Об унификации норм, регулирующих производство в порядке надзора в гражданском процессе

ОБ УНИФИКАЦИИ НОРМ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ПРОИЗВОДСТВО В ПОРЯДКЕ НАДЗОРА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ

И. В. РЕХТИНА

Рехтина Ирина Владимировна - ассистент кафедры трудового, экологического права и гражданского процесса Алтайского государственного университета.

Одним из итогов реформы гражданского судопроизводства в России, начавшейся в конце XX в., стало принятие ГПК РФ 2002 г., в котором институт пересмотра вступивших в законную силу судебных актов подвергся существенным изменениям. Вместе с тем совершенствование норм, регулирующих производство в порядке надзора, продолжается. Предложения ряда авторов об изменении наименования производства в порядке надзора на "кассационное" либо "ревизионное" <*>, об упразднении производства в порядке надзора как способа обжалования <**> имеют право на существование. Серьезные изменения судебной системы требуют внесения корректив в основные законодательные акты, поэтому реализация таких положений на законодательном уровне преждевременна. К тому же изменение названия производства в порядке надзора не влечет изменения его содержания и сущности, они останутся прежними - проверка законности вступивших в законную силу судебных актов. С учетом востребованности, эффективности данного способа обжалования существует предопределяемая исторически сложившимися традициями и условиями необходимость сохранения и функционирования производства в порядке надзора как самостоятельной стадии гражданского процесса. -------------------------------- <*> См.: Борисова Е. А. Методика преподавания спецкурса (спецсеминара) "Проверка судебных актов в гражданском и арбитражном процессах" // Гражданский процесс: наука и преподавание / Под ред. М. К. Треушникова, Е. А. Борисовой. М., 2005. С. 246 - 247; Она же. О гарантиях судебной защиты на стадиях апелляционной, надзорной проверки судебных решений // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 1. С. 26. <**> См.: Сыскова Е. Н. Проблемы совершенствования системы пересмотра судебных актов в гражданском судопроизводстве РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 26.

Совершенствование производства в порядке надзора должно осуществляться в направлении модернизации ряда процедур и механизмов. Одним из возможных вариантов развития производства в порядке надзора является унификация норм, регулирующих этот институт. Лексическое значение термина "унифицировать" - приводить к единообразию <*> позволяет определить процессуальную унификацию как сокращение различий в содержании правовых актов, регламентирующих процессуальные отношения, через обеспечение определенного тождества дефиниций и правовых институтов в различных процессуальных актах <**>. Учет направленности процессов унификации, объектов и содержания деятельности в рамках данных процессов позволяет выделить две самостоятельные формы унификации норм, регулирующих производство в порядке надзора: внутреннюю и внешнюю. -------------------------------- <*> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М., 1999. С. 834. <**> См.: Треушников М. К. Развитие гражданского процессуального права России // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. М., 2004. С. 7, 14.

Внутренняя унификация ориентирована на национальный (государственный) уровень. Ее объектами являются нормы АПК РФ и ГПК РФ; целью - приведение этих норм к единообразию. Соответственно, деятельность по приведению к единообразию норм АПК РФ и ГПК РФ составляет содержание данной формы унификации. В отличие от прежних попыток унифицировать нормы гражданского и арбитражного судопроизводств, начало которым было положено в 1992 г., то есть с момента появления арбитражных судов в российской судебной системе, когда "...быстро создать новый процессуальный кодекс было невозможно, поэтому ничего другого не оставалось, как приспособить ГПК РСФСР 1964 г. к двухзвенной системе арбитражных судов" <*>, сегодняшнему этапу процесса унификации процессуальных норм, по справедливому замечанию Е. А. Ефимова, свойственна большая осмысленность и целенаправленность <**>. -------------------------------- <*> Шакарян М. С. Предисловие // Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. М. С. Шакарян. М., 2003. С. 3. <**> См.: Ефимов А. Е. Об унификации надзорных производств в гражданском и арбитражном процессах // Современное право. 2005. N 6. С. 21.

