Международно-правовые основы охраны флоры

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ФЛОРЫ

А. П. КУЗНЕЦОВ, А. П. КОРОТКОВА

Кузнецов А. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России, заведующий кафедрой уголовного права и криминологии Нижегородской правовой академии.

Короткова А. П., адъюнкт кафедры уголовного, уголовно-исполнительного права и криминологии НА МВД России.

В современном мире сохранение флоры является одной из глобальных экологических проблем. Сегодня под угрозой исчезновения на земном шаре находится около 20 - 25 тысяч видов растений, частично внесенных в Красные книги (МСОП и региональные) <1>. Их число с каждым годом увеличивается. К основным причинам их исчезновения следует отнести: расширение площадей сельскохозяйственных угодий, перевыпас, а также использование растений (деревьев) в промышленности и в качестве топлива. Скрытыми причинами являются бедность, увеличение численности населения, торговля растительными продуктами, а также макроэкономическая политика. Кроме того, растения подвержены отрицательному воздействию со стороны вредителей, болезней, пожаров и экстремальных климатических явлений. В этой связи охрана флоры нормами международного права получила приоритетное значение. -------------------------------- <1> См.: Авраменко И. М. Международное экологическое право: Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2005. С. 39.

Нормы международного права, регулирующие охрану растительного мира (флоры), представляют собой разнообразные по характеру, содержанию и степени юридической силы акты. В настоящее время действует ряд международных договоров об охране флоры. Одним из таковых является Конвенция о создании Европейской и Средиземноморской организации по защите растений (1951 - 1955 гг.). В качестве механизма контроля над импортом и экспортом растений и растительных продуктов Конвенция называет выдачу удостоверений о фитосанитарном состоянии и происхождении растений и растительных продуктов. В необходимых случаях согласно ст. 6 применяются запреты, инспекции и уничтожение поставок. Соглашение о сотрудничестве в применении карантина растений и их охране от вредителей и болезней (1959 г.) обязывает его участников принимать необходимые меры против вредителей, сорняков и заболеваний. Однако значительный вклад в сотрудничество государств по защите растительного мира внесла подписанная в 1973 г. Конвенция о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения <2>. Данная Конвенция носит комплексный характер и регулирует различные аспекты охраны биологических объектов, в том числе и растений. В соответствии с Конвенцией подписавшие ее стороны приняли на себя ряд обязательств по сохранению фауны и флоры для настоящего и будущего поколений. -------------------------------- <2> FАО (2001 a). State of Wondr s Forestes 2001 / Rome, Food and Aquaculture Organization.

На наш взгляд, главное положение, которое было выработано Конвенцией, - это то, что она в ст. 8 закрепила меры ответственности в виде наказания за торговлю или владение растительными объектами, а также вытекающие из этого последствия - конфискацию или возвращение таких образцов экспортирующему государству. Одновременно Конвенция предложила сторонам отношений применять более строгие меры относительно условий торговли, добычи, владения или перевозки образцов видов или меры полного запрета. С целью предотвращения незаконной торговли экземплярами флоры, дериватами, правительства стран - участниц Конвенции разработали и ввели систему разрешений и специальных удостоверений на каждый экземпляр или партию растений, которые ввозятся, вывозятся или перевозятся транзитом через страну. Кроме того, в рамках этого документа решаются проблемы воздействия торговли, в том числе и нелегальной, на некоторые ценные с промышленной точки зрения виды растений (деревьев). Наиболее представительным форумом явилась Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в Рио-де-Жанейро в июне 1992 г. Конференцией был принят комплекс документов, непосредственно касающихся охраны флоры, в частности, уделено особое внимание развитию института международной ответственности путем закрепления принципов, согласно которым "в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права государства имеют суверенное право использовать свои собственные ресурсы в осуществление собственной политики в области окружающей среды и развития и несут ответственность за то, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции" <3>. -------------------------------- <3> См.: Авраменко И. М. Международное экологическое право: Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2005. С. 100.

Флора относится к тем природным компонентам, которые, как правило, находятся в национальной юрисдикции, и их использование и охрана регулируются национальным законодательством государств. При этом необходимо учитывать, что воздействие человека (вырубка, уничтожение), а также воздействие природных катаклизмов (пожары, наводнения, засуха) влияют на состояние всей планеты и поэтому требуют внимания со стороны всего мирового сообщества. Характеризуя указанную Декларацию, А. С. Шестаков высказал мнение о том, что "одним из наиболее революционных аспектов, имеющих существенные последствия для развития международного права в целом, признается установление в качестве краеугольного камня устойчивого развития принципа ответственности государства за использование своих ресурсов и природы перед мировым сообществом" <4>. -------------------------------- <4> См.: Шестаков А. С. Биологическое разнообразие: регулирование использования и охраны в международном праве // Экологическое право. 2001. N 2. С. 48 - 55.

