Правовые аспекты применения Вооруженных Сил Российской Федерации для пресечения международной террористической деятельности за пределами России

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДЛЯ ПРЕСЕЧЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗА ПРЕДЕЛАМИ РОССИИ

А. А. ТИМОШЕНКОВА

Тимошенкова А. А., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного (государственного) и международного права Военного университета, капитан юстиции.

В настоящее время очевидно, что терроризм представляет собой одну из серьезнейших угроз безопасности в масштабе всего мира. Это явление носит комплексный характер и включает в себя силовые, политические, социальные, экономические, идеологические и иные аспекты, поэтому и противодействие этой опасности требует осуществления целого комплекса мер. Так, 8 сентября 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН консенсусом одобрила Глобальную стратегию борьбы с терроризмом, представляющую собой план действий по устранению условий, способствующих распространению терроризма, а также по борьбе с ним. Стратегия предусматривает меры, направленные на устранение условий, которые подпитывают терроризм, таких как экстремистская идеология, неурегулированные конфликты, этническая, национальная и религиозная дискриминация, политическая изоляция, социально-экономическая маргинализация и отсутствие надлежащего государственного управления, а также меры, лишающие террористов возможности действовать, в том числе лишающие их финансовой поддержки, доступа к оружию, к объектам вербовки и средствам связи, возможности использования Интернета и др. Проблема противодействия терроризму, в том числе международному, актуальна и для России. Концепция национальной безопасности Российской Федерации <1> констатирует, что международным терроризмом развязана открытая кампания в целях дестабилизации ситуации в нашей стране. Глобальность террористической угрозы в определенных случаях обусловливает необходимость противодействия ей не только на территории Российской Федерации, но и за ее пределами. -------------------------------- <1> Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (с изменениями от 10 января 2000 г.).

