Реформа ООН и вопрос о возрождении Военно-Штабного Комитета при Совете Безопасности ООН

РЕФОРМА ООН И ВОПРОС О ВОЗРОЖДЕНИИ ВОЕННО-ШТАБНОГО КОМИТЕТА ПРИ СОВЕТЕ БЕЗОПАСНОСТИ ООН

В. КОТЛЯР

Котляр В., руководитель Центра проблем безопасности, контроля над вооружениями и миротворчества Института актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД России, кандидат юридических наук.

Вопрос о возрождении Военно-Штабного Комитета при Совете Безопасности ООН является для России одним из принципиально важных элементов реформы ООН, которому, однако, сегодня в российских научных кругах, равно как и в СМИ, уделяют незаслуженно мало внимания.

1. Устав ООН о функциях Военно-Штабного Комитета

Отцы-основатели ООН предусмотрели в 1945 г. в Уставе ООН создание стройной системы универсальной коллективной безопасности под эгидой ООН на основе опыта боевого сотрудничества союзников по антигитлеровской коалиции в 1941 - 1945 гг. В соответствии с Уставом Совет Безопасности ООН определяет существование любой угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии и принимает необходимые политические рекомендации и решения, в том числе принудительного характера, которые могут быть как связаны, так и не связаны с применением вооруженных сил; сами же военные операции осуществляются под руководством Военно-Штабного Комитета в соответствии с указаниями Совета Безопасности (ст. 39 - 42). По Уставу Военно-Штабной Комитет подчиняется Совету Безопасности и помогает ему в составлении планов применения вооруженных сил, дает советы и оказывает помощь в отношении всех вопросов, относящихся к военным потребностям Совета в деле поддержания международного мира и безопасности, к использованию войск, предоставленных в его распоряжение, и к командованию ими, а также к регулированию вооружений и к возможному разоружению. Военно-Штабной Комитет состоит из Начальников Штабов постоянных членов Совета Безопасности или их представителей, но по приглашению Комитета на временной основе в его работе могут участвовать и другие государства - члены ООН. Он несет ответственность за стратегическое руководство вооруженными силами, предоставленными в распоряжение Совета Безопасности, и может с разрешения Совета и после консультаций с надлежащими региональными органами учреждать свои региональные подкомитеты (ст. 46 - 47). Для того чтобы Совет Безопасности и его Военно-Штабной Комитет могли выполнять вышеизложенные функции, Устав обязывает членов ООН предоставлять в распоряжение Совета по его требованию и в соответствии с особыми соглашениями, заключаемыми Советом с отдельными государствами - членами ООН или с группой этих государств, необходимые контингенты вооруженных сил, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода (видимо, имеется в виду проход как через сухопутную, так и через морскую территорию и воздушное пространство). Эти соглашения определяют численность и род войск, степень их готовности и район их расположения, а также характер предоставляемых средств обслуживания и помощи. С тем чтобы ООН имела возможность предпринимать военные операции в срочном порядке, члены ООН должны держать в состоянии немедленной готовности контингенты национальных ВВС. Численность и степень их готовности и планы их совместных действий определяются Советом Безопасности с помощью Военно-Штабного Комитета в пределах, указанных в упомянутых соглашениях (ст. 43 - 45).

2. Военно-Штабной Комитет и решение вопроса о коллективной безопасности в период холодной войны и после ее окончания

