Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ

А. Н. ЧЕРТКОВ

Чертков Александр Николаевич - кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В начале XXI века незаконная миграция является острой проблемой многих стран мира, в том числе России. Ее интенсивность и масштабы угрожают национальной безопасности нашей страны, интересам российского государства и граждан Российской Федерации. Относительная новизна данной проблемы лишь усложняет выработку комплекса мер по предотвращению и борьбе с незаконной миграцией, ее острота не оставляет длительного времени на поиск эффективных решений. Противодействие незаконной миграции осложняет отсутствие точных данных о ее масштабах. Оценки общей численности нелегальных мигрантов различаются от 1,5 до 15 миллионов человек, что все же дает представление о масштабах проблемы. Непростое социально-экономическое положение во многих странах СНГ создает дополнительные стимулы для миграции в Россию. Межэтнические конфликты также порождают усиление миграции, в том числе незаконной. Однако нелегальная миграция в Россию идет не только из стран ближнего зарубежья. Россия, как и другие постсоветские республики, в силу ее географического положения между Европой и Азией, большой протяженности слабо контролирующихся границ, высокого уровня коррупции стала зоной транзита граждан Китая, Афганистана, стран Южной и Юго-Восточной Азии, стремящихся к иммиграции в государства Евросоюза. Тем не менее значительное их число оседает на территории России. Среди основных факторов угрозы интересам России, связанной с нелегальной миграцией, можно выделить следующие. 1. Нелегальная иммиграция способствует повышению уровня криминализации российского, равно как и любого другого принимающего общества. Сама переправка мигрантов превратилась в хорошо организованный незаконный бизнес. Плата за переброску одного мигранта составляет от 300 до 7000 долларов, не считая платы за услуги по временному обустройству в странах транзита <1>. Многочисленные туристические фирмы, модельные и брачные агентства зачастую являются легальным прикрытием для торговли мигрантами (в основном женщинами). Обычно целью транспортировки является привлечение к занятию проституцией, которая замаскирована под трудоустройство в барах, модельных агентствах, а также в качестве прислуги в частных домах. -------------------------------- <1> См.: Витковская Г. С. Незаконная миграция в России: Ситуация и политика противодействия // Нелегальная иммиграция. М., 2002. С. 17.

Нелегальная переправка мигрантов через границу тесно связана с контрабандой оружия, наркотрафиком, в которые вовлечены как коррумпированные государственные служащие, так и жители приграничных районов. Среди нелегальных мигрантов нередко присутствуют лица, связанные с террористическими группировками, преступным миром, скрывающиеся от властей стран, которые они покинули. 2. Нелегальные мигранты создают угрозу экономике Российской Федерации. Их труд используется незаконно, в теневом и криминальном секторах экономики (проституция, контрабандная торговля). Чем большее развитие получают незаконные миграции, тем сложнее осуществлять контроль над реальной экономической ситуацией, увеличивается прямой ущерб от неуплаты налогов, вывоза капитала за границу. 3. Нелегальная иммиграция создает угрозу здоровью как самих мигрантов, так и населения России. Нелегалы, в том числе и прибывшие из районов с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой, не проходят медицинских осмотров, доступ к получению медицинской помощи у них ограничен. Сам процесс нелегальной транспортировки, антисанитарные условия проживания, тяжелые условия труда также способствуют росту заболеваемости среди иммигрантов. Кроме того, нелегальный ввоз ими на рынки страны продукции, не отвечающей санитарным нормам, также создает угрозу здоровью россиян. В условиях начавшейся пандемии атипичной пневмонии эти аспекты угрозы приобрели особую актуальность. 4. Увеличение числа иммигрантов (как легальных, так и нелегальных) на территории России ведет к росту этнической напряженности во многих регионах, где возникают инокультурные общины и землячества. Пока не просматриваются пути социальной стабилизации в таких потенциальных очагах инокультурной экспансии, какими являются Дальний Восток, Юг России (особенно Краснодарский край), Калининградская область, а также крупные мегаполисы, включая столицу России. В относительно малонаселенных, богатых сырьем регионах Дальнего Востока экспансия из стран Востока (Китая, Кореи, Юго-Восточной Азии) носит социально неагрессивный характер и даже способна содействовать их экономическому развитию в краткосрочной перспективе. Но в долгосрочной перспективе она может стать источником серьезных конфликтов с перспективой потери данных территорий Российской Федерацией, поскольку ей не противостоит культурно однородное системное большинство, для которого защита государственной целостности была бы жизненным приоритетом. Юг России традиционно подвергался влиянию, а иногда и прямой агрессии со стороны этнических (прежде всего этнокриминальных) группировок, находящихся под влиянием исламского фундаментализма. Здесь формируется опирающаяся на поддержку части местной элиты готовность агрессивно противостоять инокультурным влияниям, однако она воспринимается с большой настороженностью в других регионах России. Калининградская область выступает зоной точечного регулирования интересов, параметры которого определяются состоянием российско-германских отношений, степенью интегрированности России в структуры Европейского союза. Российская Федерация располагает намного меньшими финансовыми и материальными ресурсами для решения проблем своей внутренней безопасности, чем страны Запада. Это предполагает необходимость намного более осторожного и взвешенного подхода к их расходованию и распределению. В настоящее время в России основной акцент делается на запретительные и ограничивающие меры противодействия незаконной миграции. Такой подход вытекает из самого противоправного характера незаконной миграции, к которой едва ли широко применимы регулирующие и стимулирующие меры. Кроме того, аналогичные тенденции находят свое отражение и в опыте зарубежных стран, сталкивающихся с данной проблемой (США, Израиль, ряд стран Западной Европы). Заимствование соответствующего опыта наглядно проявилось при принятии новых федеральных законов, регулирующих миграционные потоки. Это прежде всего Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ (в редакции от 3 января 2006 года) "О гражданстве Российской Федерации" <2> и Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ (в редакции от 2 ноября 2004 года) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <3>. Приведенные Федеральные законы значительно ограничили возможность получения российского гражданства, ими введен более жесткий порядок регулирования миграционных отношений. Кроме того, в законодательстве была введена квота на трудовую миграцию и иммиграцию (около 500 тыс. человек в год), установлен четкий порядок регистрации лиц, въезжающих в страну (миграционная карта) и уже находящихся на территории России, определены возможные причины отказа на иммиграцию, предусмотрена принудительная депортация лиц, нарушающих порядок регистрации. Намечается также создание централизованного банка данных о гражданах зарубежных стран, пересекающих российские границы. -------------------------------- <2> См.: СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031; 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4447; 2004. N 45. Ст. 4377; 2006. N 2. Ст. 170. <3> См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; N 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2004. N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377.