Как известно, главенствующая роль в борьбе с терроризмом отводится специальным службам. Однако в ряде случаев по причинам возрастания многообразия террористической деятельности, усложнения ее характера, а также возрастания изощренности и масштабности террористических актов усилий спецслужб оказывается недостаточно, и возникает необходимость в привлечении Вооруженных Сил к противодействию терроризму. В настоящее время Федеральный закон "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ (с изменениями от 27 июля 2006 г.) (далее - Закон) в отличие от ранее действовавшего Федерального закона "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ достаточно подробно регламентирует вопросы деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации в данной области. Причиной этого частично является то, что в отличие от Федеральных законов о Федеральной службе безопасности, о Министерстве внутренних дел, о внутренних войсках, закон о Вооруженных Силах до сих пор не принят. Закон (ст. 6) выделяет 4 группы задач, решение которых может возлагаться на Вооруженные Силы Российской Федерации в деле борьбы с терроризмом: 1) пресечение полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами; 2) пресечение террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также обеспечение безопасности национального морского судоходства; 3) участие в проведении контртеррористической операции в установленном законодательством порядке; 4) пресечение международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации. Понятие "террористическая деятельность" Закон определяет как деятельность, которая включает в себя: а) организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта; б) подстрекательство к террористическому акту; в) организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре; г) вербовку, вооружение, обучение и использование террористов; д) информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта; е) пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности. Что касается понятия "международная террористическая деятельность", то действующая редакция Закона не содержит критериев, относящих террористическую деятельность к разряду международной. Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" 1998 г. определял международный характер террористической деятельности, исходя из двух признаков: территориальности и гражданства. Выделялось три критерия, при наличии одного из которых террористическая деятельность признавалась международной: 1) осуществление террористической деятельности террористом или террористической организацией на территории более чем одного государства или нанесение ущерба интересам более чем одного государства; 2) осуществление террористической деятельности гражданами одного государства в отношении граждан другого государства или на территории другого государства; 3) случай, когда как террорист, так и жертва терроризма являются гражданами одного и того же государства или разных государств, но преступление совершено за пределами территорий этих государств. В настоящее время анализ положений п. 4 ст. 6 и ст. 10 Закона позволяет сделать вывод о том, что речь идет о применении Вооруженных Сил для пресечения террористической деятельности, которая осуществляется за пределами территории Российской Федерации. Вооруженные Силы Российской Федерации могут выполнять задачи по пресечению международной террористической деятельности, осуществляемой за пределами России, находясь как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами (п. 1 ст. 10 Закона). Вооруженные Силы могут применять вооружение против находящихся за рубежом террористов и (или) их баз с территории нашей страны по решению Президента Российской Федерации. Решение об использовании за пределами России формирований Вооруженных Сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности принимается Президентом Российской Федерации на основании соответствующего постановления Совета Федерации Федерального Собрания, так как Конституция Российской Федерации (ст. 102) относит к ведению именно этого органа решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за границей. Изначально Закон предусматривал, что в случае необходимости Президент Российской Федерации вносит в Совет Федерации соответствующее предложение, включающее в себя сведения об общей численности, районах действий, сроке пребывания формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и порядке его продления в случае необходимости. Однако в июле 2006 г. после трагических событий, связанных с похищением и убийством российских дипломатов в Ираке, порядок принятия решения об использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории для борьбы с терроризмом был скорректирован путем внесения изменений в Закон. В настоящее время общая численность формирований Вооруженных Сил, районы их действий, стоящие перед ними задачи, срок их пребывания за пределами территории Российской Федерации и порядок замены определяются Президентом Российской Федерации самостоятельно. 7 июля 2006 г. Советом Федерации было принято Постановление "Об использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности" N 219-СФ, разрешающее Президенту Российской Федерации использовать формирования Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделения специального назначения за пределами России в целях пресечения международной террористической деятельности против Российской Федерации либо против ее граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. При этом срок действия данного Постановления был определен следующим образом: "Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия и действует на период решения задач устранения угрозы осуществления за пределами территории Российской Федерации террористических актов против Российской Федерации либо против граждан Российской Федерации или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации". Следовательно, указанное Постановление дает разрешение Президенту Российской Федерации на использование формирований Вооруженных Сил и подразделений спецслужб для противодействия терроризму за рубежом на неограниченный период времени и неограниченное количество раз. Такой порядок нацелен на создание условий, при которых Президент Российской Федерации имеет возможность оперативно, не запрашивая каждый раз разрешение у Совета Федерации, осуществлять мероприятия по защите жизни и безопасности граждан Российской Федерации на территории зарубежных стран. Закон устанавливает, что формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, направляемые за границу, подлежат комплектованию исключительно на добровольной основе военнослужащими, проходящими военную службу по контракту и прошедшими предварительную специальную подготовку. Кроме того, для обеспечения деятельности формирований Вооруженных Сил Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации вправе принять решение о направлении за пределы территории Российской Федерации на добровольной основе гражданского персонала. Правительство Российской Федерации определяет районы действий указанного персонала, стоящие перед ним задачи, срок его пребывания за пределами территории Российской Федерации, порядок замены, а также решает вопросы его обеспечения. На Правительство Российской Федерации также возлагаются задачи по обеспечению формирований Вооруженных Сил Российской Федерации материально-техническими средствами и предоставлению входящим в их состав военнослужащим медицинского и иных видов обеспечения. Отзыв формирований Вооруженных Сил Российской Федерации из-за рубежа производится по решению Президента Российской Федерации в следующих случаях: во-первых, в случае выполнения ими поставленных задач по пресечению международной террористической деятельности; во-вторых, в случае нецелесообразности их дальнейшего пребывания за пределами территории Российской Федерации. Об отзыве формирований Вооруженных Сил Президент Российской Федерации информирует Совет Федерации. Закон устанавливает, что Вооруженные Силы Российской Федерации могут применяться для пресечения международной террористической деятельности за границей в соответствии с международными договорами Российской Федерации, самим Законом и иными федеральными законами. В настоящее время Россия является участницей Соглашения о статусе формирований и средств системы коллективной безопасности от 11 октября 2000 г. <2>, принятого в рамках ОДКБ, которое предусматривает возможность проведения совместных контртеррористических операций. Для их проведения формируются сводные (многосторонние) воинские формирования, в состав которых из национальных вооруженных сил выделяются объединения, соединения, воинские части и подразделения. Сводные воинские формирования могут направляться на территорию одного из государств - участников ОДКБ только по его просьбе или с его согласия по решению Совета коллективной безопасности. Необходимо отметить, что на момент ратификации и вступления в силу для России указанного Соглашения российское законодательство не предусматривало возможности участия Вооруженных Сил Российской Федерации в совместных контртеррористических операциях за пределами территории России. Принятие Закона заполнило правовой вакуум в регулировании данного вопроса. -------------------------------- <2> Ратифицировано Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 113-ФЗ. Вступило в силу для Российской Федерации 24 октября 2001 г.