Последние результаты унификации получили свое отражение в АПК РФ 2002 г. и ГПК РФ 2002 г., и многие авторы отмечают ряд положительных моментов. Например, М. К. Треушников положительно оценил факт достижения ряда тождественных правовых решений по крупным проблемам, а также отметил, что унификация была осуществлена в отношении качественно нового процессуального института в том смысле, что надзорное производство с точки зрения его процессуальной формы стало обычной процессуальной стадией <1>. Подобного мнения придерживается и Е. А. Борисова, отмечая, что содержание норм АПК РФ и ГПК РФ подтверждает, что "законодатель в той или иной степени реализовал высказываемые в юридической литературе предложения об унификации процессуальных норм" <2>. В итоге следует заключить, что унификация норм, регулирующих производство в порядке надзора в арбитражном и гражданском процессах, была наиболее полной и масштабной, так как нормы, определяющие новый институт надзорного производства, были унифицированы в наибольшей степени. Однако сохранение ряда отличий в гражданском и арбитражном процессах свидетельствует о том, что полностью решить задачу унификации надзорных производств в нормах АПК РФ и ГПК РФ не удалось и причины этого кроются в том, что производства в порядке надзора в гражданском и арбитражном процессах являются схожими по форме своего проявления, но с точки зрения их содержания (процессуальной сущности) есть явления разнородные <3>, так как существующая в системе арбитражных судов кассационная инстанция осуществляет проверку законности и обоснованности судебных актов, также вступивших в законную силу. Не случайно В. М. Жуйков на этапе разработки проектов АПК РФ и ГПК РФ категорично заявил о явной неприемлемости для гражданского процессуального законодательства некоторых положений проекта АПК РФ, связанных с рассмотрением дел в порядке надзора <4>. Вместе с тем восприятие ряда элементов производства в порядке надзора в системе арбитражных судов РФ и закрепление их в нормах ГПК РФ является возможным и эффективным при существующих обстоятельствах. Речь идет о нормах АПК РФ, предусматривающих вынесение определений о принятии и возвращении надзорного заявления (представления) (ч. 3 ст. 295, ч. 2. ст. 296 АПК РФ), закрепляющих право направления отзыва на надзорное заявление (представление) о пересмотре судебного акта в порядке надзора (ст. 297, ч. 5 ст. 299 АПК РФ), устанавливающих коллегиальный состав судей Высшего Арбитражного Суда РФ при рассмотрении заявления (представления) о пересмотре судебного акта в порядке надзора (ч. 1 ст. 299 АПК РФ). -------------------------------- <1> См.: Треушников М. К. Указ. соч. С. 16. <2> Борисова Е. А. Об унификации процессуальных норм, регулирующих производство по пересмотру судебных постановлений // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2004. С. 100. <3> См.: Ефимов Е. А. Об унификации надзорных производств в гражданском и арбитражном процессах // Современное право. 2005. N 6. С. 23. <4> См.: Жуйков В. М. Вопросы права, а не экономики // ЭЖ-Юрист. 2002. N 15. С. 5.

Выделение внешней формы унификации, носящей надгосударственный характер, обусловлено присоединением России в 1996 г. к Уставу Совета Европы <*> и ратификацией 30 мая 1998 г. Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <**> (далее - Конвенция). Следовательно, объектами внешней унификации являются нормы гражданского судопроизводства РФ и нормы Европейской конвенции, а содержание составляет деятельность, направленная на приведение норм гражданского судопроизводства в соответствие с нормами Европейской конвенции. В ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" <***> предусмотрено, что Российская Федерация признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека, принимает на себя обязательства по обеспечению права на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона (ст. 1, п. 1 ст. 6 Конвенции). Эта норма является реализацией договорного обязательства, принятого Российской Федерацией в соответствии со ст. 46 Конвенции, которое заключается в том, что "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами". Поэтому приведение национальной системы пересмотра судебных актов в порядке надзора в соответствие с нормами Конвенции является обязанностью Российской Федерации. -------------------------------- <*> См.: Устав Совета Европы (ETS N 1) (принят в г. Лондоне 5 мая 1949 г.) // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1390. <**> См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ETS N 5) (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163. <***> См.: СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.