С началом холодной войны завершение создания этой системы было отложено в долгий ящик. Номинально Военно-Штабной Комитет продолжает существовать и поныне, но с 1945 г. он отнюдь не выполнял предписанных ему Уставом функций, превратившись в подобие клуба военных представителей, работающих в составе миссий государств - членов ООН в Нью-Йорке, без каких-либо реальных обязанностей. Предусмотренные ст. 43 - 45 Устава ООН соглашения о выделении военных контингентов в распоряжение Совета Безопасности так и не были заключены. Вместо универсальной системы коллективной безопасности, предусмотренной Уставом, были созданы две региональные системы - под эгидой НАТО и Организации Варшавского Договора (ОВД). Хельсинкское совещание 1975 г. по безопасности и сотрудничеству в Европе и последующее создание ОБСЕ не внесли принципиальных изменений в эту картину, так как ОБСЕ не получила права предпринимать принудительные действия. После окончания холодной войны, самороспуска ОВД и прекращения существования СССР было бы, казалось, естественно распустить и НАТО, поскольку пресловутая "советская угроза" исчезла, или превратить НАТО в военную структуру ОБСЕ (эта идея первоначально предлагалась со стороны Нидерландов, но была отвергнута Советом НАТО), тем более что первоначальный район действия НАТО полностью входил в район действия ОБСЕ. Вместо этого после 1991 г. Вашингтон, при достаточно широкой (хотя и не стопроцентной) поддержке европейских стран - членов НАТО, не только сохранил НАТО как военный блок, но и расширил ее и создал на ее основе квазиуниверсальную систему коллективной безопасности, которая по замыслу является альтернативой системе, предусмотренной Уставом ООН, но в отличие от нее контролируется не Советом Безопасности и Военно-Штабным Комитетом, а Советом НАТО, и прежде всего Вашингтоном. Создание именно такой натоцентристской системы предусматривали стратегические концепции НАТО 1991 г. и особенно 1999 г., которые расширили район операций НАТО от регионального (территория членов НАТО в Северной Америке и Западной Европе) до глобального и дали НАТО "право" устранять угрозы международной безопасности и стабильности с применением силы повсюду в мире по собственному усмотрению, с санкции Совета НАТО и независимо от мнения Совета Безопасности. Принятие концепции 1999 г. означало по существу пересмотр Североатлантического договора 1949 г. и завершение создания упомянутой альтернативной системы коллективной безопасности под эгидой НАТО, в которой Совет НАТО выполняет роль Совета Безопасности, а Комитет военных представителей НАТО и созданные в НАТО органы военного командования - роль Военно-Штабного Комитета. Однако эта система является именно квазиуниверсальной, поскольку НАТО остается закрытым блоком с ограниченным членством и за пределами круга ее членов никто не давал НАТО мандата на проведение силовых операций иначе как в ответ на нападение против членов НАТО. Но первый же опыт применения стратегической доктрины НАТО 1999 г. в войне против Югославии с массовыми жертвами среди мирного населения и разрушением гражданской инфраструктуры отрезвил многих политических деятелей в Европе и привел к серьезным политическим расхождениям в НАТО между США и рядом стран - основателей НАТО (прежде всего Францией, Германией и странами Бенилюкса) по вопросу об устройстве мира после холодной войны. Для общественного мнения в этих странах было невозможно совместить реальный ход войны с публично отстаиваемым тезисом о необходимости соблюдения прав человека, в том числе сербского населения, как и рационально объяснить своему населению необходимость принять требования США об увеличении военных расходов и после окончания холодной войны. В их политических и общественных кругах заговорили о том, что после Косово НАТО не будет более действовать в обход Совета Безопасности, однако стратегическая концепция НАТО 1999 г., допускающая именно эту возможность, и сегодня остается в силе. Но опыт той же войны привел и к пересмотру подходов США ко многим аспектам проблемы обеспечения международной безопасности, однако выводы Вашингтона были диаметрально противоположными. Война 1999 г. подтвердила подавляющее военное превосходство военной машины США, которая выполнила 80% боевых задач в Югославии, над вооруженными силами других стран НАТО, но Пентагон испытывал все возрастающее раздражение в связи с необходимостью каждый раз согласовывать свои действия в Совете НАТО.

3. События 11 сентября 2001 г., эволюция подхода США к вопросу об обеспечении международной безопасности и реакция Европы на политику США