Названные меры в совокупности с иными мерами предотвращения и борьбы с незаконной миграцией, предусмотренные российским законодательством, в принципе оправданны и своевременны. В целом они соответствуют мировой практике борьбы с нелегальной миграцией. Тем не менее их недостаточно для решениях проблемы нелегальной миграции в России. Кроме того, механизм их реализации на практике не всегда работает эффективно. Прежде всего, сохраняется необустроенность весьма протяженных границ России с Казахстаном и Украиной, охрана внешних рубежей которых также весьма относительна. Средств на улучшение охраны границ у государств СНГ пока нет. Углубление сотрудничества в этих вопросах (наиболее перспективный путь решения существующих проблем) находится в стадии обсуждения. Иначе говоря, возможности проникновения нелегальных мигрантов в страну сохраняются. При этом введенная система взимания пошлин, бюрократической процедуры регистрации может лишь побудить людей, которые при более льготном порядке пересечения границы въезжали бы в Россию легально, обращаться к услугам тех, кто организует нелегальный транзит в страну. Представителям теневой экономики, использующим труд мигрантов, соответствующим землячествам и тем более этнокриминальным и террористическим группировкам не сложно найти средства побудить местные органы власти закрыть глаза на нелегальное пребывание в тех или иных субъектах Российской Федерации граждан зарубежных стран, обеспечить часть из них соответствующими новому закону документами. Все это может привести лишь к росту коррумпированности чиновников, отвечающих за проведение миграционной политики. При этом тот факт, что задачи ее реализации ныне возложены на Министерство внутренних дел, частью которого с февраля 2002 года стала Федеральная миграционная служба, не создает никаких гарантий защиты от новой волны коррупции. Целый ряд мер, принимаемых российским государством для борьбы с нелегальной иммиграцией, от укрепления и оборудования границ России до проведения принудительного выдворения (депортации) нелегальных мигрантов, требует значительных материальных и финансовых средств. Данными средствами соответствующие органы государственной власти в полной мере не располагают. Однако это не означает, что от соответствующих мер необходимо отказаться. Запретительные и ограничивающие меры следует сохранить и развивать, дополняя их мерами регулирующими и стимулирующими. Правонарушения в сфере миграционных отношений влекут как административную, так и уголовную ответственность. Частота привлечения виновных к административной ответственности во много раз превышает количество уголовных дел. Эта тенденция справедлива и в отношении лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации. Глава 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (в редакции от 16 марта 2006 года) <4> устанавливает административную ответственность за правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Исходя из самого ее названия, по объекту противоправных посягательств можно выделить две основные категории правонарушений в области миграционных отношений - правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. -------------------------------- <4> См.: СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; N 18. Ст. 1721; N 30. Ст. 3029; N 44. Ст. 4295, 4298; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 27 (ч. 2). Ст. 2708, 2717; N 46 (ч. 1). Ст. 4434, 4440; N 50. Ст. 4847, 4855; N 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2004. N 19 (ч. 1). Ст. 1838; N 30. Ст. 3095; N 31. Ст. 3229; N 34. Ст. 3529, 3533; N 44. Ст. 4266; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; N 1 (ч. 1). Ст. 13, 37, 40, 45. N 10. Ст. 762, 763; N 13. Ст. 1077, 1079; N 17. Ст. 1484; N 19. Ст. 1752; N 25. Ст. 2431; N 27. Ст. 2719, 2721; N 30 (ч. 1). Ст. 3104; N 30 (ч. 2). Ст. 3124, 3131; N 40. Ст. 3986; N 50. Ст. 5247; N 52 (ч. 1). ст. 5574, 5596; 2006. N 1. Ст. 4, 10; N 2. Ст. 172; N 2. Ст. 175; N 6. Ст. 636; N 10. Ст. 1067; N 12. Ст. 1234.