При анализе норм, регулирующих производство в порядке надзора, на предмет соответствия нормам Конвенции следует учитывать критерии приемлемости жалоб, содержание которых регламентируется ст. 34 и 35 Конвенции. Эти критерии выступают одновременно предпосылками права на обращение в Европейский суд, поэтому возможность обращения российских граждан в данный межгосударственный орган напрямую зависит от соответствия российской системы судопроизводства и, в частности, норм, регулирующих производство в порядке надзора (гл. 41 ГПК РФ), установленным в Конвенции принципам. Среди основных условий приемлемости жалоб п. 1 ст. 35 Конвенции закрепляет исчерпание всех внутригосударственных средств правовой защиты и соблюдение шестимесячного срока, который является пресекательным, с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу. Регламент Суда возлагает обязанность доказать соблюдение условий приемлемости (исчерпание внутренних средств защиты и соблюдение шестимесячного срока), предусмотренных п. 1 ст. 35 Конвенции на заявителя при представлении жалобы (п. (f) ч. 1 Правила 47) <*>. -------------------------------- <*> См.: Регламент Европейского суда по правам человека (пер. В. Власихина) // Европейский суд по правам человека. Избранные постановления 1999 - 2001 гг. и комментарии. М., 2002. С. 605.

В соответствии со сложившейся практикой Европейского суда для того, чтобы средство правовой защиты считалось доступным и эффективным, у заявителя должно быть право самому начать процедуру обжалования, а не зависеть от усмотрения представителя публичных властей. "Национальные средства правовой защиты должны быть эффективными в смысле того, что, прибегнув к ним, заявитель мог добиться реального исправления допущенных в отношении него нарушений" <*>. -------------------------------- <*> Например, обращение к омбудсмену не может рассматриваться как эффективное средство правовой защиты, так как сам по себе он не наделен правом исправить нарушения, а его право обратиться в другие органы с просьбой о таком исправлении является полностью дискреционным, к тому же такое обращение необязательно для рассмотрения другими, например, судебными органами (Montion v. France. 11192/84 Decision of 14 May 1987. 52 DR 227) (см.: Чернышова О. Жалобы против России в Европейском суде по правам человека // Российская юстиция. 2002. N 4. С. 17).

Предполагается, что в результате обновления гражданского процессуального законодательства были учтены требования Европейского суда и нормы Конвенции, закрепляющие принцип правовой определенности и эффективности судебной защиты (п. 1 ст. 6, п. 1 ст. 35 Конвенции). Принцип правовой (юридической) определенности, который является одним из основополагающих аспектов верховенства права, требует, чтобы принятое судами окончательное решение не могло быть оспорено. Правовая определенность предполагает уважение принципа res judicata, то есть принципа недопустимости повторного рассмотрения однажды решенного дела <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Европейского суда по делу "Брумареску против Румынии" // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7. С. 130.

Анализ новых процедур производства в порядке надзора, предусмотренных ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383, ст. 389 ГПК РФ, на предмет соответствия нормам Европейской конвенции свидетельствует о том, что в механизме использования названных норм усматривается нарушение ряда ее положений: принципов правовой определенности, эффективности судебной защиты, беспристрастности и независимости суда <*>. -------------------------------- <*> Данный тезис подтверждает решение Европейского суда по правам человека от 6 мая 2004 г. по вопросу приемлемости жалобы А. А. Денисова против Российской Федерации, в котором Европейский суд отметил, что вмешательство должностных лиц суда в надзорное производство, не будучи ограниченным каким-либо сроком (ст. 381, 383, 389 ГПК РФ), дает основания для вывода, что "инициированное рассмотрение дела в порядке надзора может длиться неопределенный период времени" и "если его считать средством правовой защиты, которое необходимо исчерпать, созданная таким образом неопределенность сделает шестимесячный срок для подачи жалобы в Европейский суд бесполезным" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2004. N 10.