Начатый Вашингтоном пересмотр своей политики после национального унижения единственной оставшейся в мире сверхдержавы в свете терактов 11 сентября 2001 г. привел к принятию уже через год, в сентябре 2002 г., Стратегии национальной безопасности США. Новая Стратегия предусматривала, в частности, возможность превентивных и упреждающих ударов по "странам-изгоям", список которых Вашингтон определял сам, по усмотрению США и в обход не только Совета Безопасности ООН, но и НАТО, с помощью "коалиций желающих", то есть с привлечением отдельных, наиболее лояльных Вашингтону, членов НАТО. И очень скоро первый пример реализации новой Стратегии Вашингтона в ходе начатой в марте 2003 г. войны против Ирака наглядно показал, как именно США представляют себе осуществление нового мирового порядка. Принятие Вашингтоном Стратегии 2002 г. и война в Ираке, начатая вопреки мнению ближайших союзников США, вызвали серьезный раскол в НАТО и массовые антиамериканские демонстрации в Европе. Стало все больше сказываться принципиальное противоречие между закрытым характером НАТО как военного блока с ограниченным членством, с одной стороны, и претензиями НАТО на выполнение глобальных функций без какого-либо мандата от государств, не входящих в НАТО, - с другой. Стало также ясно, что расширение НАТО не устраняет этого противоречия, поскольку НАТО остается при этом закрытым блоком, а наиболее мощный член этого блока все равно оставляет за собой право начинать войну в любом месте мира в обход мнения других его членов. В этих условиях канцлер ФРГ Г. Шредер, отражая мнение основных союзников США по НАТО, заявил на традиционной конференции по международной безопасности в Мюнхене в феврале 2005 г., что "НАТО более не является основным форумом, где трансатлантические партнеры обсуждают и координируют свою стратегию", и предложил создать независимую комиссию для обсуждения путей улучшения отношений между США и Европой с тем, чтобы "возродить культуру стратегического диалога с США" <1>. -------------------------------- <1> Henning Riecke. The need for change / NATO Review / 2005, Spring issue. http://www. nato. int/docu/review/2005/issue1/english/art2.php.

С другой стороны, как писал журнал "НАТО Ревью", бывший посол США при НАТО и нынешний заместитель госсекретаря США Николас Бэрнс предложил обновить смысл существования НАТО таким образом, чтобы НАТО отныне "протягивала знамя свободы, безопасности и мира народам и странам Юга и Востока". Но возникает вопрос, тут же заметил журнал с сомнением, "пойдет ли Европа за этим знаменем" <2>. -------------------------------- <2> Ibidem.

Дебаты на весенней сессии Парламентской Ассамблеи НАТО в Любляне в мае 2005 г. подчеркнули как своевременность беспокойства Г. Шредера и поддержку его позиции, так и рост расхождений во взглядах на внешнюю политику между США и Европой. В Политическом комитете многие парламентарии высказались в поддержку предложения об обсуждении внутри НАТО проблемы политической трансформации НАТО и выступили за "пересмотр устаревшего политического механизма принятия решений". При этом предлагалось сосредоточить дискуссию как раз на тех вопросах, которые и лежат в основе нынешних разногласий, - роль ООН в обеспечении международной безопасности, законность применения силы при осуществлении как гуманитарных интервенций, так и права на самооборону и проблема упреждающего применения силы. Большинство ораторов выражали серьезное беспокойство в связи с предложением узаконить превентивное и упреждающее применение силы без санкции Совета Безопасности ООН. Высказывались также большие сомнения относительно своевременности идеи США продвигать демократию западного образца в таких далеких уголках мира, как, например, Афганистан. "В то время как НАТО увеличивает свои военные возможности и создает более гибкие воинские подразделения, готовые к переброске и к проведению автономных операций в течение длительного времени, - отмечал ряд парламентариев, - в НАТО постоянно уменьшается согласие относительно целей, ради достижения которых эти силы создаются" <3>. -------------------------------- <3> NATO doc. 040 PC 05 E, rev. 1. P. 1, 2, 8, 10; NATO doc. 248 PC 04, rev. 1. P. 2.

Приход к власти А. Меркель на замену Г. Шредеру и некоторое ослабление позиций Ж. Ширака на какое-то время после студенческих волнений 2005 - 2006 гг. лишь приглушили, но отнюдь не устранили эти разногласия между США и Европой. При первом же визите в штаб-квартиру НАТО в ноябре 2005 г. А. Меркель, вслед за генеральным секретарем НАТО Я. де Хооп Схеффером, подчеркнула, что Германия придает большое значение НАТО не только как военному, но и как политическому союзу: "НАТО должна быть организацией, где государства-члены в первую очередь обсуждают политические вопросы, представляющие общий интерес". Хотя она в отличие от Шредера и допустила возможность "односторонних действий", но "только после того, как станет ясно, что все попытки выработать общий подход союзников потерпели неудачу" <4>. Однако опубликованная в Вашингтоне летом 2006 г. обновленная Стратегия национальной безопасности США сохраняет как "право" США на превентивные и упреждающие удары без санкции ООН, так и готовность США к односторонним действиям под лозунгом "продвижения демократии", в том числе и в обход Совета НАТО <5>. -------------------------------- <4> Новости НАТО. Вып. 2005. N 4. С. 15. <5> National Security Strategy-2006 (http://www. whitehouse. gov/infocus/nationalsecurity/index. html).