Субъектами правонарушений в области защиты государственной границы Российской Федерации выступают как граждане Российской Федерации (должностные лица Российской Федерации), так и иностранные граждане и лица без гражданства. По такому критерию, как субъект правонарушения, можно выделить две категории составов. В одной категории составов по правонарушениям в указанной области нормы не дифференцируются в зависимости от субъекта правонарушения. Субъектом правонарушения может быть любое лицо. Во второй категории составов четко разграничивают ответственность граждан Российской Федерации (должностных лиц Российской Федерации) и иностранных граждан и апатридов (лиц без гражданства). В отношении правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает три категории составов по субъектам правонарушения. Первую категорию образуют составы, по которым субъектом правонарушения выступают только иностранные граждане или апатриды. Во вторую категорию входят составы, в одной части которых субъектом выступает гражданин Российской Федерации (должностное лицо, юридическое лицо Российской Федерации), а в другой - иностранный гражданин или лицо без гражданства. В составах третьей категории субъект правонарушения недифференцирован. Санкцией за данные правонарушения выступает, как правило, административный штраф, в отдельных случаях - предупреждение, административный арест, административное приостановление деятельности. Как дополнительное наказание в ряде составов предусматривается конфискация орудий совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации. Последняя санкция требует отдельного пояснения. Административное выдворение было установлено в российском законодательстве сравнительно недавно. В Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в 1995 году были внесены изменения, в частности статья 32.1, в которой впервые была дана дефиниция административного выдворения как принудительного и контролируемого перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - контролируемого самостоятельного выезда выдворяемых из России. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, сохранив прежнюю дефиницию административного выдворения, лишь с некоторыми терминологическими дополнениями закрепил ее в части 1 статьи 3.10. При этом, в отличие от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, где предусматривались лишь два случая наложения наказания в виде административного выдворения (статьи 183.1 и 183.3), в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях число составов административных правонарушений с данной санкцией увеличилось до пяти (часть 2 статьи 18.1, часть 2 статьи 18.4, статья 18.8, часть 2 статьи 18.10 и статья 18.11). В соответствии с частью 2 статьи 3.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное выдворение может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Однако в настоящее время федеральный законодатель рассматривает данную меру административной ответственности в качестве дополнительной, т. е. не применяемой в отрыве от основного административного наказания. Административное выдворение, как и иные административные наказания, носит личный характер, т. е. применяется лишь к самому правонарушителю. При этом применение административного выдворения рассчитано только на специального субъекта административной ответственности - иностранного гражданина или лица без гражданства (апатрида). Применение административного выдворения к гражданам Российской Федерации недопустимо в силу прямого запрета ч. 1 ст. 61 Конституции. Кроме того, право граждан России беспрепятственно возвращаться в Россию (часть 2 статьи 27 Конституции) лишает смысла применение данного наказания исходя из самой правовой природы взаимосвязи гражданина с государством. Данное положение стало правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении Конституционного Суда от 16 мая 1996 N 12-П по делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А. В. Смирнова. В международном праве установлен аналогичный запрет, в частности в пункте 2 статьи 13 Всеобщей декларации прав человека; пункте 1 статьи 3 Протокола N 4 Совета Европы от 16 сентября 1963 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод "Об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый дополнительный Протокол к ней"; пункте 1 статьи 25 Конвенции Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 года "О правах и основных свободах человека". Представляется важным оценить эффективность административного выдворения как меры наказания. Ведь мера наказания должна быть равнозначна общественной опасности противоправного деяния. Если суровость наказания превосходит степень общественной опасности деяния, то это повлечет необоснованное ограничение прав человека. Если же, напротив, наказание своей мягкостью не соответствует степени общественной опасности правонарушения, то такая ситуация способствует росту числа правонарушений и в конечном счете также нарушает права человека, а именно права граждан, пострадавших от правонарушений. В случае с незаконной миграцией на первый взгляд может показаться, что граждане не несут от нее ущерба. Однако значительный ущерб имеет место в опосредованных формах, в частности через ухудшение условий на рынке труда, в предпринимательской деятельности и т. д. Карательное содержание административного выдворения зависит и от того, насколько значимо оно для самого правонарушителя. Совершенно очевидно, что назначение наказания в виде штрафа в качестве основного наказания - гораздо более мягкое наказание, нежели административное выдворение, даже если бы такое выдворение не сопровождалось наложением штрафа. Сам по себе административный штраф, налагаемый на иностранных граждан и апатридов за правонарушения в области миграционных отношений, учитывая относительно небольшие размеры предусмотренных законом штрафов, не может рассматриваться как достаточная мера для борьбы с нелегальной миграцией. Ограничительный характер и суровость административного выдворения являются уникальными факторами, определяющими параметры правоограничительного режима данного наказания. Когда государство подвергает правонарушителя тем или иным лишениям, то вопросы о том, каким именно лишениям подвергает и насколько серьезный характер они должны иметь, решаются в зависимости от существа конкретной санкции. С точки зрения обременительных условий, возникающих в результате применения административного выдворения, это административное наказание может вполне характеризоваться как достаточно суровая (почти исключительная) мера ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения правил административно-властного характера <5>. Ее карательный эффект усиливается качествами системной взаимосвязи такого права с другими производными от него правами и свободами, в частности, свободой предпринимательской и трудовой деятельности на территории России. -------------------------------- <5> См.: Макарейко Н. В., Никифоров М. В., Скляров И. А. Административное принуждение в России: Учеб. пособие / Под ред. И. А. Склярова. Н. Новгород, 2002. С. 160.