По нашему мнению, рассматриваемый принцип имеет основополагающее значение для сохранения окружающей среды, так как дает направление в развитии законодательства, играет важную нормообразующую роль и обязывает непосредственного нарушителя возместить причиненный окружающей среде ущерб. Далее, принцип 15 закрепляет обязанность государств в целях защиты окружающей среды широко применять меры предосторожности, которые, на наш взгляд, по сути дела, являются позитивной ответственностью. Представляется, что данный принцип может быть широко использован для формирования национальных норм, касающихся сохранения флоры. Для наступления позитивной ответственности, когда существует угроза серьезного или невосполнимого ущерба флоре (например, загрязнение), не обязательно наличие полной научной определенности в этом плане, т. е. не обязательно основываться на состоянии здоровья человека или видимом уничтожении природных растительных систем. В этом случае необходимо принимать срочные оперативные меры, направленные на предотвращение или устранение экологической катастрофы, используя при этом мониторинг всех компонентов окружающей среды, в том числе и флоры, как во времени, так и в пространстве. Кроме данного документа на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. был рассмотрен специальный документ - "Лесные принципы", не имеющий обязательной силы. Принципы рекомендуют принять надлежащие меры по защите лесов от вредного воздействия загрязнения, включая загрязнения с воздуха, пожаров, насекомых, вредителей и заболеваний. Позитивным шагом стало признание мировым сообществом проблемы коррупции в сфере использования и охраны лесов и необходимости их сохранения, которая являлась запретной темой еще несколько лет назад, а сейчас открыто обсуждается на крупных международных форумах. Наиболее значимым актом международного экологического права, разработанным на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, предусматривающим ответственность за экологические правонарушения, является Конвенция об охране биоразнообразия. Этот документ является комплексным и регулирует вопросы охраны всех биологических ресурсов, включая растительные; расширяет рамки и изменяет объект правовой охраны, а также содержание правовых и организационно-управленческих мер. Несомненно, с точки зрения уголовного права огромное значение имеет осознание участниками Конвенции экологического преступления как действия или бездействия, приводящего к существенному вреду окружающей среде, либо как действия или бездействия, нарушающего установленные экологические стандарты и создающего реальную и непосредственную (конкретную) угрозу (опасность) для окружающей среды. В принятой резолюции подчеркивается необходимость введения уголовной ответственности за экологические преступления юридических лиц и формулирования в национальных уголовных кодексах признаков преступлений с их участием. Заметим, что вопрос об уголовной ответственности юридических лиц не является новым в международном праве. Еще в 1978 г. Европейский комитет по проблемам преступности Совета Европы рекомендовал включить в национальное право уголовную ответственность юридических лиц за экологические преступления. Уголовная ответственность юридических лиц сегодня предусмотрена уголовным законодательством ряда стран: Франции, Португалии, Дании и др. В России законодатель данный вопрос не решил и он остался на уровне обсуждения. Особую известность в плане уголовно-правовой охраны флоры получила резолюция, принятая на Конгрессе в Гамбурге Международной ассоциацией уголовного права (АГОР) в 1979 г. В ней указывалось, что следует улучшить уголовно-правовую охрану фауны и флоры. Одновременно в резолюции отмечается, что в предупреждении угроз окружающей среде первостепенную роль играют не уголовные, а иные средства. И только в случае серьезных нарушений международного экологического права должна применяться уголовная ответственность. Рассматривая данный документ, профессор О. Л. Дубовик отмечает, что "такая формулировка задач уголовного права требует введения в национальное законодательство специальных признаков экологических преступлений" <5>. С чем, несомненно, следует согласиться. -------------------------------- <5> См.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2005. С. 110.

