обсудили глобальные экологические проблемы, но и приняли ряд решений, и сегодня определяющих пути развития международного права окружающей среды. Именно на этом международном форуме впервые выработаны важнейшие нормы и принципы, получившие закрепление в подписанной на конференции Стокгольмской конвенции 1972 г. Именно с этого момента, на наш взгляд, ООН стала подлинным центром международного сообщества в деле защиты и сохранения окружающей среды. Под эгидой ООН уже заключено подавляющее большинство международных договоров в области охраны окружающей среды. Причем их число год от года растет. ООН осуществляет свою деятельность по защите и сохранению окружающей среды посредством двух главных органов - Генеральной Ассамблеи (ГА) и Экономического и социального совета. Согласно ст. 10 Устава ООН ГА правомочна обсуждать любые вопросы и дела в пределах Устава ООН, а также разрабатывать и утверждать рекомендации государствам-членам и Совету Безопасности. Такая формулировка наделяет ГА достаточно широкими полномочиями. Основным инструментом деятельности ГА в области защиты и сохранения окружающей среды являются, безусловно, резолюции. По своей юридической силе они имеют характер рекомендаций государствам-членам и являются нормами так называемого "мягкого права" (soft law). Вместе с тем членство в ООН накладывает на государства определенные моральные обязательства по обеспечению выполнения положений резолюций. Кроме того, резолюции, обозначающие состояние той или иной проблемы в международном праве, нередко являются своеобразной "прелюдией" к заключению соответствующего международного договора. Наконец, нельзя не учитывать тот факт, что резолюции могут подтверждать наличие и содержание международно-правового обычая. Таким образом, резолюции ГА ООН в области защиты и сохранения окружающей среды несмотря на их факультативный характер в известной степени отражают международное право окружающей среды (de lege ferenda). Так, после Стокгольмской конференции 1972 г. на специальной сессии ГА ООН в 1974 г. резолюцией 32201 (XXIX) утверждена Декларация об установлении нового международного экономического порядка. В том же году, в декабре, на очередной сессии была принята Хартия экономических прав и обязанностей государств 1974 г. <1> Оба этих документа предусматривают право государств выбирать цели и средства для достижения экономического роста. Однако, в ст. 3 Хартии предусмотрено: при разработке природных ресурсов, принадлежащих двум или более странам, каждое государство обязано сотрудничать на основе обмена информацией и предварительных консультаций. Кроме того, провозглашена обязанность всех государств обеспечить соблюдение требования, в соответствии с которым деятельность в пределах юрисдикции одного государства не должна причинять ущерб окружающей среде других государств. -------------------------------- <1> Резолюция ГА 3281 (XXIX) 12 декабря 1974 г. // http://www. Un. org/documents/res/29/ares 29.php.

Резолюции ГА ООН используются также для создания в соответствии со ст. 22 Устава ООН вспомогательных органов, необходимых для осуществления функций ГА. Одним из таких органов является Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). При ГА действует ряд комитетов, связанных в том числе с проблемами окружающей среды (Научный комитет по действию атомной радиации, Комитет по использованию космического пространства в мирных целях и др.). Экономический и социальный совет (ЭКОСОС) координирует экономическую и гуманитарную деятельность ООН, основные направления которой изложены в ст. 55 Устава ООН. О важности задач, рассматриваемых и решаемых ЭКОСОС, говорит тот факт, что на деятельность его персонала, а также на реализацию принимаемых программ приходится 70% всех выделенных бюджетных источников финансирования ООН. Для выполнения своих функций ЭКОСОС вправе создавать вспомогательные органы - комиссии и комитеты. В области защиты и сохранения окружающей среды можно выделить два основных органа: Комиссию по устойчивому развитию (The Commission on Sustainable Development) и Комитет по энергии и природным ресурсам для развития (The Committee on Energy and Natural Resources for Development). Комиссия по устойчивому развитию учреждена как функциональный орган ЭКОСОС на основании решения Совета 1993/207 от 12 февраля 1993 г., принятого в соответствии с требованиями Резолюции ГА ООН 47/191 от 22 декабря 1992 г. Создание Комиссии связано с появлением и развитием концепции устойчивого развития (sustainable development). Комиссия ООН по устойчивому развитию создана с целью обеспечить эффективное выполнение решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию и освещать выполнение ее соглашений на местном, национальном, региональном и международном уровнях. Комиссия состоит из 53 членов, которые избираются ЭКОСОС из государств - членов ООН. Тринадцать членов избираются от стран Африки, одиннадцать - от Азии, десять - от Латинской Америки и Карибского бассейна, шесть - от Восточной Европы и тринадцать - от стран Западной Европы и Северной Америки. Треть членов переизбирается ежегодно, вместе с тем они имеют право на последующее переизбрание. Комиссия ООН по устойчивому развитию выполняет следующие основные функции: 1) подготовку обзоров достижений на международном, региональном и национальном уровнях в выполнении рекомендаций и обязательств, содержащихся в заключительных документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию: Повестке дня на XXI век и Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию; 2) разработку управленческих решений в политической сфере и постановку промежуточных задач для достижения устойчивого развития; 3) продолжение диалога и развитие партнерства в целях устойчивого развития с правительствами, международным сообществом, а также заинтересованными сторонами, главным образом объединениями женщин, молодежи и коренных народов, неправительственными организациями, местными органами власти, профсоюзами, учеными, бизнесменами и фермерами. Комиссия выполняет свои функции в координации с другими вспомогательными органами и разрабатывает рекомендации в рамках своих полномочий. Под руководством ЭКОСОС Комиссия принимает согласованные меры с целью активного привлечения к своей работе отвечающих за деятельность конкретных экономических и социальных секторов министров и высокопоставленных национальных руководителей, которым рекомендуется участвовать в различных заседаниях Комиссии. Комиссия имеет свое бюро для проведения своевременных и открытых консультаций с целью улучшения организации работы этапов заседаний высокого уровня <2>. -------------------------------- <2> См.: Кукушкина А. В. Концепция устойчивого развития (экологический, экономический и социальный аспекты) // МЖМП. 2002. 4. С. 52 - 60.

В соответствии с резолюцией 47/191 1992 г. Комиссия усиливает международное сотрудничество и совершенствует способы принятия решения между правительствами для интеграции вопросов окружающей среды и развития, рассматривает выполнение Повестки дня на XXI век на международном, региональном и национальном уровнях <3>. В соответствии с положениями резолюции 47/191 ГА ООН она служит центральным форумом для обзора прогресса и настоятельного поощрения дальнейшего осуществления Повестки дня на XXI век и выполнения других обязательств <4>, содействует осуществлению политики, предусматривающей комплексный учет экономических, социальных и экологических аспектов устойчивого развития, и обеспечивает комплексное рассмотрение связей как между секторами, так и межсекторальными аспектами Повестки дня на XXI век. -------------------------------- <3> Резолюция ГА ООН А/RES/47/191 // http://www. Un. org/documents/ga/res/47/ares 47-191.php. <4> Farhana Yamin. The CSD Reporting Process: A quiet step forward for sustainable development / Yearbook of international co-operation on environmental and development 1998/1999 // Oxford University Press. P. 52.

Комиссия налаживает тесное взаимодействие с международными учреждениями по вопросам финансов, развития и торговли, а также с другими органами в рамках системы ООН, включая Всемирный банк, Глобальный экологический фонд, ПРООН, ЮНКТАД и ЮНЕП, которым также предлагается учитывать итоги проведенных в Комиссии обсуждений вопросов политики и включать их в свои программы работы. Комиссия расширяет свое взаимодействие с представителями основных групп, в том числе путем широкого и эффективного использования диалогов и обсуждений "за круглым столом". В целом Комиссия содействует осуществлению политики, предусматривающей комплексный учет социально-экономических и экологических аспектов устойчивого развития. При этом социально-экономический аспект требований к модели устойчивого развития предопределяет реализацию в международном масштабе комплекса мер, направленных на борьбу с нищетой, изменение структуры потребления, регулирование роста населения, сохранение здоровья человека, содействие устойчивому развитию регионов, международное сотрудничество в области окружающей среды, учет экологических требований при принятии социальных и экономических решений <5>. -------------------------------- <5> Концепция перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития // Экологическая безопасность России. Вып. 2. М.: Юридическая литература, 1996. С. 117.