Административное выдворение ограничивает непосредственно право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в России. Учитывая, что, пребывая на территории России, иностранные граждане и лица без гражданства вступают в различного рода правоотношения и тем самым реализуют другие права, административное выдворение ввиду производности многих прав от права свободного передвижения и выбора места пребывания влечет за собой ограничение или вовсе прекращение других прав. Тем не менее толкование административного выдворения как наказания, ограничивающего свободу нарушителя, было бы ошибочным. При этом немаловажное значение имеют те правовые условия, которые обязательно следуют в результате применения данной меры наказания. С применением административного выдворения наступает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. При этом в соответствии со статьей 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в течение пяти лет после исполнения постановления о назначении административного выдворения нарушителю-негражданину устанавливается запрет на въезд в Россию. Кроме того, необходимо отметить и то обстоятельство, что в соответствии с пунктом "б" статьи 16 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" отклоняются заявления о приеме в гражданство и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с такими заявлениями, выдворялись за пределы России в соответствии с федеральным законом. Однако определенные законом правовые последствия применения административного выдворения не свидетельствуют о его срочном характере, равно как и сам период (срок) исполнения постановления о его назначении не может служить основанием для таких выводов. Данные ограничительные меры направлены на защиту прав граждан России и интересов государства от противоправных посягательств иностранных граждан и апатридов, нарушающих российское законодательство. В соответствии с опытом ряда стран (в частности, США) установленный пятилетний срок мог бы быть увеличен. Кроме того, в случае неоднократного выдворения за пределы Российской Федерации, возможно, было бы целесообразно установить пожизненный запрет на въезд в Российскую Федерацию соответствующим лицам (по крайней мере, увеличить срок такого запрета с пяти лет). В числе средств государственно-властного воздействия находится весьма близкая к административному выдворению по внешним проявлениям правоограничительная мера - депортация. Однако депортация является не наказанием, а административно-восстановительной мерой принуждения, применяемой не в связи с административным правонарушением. Российским законодательством депортация рассматривается как принудительное перемещение (высылка) названных лиц за пределы России как не исполнивших добровольно обязанность покинуть территориальное пространство российского государства за неимением законных оснований дальнейшего пребывания или проживания в государстве. Такие основания не являются административными правонарушениями. К их числу относятся: нарушение иностранным гражданином обязанности выехать из России ввиду сокращения срока и аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство (пункт 3 статьи 31 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"); непризнание лица беженцем либо утрата им статуса беженца; лишение лица статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории России (статья 13 Федерального закона от 19 февраля 1993 года N 4528-1 (в редакции от 22 августа 2004 года) "О беженцах") <6>; выявление у иностранных граждан и лиц без гражданства ВИЧ-инфекции (статья 11 Федерального закона от 30 марта 1995 года N 38-ФЗ (в редакции от 22 августа 2004 года) "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)") <7>; принятие полномочным государственным органом решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства в России (часть 6 статьи 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ (в редакции от 29 июня 2004 года) "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию") <8>. -------------------------------- <6> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425; СЗ РФ. 1997. N 26. Ст. 2956; 1998. N 30. Ст. 3613; 2000. N 33. Ст. 3348; N 46. Ст. 4537; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607. <7> См.: СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212; 1996. N 34. Ст. 4027; 2000. N 33. Ст. 3348; 2004. N 35. Ст. 3607. <8> См.: СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029; 1998. N 30. Ст. 3606; 1999. N 26. Ст. 3175; 2003. N 2. Ст. 159; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711.

Различие между административным выдворением и депортацией состоит и в том, что решение о депортации принимается не судом, а органами внутренних дел. Хотя процедура его исполнения практически близка порядку исполнения постановления об административном выдворении. В целях усиления борьбы с незаконной миграцией и учитывая недостаточность материальных средств у соответствующих органов государственной власти Российской Федерации на осуществление административного выдворения и депортации иностранных граждан и апатридов, представляется необходимым увеличить платежи с юридических лиц, привлекающих иностранную рабочую силу, в случае выдворения (депортации) таких работников и перевозчиков таких лиц. Кроме того, взимание средств на покрытие расходов по выдворению (депортации) иностранных граждан и апатридов с соответствующих юридических лиц должно характеризоваться неотвратимостью. Размеры административных штрафов, предусмотренных за нарушение режима государственной границы, нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу и особенно нарушение режима пребывания в России, нарушение иммиграционных правил и нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы должны быть существенно увеличены. Принимая во внимание, что в последние годы нарушения иммиграционных правил, а также правил пребывания, проживания и деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, равно как и правил привлечения и использования иностранной рабочей силы носят массовый характер и имеют тенденцию к увеличению, необходимо поддержать все вносимые предложения о повышении размера административного штрафа за совершение такого рода правонарушений. Как представляется, размер штрафа должен коррелировать с расходами, которые несет Российская Федерация на выдворение правонарушителя. Представляется необходимым дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях положениями об административной ответственности