Наряду с вышеприведенными источниками международного права следует выделить региональные источники. В контексте рассматриваемого вопроса представляет интерес Европейская конвенция о защите окружающей среды средствами уголовного закона от 1982 г. Один из ее разделов "Средства, которые следует реализовать на национальном уровне" (ст. 2 - 11) включает определение умышленных и неумышленных преступлений. Нормы Конвенции указывают на необходимость применения более строгих санкций в отношении субъектов экологических правонарушений, на привлечение к ответственности корпораций. Существенную роль в формировании уголовно-правовой ответственности в области охраны окружающей среды в целом и флоры в частности сыграла Конвенция о защите окружающей среды средствами уголовного закона, подписанная в Страсбурге 4 октября 1998 г. (ЕТ8 N 172) <6>, даже для стран, которые не подписали ее (например, Россия). Ее разработчиками было рекомендовано: 1) расширить круг уголовно наказуемых деяний; 2) защищать больший круг объектов окружающей среды и экологических ценностей; 3) в целях повышения профилактического потенциала уголовно-правовых запретов использовать конструкцию составов поставления в опасность и обоснованно сочетать ее с материальными и формальными составами преступлений; 4) использовать уголовную ответственность юридических лиц за совершение экологических преступлений, связанных с предпринимательской, производственной и иной деятельностью <7>. -------------------------------- <6> Конвенция о защите окружающей среды посредством уголовного законодательства (Страсбург, 4 ноября 1998 г.). ЕТ8 N 172 (по состоянию на 30 декабря 2003 г.). <7> См.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2005. С. 110.

Конвенцией за такие преступления, как незаконные владение объектами флоры, получение, ликвидация, сбыт объектов дикой флоры, предусматривается лишение свободы, штрафы и мероприятия по ее восстановлению. Кроме того, документ предусматривает корпоративную ответственность: "каждая из сторон принимает соответствующие необходимые меры по созданию условий для применения уголовных или административных санкций или мер воздействия к юридическим лицам, от имени которых преступление было совершено их органами или членами или иным представителем. Корпоративная ответственность не исключает уголовного преследования физического лица" <8>. -------------------------------- <8> Там же.

Немаловажное значение в деле охраны растений играет Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием (КБО), вступившая в силу в 1996 г. Эта Конвенция призвана обеспечить эффективное противодействие негативным процессам опустынивания посредством разработки локальных программ и международного сотрудничества, чем способствует сохранению флоры в засушливых регионах Земли. Очевидно, что близкой по проблематике является охрана водно-болотных угодий, лесостепных и степных зон. Если охрана первых урегулирована Конвенцией о водно-болотных угодьях (Рамсарская конвенция 1971 г.), которая оговаривает порядок национальных действий, а также структуру международного сотрудничества в области защиты и разумного использования водно-болотных угодий и ресурсов, то лесостепные и степные зоны, а также тундра вообще не защищены. Практически не регулируется охрана растений, произрастающих на сельскохозяйственных землях, являющихся эндемиками, кроме культурных растений. Естественно, что список источников международного права в области охраны флоры на этом не исчерпывается, поскольку ее нельзя рассматривать в отрыве от других компонентов природы: атмосферы, климата, земли, животных, воды и т. д. Следовательно, и источники международного права по своему характеру и значению могут быть весьма разнообразными и наряду с охраной других компонентов природы регулировать отношения по охране растительного мира (флоры). Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что, к сожалению, по вопросам охраны флоры отсутствуют комплексные международно-правовые акты, которые достаточно широко отражали бы серьезность проблемы и устанавливали на современном уровне меры (в том числе и уголовные), гарантирующие заботливое отношение к флоре. В настоящее время в международном праве преимущественно различные природоохранные соглашения появляются в ответ на отдельную обострившуюся в данный момент проблему, что является само по себе причиной несогласованности, наложения и дублирования положений этих документов, характеризуется излишней декларативностью. В нормах международного права практически отсутствуют санкции или по своей конструкции они являются отсылочными, то есть представляют собой лишь элементы санкций правовых норм. В них лишь провозглашается наказуемость преступного деяния или в самой общей форме указывается характер либо тяжесть наказаний. Традиционно формулирование санкций, как и признаков экологических правонарушений, делегируется законодателю каждого государства с учетом национальной специфики и самобытными историческими и правовыми традициями. По нашему представлению, при отсутствии санкции фактически отсутствует правовая норма, без нее любое экологическое требование обречено на невыполнение. В долгосрочной перспективе необходимо развивать новый подход к регулированию отношений в сфере охраны окружающей среды: 1) санкции статей должны быть сформулированы более четко и нацелены на реальное возмещение ущерба окружающей природной среде; 2) необходимо ввести в национальное законодательство правовые конструкции, предусматривающие ответственность юридических лиц.

Название документа