Таким образом, в Европе сегодня явно превалируют настроения в пользу не односторонних (за что выступают США), а многосторонних решений о применении силы в международных отношениях в рамках Совета Безопасности. Этот подход поддерживается и другими членами ООН, о чем говорит поддержка включенных в Итоговый документ саммита ООН 2005 г. тезисов о возможности осуществления превентивных ударов и "гуманитарных интервенций" лишь по решению Совета Безопасности и об отсутствии какой-то единственной формы демократии, являющейся собственностью какой-либо страны или какого-либо региона, акцент на ведущей роли ООН и вспомогательной роли региональных организаций при проведении миротворческих операций и др. <6>. -------------------------------- <6> Док. ООН A/RES/60/1, пп. 77 - 80, 92 - 97, 135 - 138.

4. Возможные пути возрождения Военно-Штабного Комитета

Все это создает благоприятные условия для возрождения Военно-Штабного Комитета и первоначально предусмотренной Уставом ООН универсальной системы коллективной безопасности. Россия, как известно, не согласилась с предложением Генерального секретаря ООН К. Аннана об упразднении Военно-Штабного Комитета в ходе реформы ООН и, наоборот, выступила за его более эффективное использование, привязав, однако, это предложение лишь к проведению миротворческих операций ООН. Министр иностранных дел России С. В. Лавров напомнил в одном из выступлений в 2005 г., что механизм принятия политических решений о проведении миротворческих операций ООН достаточно хорошо отработан, но их военная составляющая явно отстает. Сложившийся в последние годы институт Совещания военных советников миссий стран - членов ООН с представителями Секретариата ООН дает определенные возможности консультироваться с Секретариатом на стадии принятия решений и контролировать их последующее исполнение, однако возможности Военно-Штабного Комитета, который, как напомнил Министр, по Уставу ООН должен состоять из начальников Генеральных штабов пяти постоянных членов ООН (т. е. не только России и трех западных держав, но и Китая), для оценки ситуации на основе данных их спецслужб и для планирования и осуществления миротворческих операций, переброски сил, их снабжения, ротации и т. п. несравненно более широкие. Нынешняя практика перекладывания Секретариатом ООН функции проведения миротворческих операций на НАТО или Африканский союз сыграла свою позитивную роль в отсутствие более системного подхода, но в политическом отношении, сказал Министр, активизация Военно-Штабного Комитета дала бы целый ряд преимуществ и возможностей более равноправного участия в миротворческой деятельности всех желающих членов ООН <7>. -------------------------------- <7> См.: Стенограмма выступления Министра иностранных дел России С. В. Лаврова на российско-норвежско-шведском семинаре по проблемам мирного урегулирования в Москве 7 апреля 2005 г. // Пресс-бюллетень МИД России. 2005. N 684. 7 апреля.

Участники Всемирного саммита 2005 г., проведенного во время 60-й сессии ГА ООН, согласились с российским подходом, и Итоговый документ саммита уже содержит "просьбу к Совету Безопасности рассмотреть вопрос о составе, мандате и методах работы Военно-Штабного Комитета" <8>. -------------------------------- <8> Док. ООН A/RES/60/1, п. 178.