лиц, содействующих иностранным гражданам и лицам без гражданства, не зарегистрированным в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей, в осуществлении предпринимательской деятельности. В настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормативно не содержит понятия лица, содействующего совершению административного правонарушения. Однако его введение, равно как и предусмотрение ответственности граждан России за содействие нелегальным мигрантам в осуществлении предпринимательской деятельности, способствовало бы снижению уровня экономической преступности в стране. Наиболее серьезные правонарушения, составляющие большую общественную опасность, совершаемые иностранными гражданами и апатридами, влекут ответственность по уголовному законодательству Российской Федерации. Отличительной особенностью уголовного законодательства Российской Федерации является то, что оно состоит только из Уголовного кодекса России. Все законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в данный Кодекс. За нарушение правовых норм, регулирующих миграционные отношения, предусматривается юридическая ответственность, в том числе такой вид юридический ответственности, как уголовная ответственность. Данная ответственность не устанавливается прямо в нормативных актах, регулирующих миграционные отношения, в силу указанной особенности уголовного законодательства, закрепленной в части 1 статьи 1 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 года N 63-ФЗ (в редакции от 5 января 2006 года) <9>. Таким образом, уголовная ответственность в сфере миграционных отношений устанавливается уголовным законодательством, которое в этой части входит в комплексный институт миграционного права, равно как и рассмотренные выше нормы административно-деликтного законодательства. -------------------------------- <9> См.: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 1998. N 22. Ст. 2332; N 26. Ст. 3012; 1999. N 7. Ст. 871, 873; N 11. Ст. 1255; N 12. Ст. 1407; N 28. Ст. 3489, 3490, 3491; 2001. N 11. Ст. 1002; N 13. Ст. 1140; N 26. Ст. 2587; ст. 2588; N 47. Ст. 4404, 4405; N 53 (ч. 1). Ст. 5028; 2002. N 10. Ст. 966; N 11. Ст. 1021; N 19. Ст. 1793; ст. 1795; N 26. Ст. 2518; N 30. Ст. 3020, 3029; N 44. Ст. 4298; 2003. N 11. Ст. 954; N 15. Ст. 1304; N 27 (ч. 2). Ст. 2708, 2712; N 28. Ст. 2880; N 50. Ст. 4848, 4855; 2004. N 30. Ст. 3091, 3092, 3096; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 1, 13; N 30 (ч. 1). Ст. 3104; N 52 (1 ч.). Ст. 5574; 2006. N 2. Ст. 176.

Следует подчеркнуть, что нормы российского уголовного закона действуют в отношении всех лиц, совершивших преступление на территории Российской Федерации, вне зависимости от их гражданской принадлежности. Уголовный кодекс России, как и уголовные законодательства большинства иностранных государств с развитой правовой системой, закрепляет территориальный принцип действия уголовного закона, т. е. применяется уголовный закон места совершения преступления. Это означает, что любое лицо, совершившее преступление на территории Российской Федерации, подлежит уголовной ответственности по Уголовному кодексу Российской Федерации. Вместе с тем принцип территориальности имеет исключение, состоящее в экстерриториальности или внеземельности. Иногда это исключение называют дипломатическим или правовым иммунитетом. В целом вопросы уголовной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом, в случае совершения этими лицами преступления на территории Российской Федерации разрешаются в соответствии с нормами международного права. Необходимо подчеркнуть, что правовой иммунитет не означает безнаказанности за совершенные преступления. Лица, пользующиеся правовым иммунитетом, обязаны соблюдать законы страны пребывания и могут нести ответственность за совершение уголовного преступления или в своей стране, или, в случае согласия своего правительства, в стране пребывания. Как правило, лица, пользующиеся правовым иммунитетом, в случае нарушений законов Российской Федерации, например совершения шпионажа, объявляются персоной нон грата и выдворяются за пределы России. Вероятно, аналогичные меры последуют и в случае установления фактов участия в процессе незаконной миграции соответствующих лиц. Основным составом преступления в сфере миграционных отношений является незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (статья 322 Уголовного кодекса Российской Федерации). Преступление состоит в фактическом перемещении физического лица через Государственную границу любым способом, исключающим применение насилия или угрозу его применения, в частности, пешком, вплавь, по воздуху, с использованием транспортного средства, в любом направлении без действительных документов или надлежащего разрешения. По смыслу части 1 статьи 11 Федерального закона "О Государственной границе Российской Федерации" условия незаконного пересечения границы могут иметь (вопреки букве закона) альтернативный характер: без действительных документов или без надлежащего разрешения. Рассматриваемое преступление следует считать оконченным с момента фактического пересечения линии (соответствующей поверхности) Государственной границы. Пересечение контрольной линии пропускного пункта, не совпадающей с линией Государственной границы (без действительных документов или надлежащего разрешения), может быть квалифицировано как приготовление к незаконному пересечению или как покушение на незаконное пересечение границы. К недействительным документам относятся поддельные (полностью или частично), выписанные на других лиц, просроченные, с оттисками устаревших печатей, без специальных отметок пограничной службы и иным образом неправильно оформленные заграничные паспорта и визы, а также любые иные документы, которыми оформляется согласно специальному порядку пересечение Государственной границы отдельными категориями лиц (статьи 9 и 11 Федерального закона "О Государственной границе Российской Федерации"). Пересечением Государственной границы России без надлежащего разрешения следует считать любое пересечение Государственной границы без установленного законом или иным нормативным актом обязательного разрешения компетентных органов (например, при мирном подходе судов или при упрощенном (без документов) порядке пересечения Государственной границы). Частью 2 рассматриваемой статьи предусматривается незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения. Любое незаконное пересечение Государственной границы, т. е. не только без действительных документов или без надлежащего