Так, ч. 6 ст. 381 и ч. 2 ст. 383 ГПК РФ предусматривают право председателей судов субъектов РФ, Председателя Верховного Суда РФ или его заместителя не согласиться с определениями судьи об отказе в истребовании дела, об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу. Это право, во-первых, не ограничено временными рамками. Во-вторых, зачастую такая деятельность носит формальный характер. Судебная практика трансформировала данную процедуру в обязательную, прохождение которой необходимо при дальнейшем обжаловании в Верховный Суд РФ. В-третьих, несогласие указанных должностных лиц с определением судьи суда надзорной инстанции не влечет отмены данного акта, поскольку реализация указанного права осуществляется по вновь поданной надзорной жалобе, именуемой в практике "повторной", что порождает существование в деле двух взаимоисключающих судебных актов. Поэтому важно отметить, что обращение к указанным должностным лицам не является обжалованием, а деятельность названных в ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ лиц не является проверочной, поскольку обжалуется не определение судьи об отказе в истребовании дела или передаче для рассмотрения по существу, а судебное постановление, и определением должностного лица акт судьи не отменяется <*>. В-четвертых, письма председателей судов надзорной инстанции по повторной надзорной жалобе в случае согласия с определением судьи носят непроцессуальный характер, а нормы ГПК РФ не закрепляют положения о том, чтобы указанные должностные лица, согласившись с определением судьи об отказе в истребовании дела или об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, выносили свои определения и излагали мотивы такого отказа. Это было бы целесообразно, учитывая, что данное действие имеет определенные юридические последствия, выражающиеся в том, что заинтересованное лицо реализовало порядок, предусмотренный ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ, и может обратиться в вышестоящую надзорную инстанцию. -------------------------------- <*> См.: Борисова Е. А. Некоторые теоретико-практические вопросы, возникающие в гражданском процессе на стадии производства в порядке надзора // Законодательство. 2004. N 8. С. 58.