Кроме того, необходимость применения Вооруженных Сил Российской Федерации для решения задач по пресечению международной террористической деятельности может вытекать из обязательств России о коллективной обороне. В настоящее время наша страна является участницей международных договоров двустороннего и многостороннего характера, которые содержат обязательство об оказании сторонами взаимной помощи, включая военную, в порядке осуществления права на индивидуальную и коллективную оборону согласно ст. 51 Устава ООН. К числу первых относятся Договоры о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 25 мая 1992 г., Республикой Кыргызстан от 10 июня 1992 г., Республикой Таджикистан от 25 мая 1993 г., Республикой Армения от 29 августа 1997 г.; среди вторых необходимо назвать Устав СНГ от 22 января 1993 г. и Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. После событий 11 сентября 2001 г. в США наметилась тенденция к легализации использования военной силы для борьбы с международным терроризмом в порядке индивидуальной или коллективной самообороны. Соединенные Штаты расценили атаки террористов как акты войны против США, подобные нападению Японии на Перл-Харбор в декабре 1941 г. <3> В связи с этим НАТО 12 декабря 2001 г. приняло решение о применении ст. 5 Североатлантического договора 1949 г., согласно которой нападение на одного из участников договора означает нападение на всех его участников. Наконец, Совет Безопасности ООН Резолюциями 1368 от 12 сентября и 1373 от 28 сентября 2001 г. расценил террористическое нападение на США как создающее угрозу международному миру и безопасности, подтвердив право США на самооборону. Таким образом, был создан прецедент признания террористического акта в качестве вооруженного нападения и легитимного применения вооруженной силы в соответствии с правом на индивидуальную и коллективную самооборону в ответ на акты террора. В то же время отсутствие четких международно-правовых критериев, позволяющих квалифицировать террористические акты в качестве вооруженного нападения, оставляет простор для различного рода злоупотреблений со стороны тех или иных государств, как это было в случае с американским вторжением в Ирак, когда нарушение норм международного права имело место как при начале военной операции против режима Саддама Хусейна, так и в последующее время. К таким нарушениям можно отнести и существование секретных тюрем ЦРУ за рубежом, и несоблюдение Женевских конвенций в отношении лиц, захваченных в ходе спецопераций. Примечателен и тот факт, что в начале сентября 2006 г. Пентагон обнародовал новую внутреннюю инструкцию, устанавливающую правила обращения и ведения допросов военнопленных. Новые правила запрещают травить пленных собаками, насильно погружать их в воду, надевать им на головы мешки. Ранее такие меры активно применялись американскими военными <4>. -------------------------------- <3> См.: Хлестов О. Н., Мышляева М. Л. Вооруженная борьба против международного терроризма (политико-правовые аспекты) // Московский журнал международного права. 2001. N 4. С. 12. <4> Российская газета. 2006. 8 сентября.

Между тем строгое следование требованиям правовых норм в процессе противодействия терроризму является важным фактором достижения успеха в этом деле. Закрепление на правовом уровне вопросов применения Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации способствует установлению четких и понятных механизмов использования Вооруженных Сил в этих целях, обеспечению законности в вопросах применения военной силы в международных отношениях.

Название документа