разрешения, но и в неустановленных местах, а равно с любым нарушением порядка (например, временного режима) пересечения Государственной границы при условии альтернативного наличия одного из квалифицирующих признаков в виде совершения деяния группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения. Под насилием по смыслу части 2 статьи 322 Уголовного кодекса следует понимать как насилие, не опасное для жизни и здоровья, так и насилие, опасное для жизни и здоровья, за исключением насилия в виде умышленного причинения тяжкого вреда здоровью. Причинение такого вреда здоровью при пересечении Государственной границы надлежит квалифицировать как совокупность преступлений, ответственность за которые предусмотрена в статье 111 и в части 2 статьи 322 Уголовного кодекса либо в части 2 статьи 318 и части 2 статьи 322 Уголовного кодекса, если потерпевшим является сотрудник федеральной пограничной службы, органов внутренних дел, таможни, иных органов власти, осуществляющих специализированные формы контроля при пересечении Государственной границы. Понятие угрозы насилием включает угрозу ограничением физической свободы, причинения физической боли, любого вреда здоровью или жизни. Пересечение Государственной границы, сопровождающееся насилием (угрозой насилия), непосредственно не использующимся для облегчения незаконного пересечения, преодоления сопротивления представителей власти, уклонения от ответственности, следует квалифицировать по части 1 статьи 322 Уголовного кодекса (в отсутствие иных квалифицирующих признаков) и одной из статей Особенной части Уголовного кодекса, предусматривающих ответственность за преступления против жизни и здоровья. К статье 322 Уголовного кодекса России дано примечание, согласно которому действие данной статьи не распространяется на случаи прибытия в Российскую Федерацию с нарушением правил пересечения Государственной границы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства для использования права политического убежища в соответствии с Конституцией Российской Федерации, если в действиях этих лиц не содержится иного состава преступления. Таким образом, указанные в примечании лица не являются субъектами незаконного пересечения Государственной границы России. Несмотря на острую актуальность проблемы нелегальной миграции в нашей стране, в уголовном законодательстве до последнего времени предусматривалась ответственность только за незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации. Вместе с тем незаконная миграция превратилась в хорошо отлаженный криминальный бизнес с разветвленной структурой, миллионным количеством вовлеченных лиц и не меньшими оборотами капиталов. В этой связи отсутствие составов, предусматривающих наказание за такого рода деяния, являлось существенным пробелом законодательного регулирования. Указанный правовой пробел был отчасти устранен Федеральным законом от 28 декабря 2004 N 187-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях". Уголовный кодекс Российской Федерации был дополнен статьей 322.1 "Организация незаконной миграции". Указанная статья признает преступными и уголовно наказуемыми деяниями организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации. В части 2 статьи 322.1 Уголовного кодекса сформулирован квалифицированный состав незаконной миграции. Таковым является организация: незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в России или незаконного транзитного проезда организованной группой либо в целях совершения преступления на территории Российской Федерации. Следует отметить, что, несмотря на существенное совершенствование уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за нелегальную миграцию, определенные пробелы в законодательном регулировании сохраняются. Проблема создания организованной группы в целях организации незаконной миграции, равно как и в целях совершения преступления на территории Российской Федерации, нашла отражение в статье 322.1 Уголовного кодекса России, как указано выше. Своевременность и необходимость введения подобной нормы не вызывают сомнений. Вместе с тем остается неурегулированным вопрос содействия незаконному въезду и нахождению иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также незаконному осуществлению ими трудовой деятельности. Соответствующее положение было бы направлено на обеспечение соблюдения правового режима Государственной границы Российской Федерации, на усиление ответственности за правонарушения в миграционной сфере, за нарушение правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда и правил пребывания на территории Российской Федерации. Кроме того, как представляется, совершение деяний, указанных в статье 322.1 Уголовного кодекса, равно как и деяний по содействию незаконному въезду и нахождению иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также незаконному осуществлению ими трудовой деятельности, могут иметь такой квалифицирующий признак, как использование соответствующим лицом своего служебного положения. С учетом неблагоприятной коррупционной ситуации в государстве, в частности в системе МВД, введение такого квалифицирующего признака позволит повысить эффективность противодействия незаконной миграции. С концептуальной точки зрения дальнейшее развитие составов, направленных на борьбу с нелегальной миграцией, заслуживает поддержки. Своевременность и необходимость введения в Уголовный кодекс Российской Федерации соответствующих норм, с одной стороны, обусловлены российской судебно-следственной практикой, так как в последние годы нарушения иммиграционных правил, а также правил пребывания, проживания и деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, равно как и правил привлечения и использования иностранной рабочей силы, носят массовый характер и имеют тенденцию к увеличению. С другой стороны, известно, что Российская Федерация взяла на себя ряд международных обязательств в рассматриваемой сфере. В частности, принят Федеральный закон от 12 июля 2000 года N 97-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией" <10> (г. Москва, 6 марта 1998 года), а также Федеральный закон от 26 апреля 2004 года N 26-ФЗ "О ратификации Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предотвращении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее" <11> (г. Палермо, 12 - 15 декабря 2000 года). -------------------------------- <10> См.: СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3006. <11> См.: СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1684.