Экологический аспект устойчивого развития предполагает широкий круг мер, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов: охрану атмосферы, рациональное использование земельных ресурсов, сохранение лесов, борьбу с опустыниванием и засухой, сохранение биологического разнообразия, охрану и использование биотехнологий, повышение безопасности использования токсичных химических веществ, решение проблемы отходов. Выполнение всех этих требований должно обеспечить динамическое равновесие в развитии, позволяющее избавиться от определенных противоречий между потребностями общества в природных ресурсах и возможностями их удовлетворения при сохранении природно-ресурсного потенциала. Большое значение для развития международного права окружающей среды имеют периодические встречи Комиссии по окружающему развитию (иногда в юридической литературе их именуют сессиями). Например, на 11-й встрече Комиссии по устойчивому развитию, прошедшей в Нью-Йорке с 28 апреля по 9 мая 2003 г., была принята программа работы в области обеспечения устойчивого развития на период до 2017 г., основанная на двухлетних так называемых "циклах выполнения" отдельных задач. В первый год цикла ("год проведения обзора") Комиссия оценивает достигнутый прогресс, определяет препятствия в выполнении решений, служит форумом для обмена опытом. Во второй год цикла ("год принятия программных решений") на основе работы, проделанной в первый год цикла, Комиссия рассматривает варианты действий, которые необходимо предпринять на национальном, региональном и международном уровне для достижения прогресса в затрагиваемых областях. На состоявшейся в период с 11 по 22 апреля 2005 г. в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке 13-й сессии Комиссии ООН по устойчивому развитию основной темой для обсуждения стали проблемы питьевой воды, санитарии и человеческих поселений. Встреча закончилась принятием конкретного перечня необходимых мер. В частности, решено к 2015 г. вдвое сократить число людей, не имеющих возможности пользоваться безопасной питьевой водой, и к 2020 г. значительно улучшить жизнь по крайней мере 100 миллионов обитателей трущоб. Руководствуясь резолюцией 1998/46 от 28 июля 1998 г., ЭКОСОС принял решение объединить два Комитета: один - по природным ресурсам, другой - по новым и возобновляемым источникам энергии и энергии для развития (оба были учреждены на основании резолюции 1992/62 от 31 июля 1992 г.) в единый экспертный орган под названием Комитет по энергии и природным ресурсам для развития. Комитет включает в себя два подкомитета: один занимается проблемами энергии, второй - водными ресурсами. По рекомендациям указанных подкомитетов при необходимости ЭКОСОС может принимать решение о создании групп экспертов "ad hoc" по вопросам ресурсов. ЭКОСОС утверждает программу работы Комитета, которая носит, как правило, долгосрочный характер и тесно связана с работой Комиссии по устойчивому развитию. Оба подкомитета включают в себя по 12 экспертов, назначаемых национальными правительствами, чьи кандидатуры должны быть одобрены ЭКОСОСом. Одобрение экспертов осуществляется с учетом справедливого географического распределения в следующем порядке: шесть - от стран Африки, пять - от Азии, четыре - от Латинской Америки и Карибского бассейна, три - от Восточной Европы и шесть - от Западной Европы и других государств. Срок полномочий экспертов - четыре года. Таким образом, Комиссия по устойчивому развитию и Комитет по энергии и природным ресурсам для развития - два основных органа Экономического и Социального Совета, посредством которых последний эффективно и последовательно реализует свои полномочия в области защиты и сохранения окружающей среды. Базовой составляющей деятельности обоих органов является концепция устойчивого развития (от англ. "sustainable development"). Концепция устойчивого развития - это научно обоснованный ответ на глобальные вызовы времени. Во второй половине прошлого века возросшая мощь экономики стала уже разрушительной силой для биосферы и человека. В этих условиях появилась необходимость формирования сбалансированной модели развития цивилизации, безопасной для окружающей среды. Попыткой реализации этих представлений и стала концепция устойчивого развития. Понятие "устойчивое развитие" впервые появилось в 1980 г. в докладе "Всемирная стратегия охраны природы", подготовленном Международным союзом охраны природы. Широкое использование указанного термина в международном праве окружающей среды связано с именем Премьер-министра Норвегии Гру Харлем Брундланд, которая в 1987 г. в своем докладе "Наше общее будущее", представленном Комиссии ООН по окружающей среде, определила устойчивое развитие как развитие, при котором удовлетворяются потребности настоящего времени, но не ставится под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. Устойчивое развитие как явление носит глобальный