Однако в нынешних условиях при рассмотрении этого вопроса представлялось бы целесообразным выступить за более широкое использование Военно-Штабного Комитета - не только в контексте миротворческих операций, но и в качестве военного органа при Совете Безопасности ООН в предусмотренной Уставом ООН универсальной системе коллективной безопасности, в том числе для борьбы с международным терроризмом, а также с учетом печального опыта серьезнейших природных и техногенных катастроф последних лет для организации срочной помощи странам мира в урегулировании последствий катастроф. Необходимыми составными частями этой системы должны быть следующие три элемента: а) Совет Безопасности ООН - в качестве органа, принимающего политические решения (он уже существует, и возрождение Военно-Штабного Комитета не повлечет сколько-нибудь серьезных осложнений в его работе, наоборот, оно облегчило бы работу Совета Безопасности); б) Военно-Штабной Комитет - в качестве военного органа при Совете Безопасности, реализующего эти решения и осуществляющего командование выделенными в распоряжение Совета войсками для осуществления самых различных операций. Такими операциями могли бы быть подавление выступлений международных террористических организаций, поддержание мира, миротворчество, прекращение актов агрессии, геноцида и других форм вооруженных конфликтов с масштабными жертвами путем принуждения к миру, а также участие в послеконфликтном миростроительстве, урегулирование крупномасштабных чрезвычайных ситуаций по всему миру в результате техногенных и природных катастроф и, возможно, пандемий смертельно опасных болезней, требующих помощи международных сил. Номинально Военно-Штабной Комитет тоже уже существует, однако совершенно очевидно, что понадобятся его коренная реорганизация и расширение, а также создание необходимой инфраструктуры; в) создание в ключевых странах мира (прежде всего в государствах, являющихся постоянными членами Совета Безопасности) контингентов международных сил быстрого реагирования (МСБР), выделенных в распоряжение Совета из состава сухопутных войск, ВВС и ВМС по соглашениям, которые будут заключены между правительствами этих стран и Советом при участии Военно-Штабного Комитета. Эти соглашения и создание МСБР тоже уже предусмотрены ст. 45 Устава ООН, дело лишь за выполнением уже записанных положений Устава. МСБР должны проводить регулярные совместные учения, в ходе которых должна быть достигнута совместимость применения боевой техники и тактики контингентами различных стран, отрабатывать технику срочных перебросок на транспортных и десантных самолетах и судах, под руководством Военно-Штабного Комитета и в его рамках должны быть выработаны правила применения силы контингентами МСБР. Плюсы возрождения Военно-Штабного Комитета с точки зрения укрепления стабильности в мире и международной безопасности очевидны. Возрождение этого Комитета подорвало бы основу для оправдания односторонних силовых действий по всему миру со стороны США, НАТО или любых других держав или военных блоков, вовлекло бы ключевые страны мира в процесс принятия и реализации решений о применении силы в рамках Совета Безопасности и Военно-Штабного Комитета. Воссоздание универсальной системы коллективной безопасности, предусмотренной Уставом ООН, лишило бы политического смысла стремление США, ряда других членов НАТО и ее секретариат придать НАТО глобальные функции, которые тогда естественно перешли бы к Военно-Штабному Комитету, и тем самым оправдать дальнейшее расширение НАТО. Осуществление этой инициативы позволило бы также задействовать механизмы ОДКБ, ШОС, Африканского союза и других региональных организаций в качестве региональной опоры Военно-Штабного Комитета в универсальной системе коллективной безопасности, контролируемой Советом Безопасности ООН и его Военно-Штабным Комитетом. Привлечение этого Комитета к ликвидации последствий катастроф способствовало бы более широкой поддержке мировой общественностью идеи его возрождения. Вполне возможно - и даже следует ожидать, - что по крайней мере на первых порах идея возрождения Военно-Штабного Комитета вызовет в Вашингтоне и Брюсселе отрицательную реакцию. Однако эта идея вполне может оказаться приемлемой для стран "старой Европы", выступающих за многосторонний подход на основе Устава ООН в вопросах применения силы в отношениях между государствами. В любом случае, ее реализация займет достаточно много времени, но на деле мир идет именно к этой модели и необходимо начинать вводить ее в оборот в процессе международных отношений. Кстати, было бы естественно предложить НАТО взять на себя лидирующую роль в создании механизма Военно-Штабного Комитета, налаживании системы совместных маневров, отработки совместимости военной техники и тактики и т. п. при равноправном участии России и Китая. Это было бы естественно прежде всего потому, что сегодня лишь НАТО имеет уникальный опыт унификации, координации и налаживания совместной работы самых разноплеменных военных машин 26 своих членов, находящихся на разном уровне развития. Кроме того, такое предложение означало бы признание достаточно высокого авторитета НАТО. Далее, его реализация содействовала бы созданию более эффективных механизмов борьбы с международным терроризмом. Наконец, то обстоятельство, что первоначально предложенная К. Аннаном идея упразднить Военно-Штабной Комитет не нашла поддержки большинства в ООН и тезис о необходимости его возрождения был внесен в Итоговый документ Всемирного саммита ООН 2005 г., говорит о том, что вышеуказанная инициатива нашла бы достаточно широкую международную поддержку.

Название документа