В ст. 6 вышеуказанного Протокола к Палермской конвенции каждое государство-участник должно принять такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых три самостоятельных состава правонарушений. Из них лишь одно нашло последовательное отражение в Уголовном кодексе в виде "организации незаконной миграции" (статья 322.1). Однако содействие незаконному нахождению иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и осуществлению ими трудовой деятельности, равно как и третий состав конвенционного преступления в виде "умышленного создания условий для незаконного ввоза мигрантов путем (i) изготовления поддельного документа на въезд/выезд или удостоверения личности; (ii) приобретения или предоставления такого документа или владения им" (п. "b" ч. 1 ст. 6 Протокола) не приняты во внимание. Разработка соответствующих дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации - насущная задача сегодняшнего дня. Необходимо поддержать все конструктивные предложения о дополнении российского Уголовного кодекса нормами об уголовной ответственности за незаконную миграцию, так как это позволит гармонизировать наше законодательство с международными нормами, прежде всего в части выполнения обязательств вследствие ратификации Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху. Однако в данной работе следует избегать неопределенных оценочных категорий. Так, в одном из проектов изменений в Уголовный кодекс предлагался состав "злостное нарушение законодательства Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации". В отношении таких предложений следует высказать возражения. Криминализация данного деяния представляется излишней, так как Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривают уголовную и административную ответственность за подобные деяния. Кроме того, такой криминализирующий признак, как "злостность", в силу своей неопределенности представляет собой оценочное понятие и не имеет четко обозначенного содержания, что не будет способствовать соблюдению законности в противодействии такому правонарушению. Включение подобных норм приведет к чрезмерному переполнению статей Уголовного кодекса Российской Федерации оценочными признаками и отсылочно-бланкетными положениями (в данном случае это, например, "злостное нарушение", "законодательство Российской Федерации в области защиты Государственной границы Российской Федерации"), что затрудняет деятельность правоохранительных органов. Размеры наказания за рассмотренные преступления представляются не отвечающими общественной опасности и масштабам деяний. Можно было бы предложить их увеличение. Так, подделка номера транспортного средства влечет такое же наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, как и незаконный переход Государственной границы Российской Федерации. Общественная опасность и неблагоприятные последствия в долгосрочной перспективе последнего преступления, как представляется, существенно превосходят аналогичные характеристики первого. Кроме того, неоднократно совершенная подделка бланков или штампов либо подделка номера транспортного средства влекут наказание до четырех лет лишения свободы, а незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения, а также организация незаконной миграции организованной группой или с целью совершения преступления на территории Российской Федерации (в том числе и самого тяжкого) - до пяти лет. При этом если санкция по части 2 статьи 322.1 имеет нижний предел 2 года, то санкция по части 2 статьи 322 его не имеет, следовательно, может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок в шесть месяцев. Как представляется, верхний предел лишения свободы должен быть увеличен в обеих частях статей 322 и 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, в части 1 статьи 322 должен быть установлен нижний предел срока лишения свободы (2 или 3 года). Кроме того, с учетом нехватки материальных средств в бюджете Российской Федерации для осуществления административного выдворения и депортации за пределы Российской Федерации иностранных граждан и апатридов было бы целесообразно установить максимально возможные размеры штрафов за преступления, совершенные в сфере миграционных отношений. Рассмотренные преступления в сфере миграционных отношений направлены против порядка управления и являются основными в данной сфере. Однако на Государственной границе может иметь место и преступление против военной службы, совершенное не мигрантом, а лицом, несущим пограничную службу. Состав этого преступления сформулирован в статье 341 Уголовного кодекса России как Нарушение правил несения пограничной службы. В данной статье установлено, что нарушение правил несения пограничной службы лицом, входящим в состав пограничного наряда или исполняющим иные обязанности пограничной службы, если это деяние повлекло или могло повлечь причинение вреда интересам безопасности государства, наказывается ограничением по военной службе на срок до двух лет, либо содержанием в дисциплинарной воинской части на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до трех лет. Пограничную службу несут пограничные войска, они обеспечивают безопасность государства, защищая от нарушений его границы. Порядок несения пограничной службы регламентируется Федеральным законом "О Государственной границе Российской Федерации" и иными нормативными актами. Нарушения правил несения пограничной службы проявляются в самовольном прекращении службы, сне во время службы, отвлечении от службы иными занятиями, невнимательности, пропуске через границу контрабанды, несоблюдении порядка применения оружия, несообщении о замеченном нарушителе, ведении переговоров или обмене предметами с гражданами сопредельного государства. Причинение вреда интересам безопасности государства выражается, в частности, в ослаблении охраны Государственной границы, вооруженном вторжении войсковых групп и банд, непресечении вооруженных и иных провокаций на границе, причинении внешними посягательствами вреда населению, государственной собственности и собственности граждан, проживающих, в частности, в пограничной зоне, беспрепятственном перемещении через Государственную границу взрывчатых, отравляющих, радиоактивных, наркотических веществ и предметов, запрещенных к ввозу и вывозу из государства, оставлении без контроля перемещений вдоль российской границы иностранных судов. Возможность наступления вреда характеризуется тем, что в результате нарушения создаются реальные предпосылки для наступления указанных последствий, которые могли бы или могут наступить при наличии посягательства