Отсутствие законодательно закрепленного срока пересмотра дела на основании мотивированного представления Председателя Верховного Суда РФ или его заместителя (ст. 389 ГПК РФ) ставит под сомнение соответствие указанного порядка принципу правовой определенности как одного из элементов права на справедливое разбирательство дела судом, поскольку существование неограниченного во времени потенциального права принесения представления указанными должностными лицами позволяет существовать возможности отмены судебных актов в будущем. Учитывая, что реформирование производства в порядке надзора, его направленность и содержание обусловлены европейскими принципами и стандартами, для устранения противоречия и приведения норм ГПК РФ в соответствие с нормами Конвенции необходимо: 1) упразднить процедуру, предусмотренную ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ, и исключить соответствующие положения из норм ГПК РФ; 2) установить предельный срок (в рамках общего срока обжалования в порядке надзора) для возможности принесения Председателем Верховного Суда или его заместителем мотивированного представления в Президиум Верховного Суда РФ о пересмотре дела в порядке надзора. Это особенно важно, так как на сегодняшний день стадия производства в порядке надзора не рассматривается как последнее звено внутригосударственных средств правовой защиты, которые необходимо исчерпать. В целях защиты прав российских граждан, с учетом предложенных направлений унификации и совершенствования института производства в порядке надзора, исходя из того, что государства сами должны организовать свои правовые системы так, чтобы они обеспечивались надежными внутригосударственными средствами правовой защиты, обращаясь к которым граждане могли бы восстановить свои права в случае их нарушения, представляется необходимым закрепить на законодательном уровне следующие важные положения: - зафиксировать предпосылки и условия права на обращение в Европейский суд, а также последствия их несоблюдения; - установить момент, когда внутригосударственные средства считаются исчерпанными и, соответственно, начинает исчисляться шестимесячный срок для обращения в Европейский суд, чтобы граждане имели возможность своевременно на европейском уровне защитить свои права, гарантированные Конвенцией; - закрепить механизм обращения российских граждан в Европейский суд по правам человека и основные требования по оформлению необходимых документов с целью того, чтобы превратить данный способ защиты в общедоступный, "прозрачный", не завуалированный политикой государства, так как жалобы, поданные в Страсбургский суд, не являются изолированными эпизодами, а отражают в той или иной мере существующие недостатки в системе защиты прав человека в Российской Федерации <1>. Такую функцию выполняли решения Европейского суда по жалобам Питкевич, Тумилович, Рябых <2> и других против Российской Федерации. И это характерно не только для России <3>. Не случайно Председатель Европейского суда по правам человека Л. Вильдхабер отмечает, что "право индивидуальных обращений всегда находилось в центре системы, выстроенной Конвенцией. Именно благодаря ему механизм Конвенции превратился в ту эффективнейшую систему региональной защиты прав человека, которой она является на сегодняшний день... Общие стандарты Конвенции были утверждены и развиты в полновесный свод правил и прецедентов именно за счет бесчисленных частных лиц, которые жаловались на государства в Страсбурге" <4>. -------------------------------- <1> См.: Чернышова О. Жалобы против России в Европейском суде по правам человека // Российская юстиция. 2002. N 4. С. 19. <2> См.: решение Европейского суда по правам человека по вопросу приемлемости жалобы, поданной Тумилович Л. Ф. против Российской Федерации, от 22 июня 1999 г. // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 60; решение Европейского суда по правам человека по вопросу приемлемости жалобы, поданной Питкевич Г. против Российской Федерации // БВС РФ. 2001. N 7. С. 33; Постановление Европейского суда по правам человека от 24 июля 2003 г. по делу "Рябых против Российской Федерации" // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 110 - 119. <3> Так, соблюдение требований п. 1 ст. 6 Конвенции послужило одной из причин изменения норм ГПК Германии о ревизионной проверке вступивших в законную силу судебных постановлений. В соответствии с принятым 27 июня 2001 г. и вступившим в действие с 1 января 2002 г. Законом о реформировании гражданского судопроизводства право ревизионного обжалования теперь не ограничивается ценой иска по ревизионной жалобе (§ 543 ГПК Германии в новой редакции) // Oberheim R. Die Reform des Zivilprozesses: synoptische Gegeniberstellung des alten und des neuen Rechts mit erlauternder Einfurung. Lichternhand, 2001. S. 110 - 112. <4> Address of Luzius Wildhaber, President of the European Court of Human Rights // Protecting Human rights: the European Perspective fifty years after the signature of the European Convention of Human Rights. Strasbourg, 8 June 2000.

Таким "резервуаром" для нормативного закрепления обозначенных положений может стать отдельная глава ГПК РФ: "Обращение в Европейский суд по правам человека". В системной связи с номерами других глав, посвященных способам проверки вступивших в законную силу судебных актов, это может быть гл. 42 ГПК РФ. Указанные нововведения, как форма имплементации норм Конвенции российским законодательством, будут соответствовать европейским принципам и способствовать достижению целей внешней унификации. Именно в этом направлении осуществляется работа Европейского суда, одной из задач которого является "укрепление и развитие стандартов Европейской конвенции... и забота о том, чтобы Европа оставалась единым целым с общими для всех стран континента идеалами прав человека" <*>, и таково направление развития гражданского процессуального законодательства РФ и совершенствование производства в порядке надзора на современном этапе. -------------------------------- <*> Фриберг Э. Европейский суд по правам человека: сегодняшние заботы и завтрашние реформы // Российская юстиция. 2002. N 12. С. 2.

В этом смысле показательна практика гражданского процессуального законодательства Англии. "Новый ГПК Англии" - Правила гражданского судопроизводства (Civil Procedure Rules 1998, CPR) - вступил в силу 26 апреля 1999 г. <*> Часть 68 Правил ("References to the European Court") регулирует процедуру обращения в Европейский суд. Представляется, что использование такого подхода российским законодателем будет весьма действенным и эффективным, а рецепция подобных механизмов позволит российской правовой системе гражданского судопроизводства в большей степени соответствовать европейским стандартам, закрепляя их путем фиксации в нормах национального права. -------------------------------- <*> http://www. open. gov. uk/lcd/civil/procrules_fin/cprocfr. htm.

Название документа