характер и может быть реализовано только в масштабах всей планеты. Концепция устойчивого развития имеет целый ряд этапов исторического развития. За точку отсчета, по нашему мнению, можно брать учение В. И. Вернадского о ноосфере, разработанное в 20 - 30-е годы прошлого века. Следующий этап - серия докладов Римского клуба в 70 - 80-е годы. Ключевой этап - прошедшая в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Конференция ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД-92), где были приняты основополагающие документы в области устойчивого развития. На этой Конференции Россия совместно со 179 государствами подписала ряд программных документов, определяющих согласованную политику всех стран мира по обеспечению устойчивого развития и сохранению экосистемы Земли. Основа устойчивого развития на международном и национальном уровнях формируется на местном уровне. В связи с этим 27 мая 1994 г. более 200 малых и больших городов Европы подписали в г. Аалборге (Дания) Хартию городов Европы за устойчивое развитие (Аалборгскую хартию). Один из последних этапов развития концепции устойчивого развития - Всемирный саммит по устойчивому развитию, состоявшийся в Йоханнесбурге в 2002 г. По результатам работы саммита была принята декларация, в которой, в частности, отмечается, что основами устойчивого развития являются экономическое, социальное развитие и охрана окружающей среды на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях. Как справедливо отмечает Э. Ф. Нурмухамедова, устойчивое развитие возможно только при условии обеспечения международного правопорядка. Один из основных факторов устойчивого развития - благоприятная для жизни настоящего и будущих поколений окружающая среда <6>. -------------------------------- <6> Нурмухамедова Э. Ф. Международный экологический правопорядок и экологические права человека. М., 2004. С. 96.

Руководствуясь подписанными на ЮНСЕД-92 программными документами, Президент РФ Указом от 4 февраля 1994 г. N 236 утвердил Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Основные положения в целях развития международного сотрудничества по сохранению, защите и восстановлению экосистемы Земли предусматривают такие направления деятельности, как: - сохранение биоразнообразия; - охрана озонового слоя; - предотвращение антропогенного изменения климата; - охрана лесов и лесовосстановление; - развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий; - обеспечение безопасного уничтожения химического и ядерного оружия; - решение межгосударственных экологических проблем (трансграничное загрязнение, проблемы Балтийского, Каспийского, Черного и Аральского морей, Арктического региона); - восстановление экосистемы и видового состава гидробионтов Азовского моря; - решение проблем Мирового океана. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, положения которой Правительство РФ обязано учитывать при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений. В преамбуле Концепции говорится, что, следуя рекомендациям и принципам, изложенным в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), и руководствуясь ими, необходимо и возможно осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Переход к устойчивому развитию предполагает постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. Этого можно достичь усилиями всего человечества, но начинать движение к данной цели каждая страна должна самостоятельно. В соответствии с Концепцией основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются: - создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды; - разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов; - оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого на них антропогенного воздействия; - формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения. Одно из основных условий перехода к устойчивому развитию - обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество. Переход к устойчивому развитию - это глобальный процесс, поэтому каждая страна скоординировано со всем мировым сообществом должна принимать меры по реализации целей и принципов, выработанных на Конференции Рио-де-Жанейро в 1992 г. По нашему мнению, наиболее оптимальным как с экономической точки зрения (имея в виду напряженный бюджет ООН в целом), так и с учетом повышения статуса этого органа, было бы целесообразно объединить материальные, финансовые, кадровые и организационные ресурсы, и на этой основе создать Совет по защите и сохранению окружающей среды. Такой Совет должен иметь право принимать обязательные для государств решения, как это правомочен делать Совет Безопасности ООН в ситуациях, угрожающих всеобщему миру и безопасности. Создание такого Совета оправдано и соображениями обеспечения выполнения целого ряда природоохранных конвенций, таких, например, как Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.

Название документа