на границу. Часть 2 данной статьи содержит квалифицирующий признак в форме наступления тяжких последствий и предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет. Часть 3 статьи 341 предусматривает нарушение правил несения пограничной службы вследствие небрежного или недобросовестного к ним отношения, также повлекшее тяжкие последствия, что наказывается ограничением по военной службе на срок до двух лет, либо содержанием в дисциплинарной воинской части на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет. В качестве тяжких последствий, предусмотренных частями 2 и 3, признаются, в частности, переход границы шпионом или диверсантом, совершение нападений на военные или гражданские объекты прошедшими через границу вооруженными группами, пропуск через границу контрабанды в крупных размерах или же оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотиков, причинение смерти или тяжелого расстройства здоровья людям, уничтожение государственного или иного имущества в крупном размере. Обязательным признаком состава преступления является причинная связь между нарушением правил и последствиями. Субъектом преступления может быть военнослужащий, который либо входит в состав пограничного наряда, либо исполняет иные обязанности пограничной службы. Лицом, исполняющим иные обязанности пограничной службы, является военнослужащий, не входящий в состав пограничного наряда, но участвующий в решении задач по охране Государственной границы. Им может быть, например, командир подразделения, начальник заставы, оператор технических средств связи, лица из службы оповещения и контроля и др. Следует отметить, что рассмотренная статья Уголовного кодекса достаточно полно охватывает преступления, совершаемые при нарушении правил несения пограничной службы, а санкции данного состава адекватны общественной опасности преступлений. Наиболее распространенными преступлениями в сфере экономической деятельности, совершаемыми мигрантами, являются незаконное предпринимательство и контрабанда. Нередко ими совершаются мошенничества, кражи, грабежи, разбои, изнасилования. Кроме того, незаконная миграция связана и с другими уголовными преступлениями, такими как торговля людьми, использование рабского труда, вовлечение в занятие проституцией, изготовление и оборот материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних и др. В связи с недавним увеличением как числа, так и тяжести совершаемых незаконными мигрантами преступлений (в частности, вспомним обнаружение международной преступной группы на территории Российской Федерации, занимающейся изготовлением и оборотом материалов с порнографическими изображениями несовершеннолетних, в том числе пыток и гибели последних) представляется необходимым ужесточение наказания за подобные преступления в связи с их транснациональным масштабом. Кроме того, представляется перспективным международное сотрудничество в данном вопросе, тем более что первоначальные материалы по указанному делу представили правоохранительные органы Италии. Возможно, по отдельным категориям преступлений, представляющих наибольшую общественную опасность или получивших чрезвычайное распространение в последние годы, в том числе по преступлениям в сфере миграции, было бы целесообразно установить мораторий на объявление амнистии и совершение актов помилования к соответствующим лицам. Учитывая широкий спектр преступлений, совершаемых незаконными мигрантами на территории Российской Федерации и рост их численности, представляется необходимым дополнить статью 63 Уголовного кодекса Российской Федерации таким обстоятельством, отягчающим наказание, как незаконное нахождение на территории Российской Федерации. Аналогичным обстоятельством можно дополнить статью 4.3 "Обстоятельства, отягчающие административную ответственность" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Следует также отметить, что необходим тщательный учет всех въезжающих на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. С этой целью представляется целесообразным создание электронного банка данных таких лиц, который содержал бы все основные сведения о них, включая биометрические характеристики. Особенно важен учет правонарушителей из числа иностранных граждан и апатридов, въезжающих, находящихся или покидающих территорию России. В этой связи в указанном банке данных было бы продуктивно формирование списков правонарушителей с указанием состава, места, времени, количества и иных обстоятельств совершенных ими правонарушений, включая материалы, не вошедшие в административное или уголовное дело либо по которым не была собрана достаточная доказательственная база. Формирование такого рода "черных списков" иностранных граждан и лиц без гражданства практикуется в некоторых зарубежных странах, что позволяет эффективно выявлять лиц, чей въезд на территорию соответствующего государства нежелателен, и, как следствие, отказывать им в предоставлении визы или иного разрешения на въезд. Таким образом, развитие российского законодательства, устанавливающего ответственность за незаконную миграцию, в целом происходит в русле общемировых тенденций, имеющих место в странах, ставших объектом нелегальной миграции. Вместе с тем с учетом остроты и масштабов проблемы нелегальной миграции в нашей стране следует констатировать, что темпы развития российского законодательства не вполне адекватны ситуации. Процесс развития указанного законодательства может быть оптимизирован через введение новых составов, устанавливающих ответственность за деяния, способствующие нелегальной миграции, а также через ужесточение санкций по имеющимся составам. При этом решающее значение будет иметь неотвратимость применения соответствующих наказаний за правонарушения в сфере миграционных отношений. Применение мер ответственности за незаконную миграцию и ее организацию осложнено целым рядом объективных трудностей - от недостаточной степени защиты Государственной границы до отсутствия материальных средств на массовое выдворение лиц, совершивших предусмотренные законодательством правонарушения, за которые предполагается данная мера наказания. Однако эти сложности не могут рассматриваться как обстоятельства, позволяющие отказаться от установления и применения соответствующих мер ответственности. Запретительные и ограничивающие меры, прежде всего юридической ответственности за незаконную миграцию, следует сохранить и развивать, дополняя комплексное регулирование миграционных отношений мерами, стимулирующими исполнение законодательства в области миграционных отношений.

Название документа