Конституционно-правовая институционализация системы избирательных комиссий в свете международных стандартов

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В СВЕТЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ

Н. М. МИРОНОВ

Миронов Н. М., эксперт Правового управления Аппарата Центризбиркома РФ, научный сотрудник Российской правовой академии Минюста РФ.

Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> выборы и референдумы в России организуют и проводят избирательные комиссии. -------------------------------- <1> Российская газета. 2002. 15 июня.

Статья 20 Федерального закона, озаглавленная "Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума", предусматривает следующую систему комиссий: Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные комиссии, территориальные и участковые комиссии. В правоприменительной практике на различных уровнях избирательного процесса (федеральном, региональном, муниципальном) данная система варьируется - отдельные звенья (например, окружные комиссии) могут отсутствовать. В то же время "костяк" системы избирательных комиссий, включающий ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные комиссии, остается неизменным. Эти комиссии являются постоянно действующими избирательными государственными органами соответствующего уровня. Обязательным является также наличие участковых комиссий, создаваемых в периоды избирательных кампаний и кампаний референдума. На них возлагается основная работа по организации голосования и подсчета голосов избирателей (участников референдума). Объединение избирательных комиссий в систему обеспечивает необходимую централизацию избирательных действий в ходе проведения избирательной кампании соответствующего уровня, в частности, посредством контроля со стороны вышестоящих комиссий за деятельностью нижестоящих комиссий. Вне рамок избирательной кампании отношения внутрисистемного соподчинения и контроля сохраняются в той мере, в какой это необходимо для выполнения текущих задач по развитию избирательной системы (организация и совершенствование учета избирателей, правовое просвещение и другие направления). Таким образом, построение системы комиссий позволяет учитывать структурные особенности избирательного процесса соответственно уровню проведения выборов. Согласно п. 9 ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" ЦИК России осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан, обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы РФ, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий и других организаторов выборов, оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь избирательным комиссиям, исполняет ряд других полномочий. Избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные комиссии также находятся во взаимодействии с соответствующими нижестоящими комиссиями, координируют их деятельность, оказывают им содействие. Федеральное законодательство о выборах и референдумах закрепляет ряд основополагающих принципов деятельности избирательных комиссий. Среди них в первую очередь необходимо назвать принцип независимости и беспристрастности. Согласно п. 7 ст. 3, п. 12 ст. 20 Федерального закона запрещено вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан. Помимо формального закрепления рассматриваемого принципа избирательное законодательство предусматривает ряд гарантий его соблюдения. Так, ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ формируются на паритетных началах органами различных ветвей власти (на федеральном уровне - Президентом РФ, Государственной Думой, Советом Федерации, на уровне субъектов РФ - главами исполнительной власти и законодательными (представительными) органами государственной власти). Избирательные комиссии муниципальных образований формируются представительными органами этих муниципальных образований. Назначение членов комиссий всех уровней осуществляется, в частности, по предложениям политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов соответственно в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, представительном органе муниципального образования. Члены избирательной комиссии не могут быть освобождены от своей должности по решению назначившего их органа. Досрочное прекращение полномочий членов избирательных комиссий возможно только в случае утраты российского гражданства, вступления в законную силу приговора суда или решения (постановления) суда о назначении административного наказания в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах, признания недееспособным, смерти, иных особых обстоятельств. Другими принципами деятельности избирательных комиссий являются наличие у них собственной компетенции, определенной Законом, коллегиальность при принятии решений, открытость и гласность. На органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность оказывать избирательным комиссиям содействие в их деятельности. На заседаниях комиссий и при осуществлении ими соответствующих избирательных действий (организация голосования, установление итогов, определение результатов выборов и референдумов и др.) вправе присутствовать наблюдатели, представители средств массовой информации, кандидаты, их доверенные лица, другие участники избирательного процесса. Для обеспечения прозрачности деятельности комиссий и соблюдения принципа равенства кандидатов и избирательных объединений последним предоставлено право назначения членов комиссий с правом совещательного голоса, располагающих достаточно обширным объемом полномочий, включая внесение вопросов в повестку дня, участие в обсуждении этих вопросов, получение необходимых документов и ряд других. Систему избирательных комиссий - независимых коллегиальных органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов, - следует рассматривать как важную юридическую гарантию избирательных прав граждан, а также принципов свободных, подлинных, обязательных, периодических выборов. Вместе с тем необходимо обратить внимание на одно немаловажное обстоятельство. Правовой статус избирательных комиссий урегулирован только на уровне соответственно федерального и регионального законодательства о выборах и референдумах. Конституция РФ не содержит норм, прямо или косвенно затрагивающих институциональную основу подготовки и проведения выборов. Данная особенность российского конституционно-правового регулирования иногда трактуется в том смысле, что у федерального законодателя есть право значительной трансформации системы комиссий, например, путем преобразования их в органы исполнительной власти либо подотчетные органам государственной власти, органам местного самоуправления избирательные коллегии. Подобные предложения высказывались в ходе работы над проектом Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты РФ о выборах и референдумах и иные законодательные акты РФ" <2> и были отклонены, однако само их появление вызывает немалое беспокойство. -------------------------------- <2> Принят Государственной Думой 6 июля 2005 г.

Надо отметить, что Конституция РФ в принципе достаточно лаконична в части правового регулирования российской избирательной системы. Вопросам избирательного права в ней прямо посвящены только ч. 3 ст. 3, ч. 2 и 3 ст. 32, ст. 81, ч. 1 ст. 96, ч. 1 ст. 97, ч. 2 ст. 130 <3>. Ряд других положений (например, ст. 1 и 2, ч. 1, 2 и 4 ст. 3, ст. 6, 10, 17 - 19, 29, 30, 60) имеет опосредованное отношение к избирательной системе, однако предмет их правового регулирования выходит за рамки данной области общественных отношений, в связи с чем они не могут быть в полной мере использованы для детализации конституционного регулирования избирательной системы. -------------------------------- <3> При этом "фундаментом избирательных правоотношений" специалисты называют нормы ст. 32 Конституции РФ. См., например: Веденеев Ю. А., Князев С. Д. Избирательные правоотношения // Государство и право. 1999. N 5. С. 28.

В литературе неоднократно высказывались мнения о необходимости включения в Конституцию РФ специальной главы, посвященной избирательной системе (как это было в советских конституциях, например, в Конституции РСФСР 1978 г.), либо конкретизации действующих норм российского Основного Закона для закрепления основных принципов избирательного права, гарантий избирательных прав граждан и права на участие в референдуме <4>. -------------------------------- <4> Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. Автореферат диссертации к. ю.н. М., 1997. С. 148; Наумов В. И. Демократизация правовой базы избирательного процесса в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 18. 1999. N 1. С. 36 - 44; Князев С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 129; Комментарий к Федеральному закону "О выборах Президента Российской Федерации" / Отв. ред. А. А. Вешняков, Е. И. Колюшин, В. И. Лысенко. М., 2000. С. 10; Зиновьев А. В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. N 1. С. 23.

В связи с этим интересно проследить, как решен вопрос о закреплении избирательных стандартов в конституциях зарубежных стран <5>. Здесь применяются три основных подхода: -------------------------------- <5> Ссылки на тексты конституций зарубежных стран даны по изданиям: Конституции государств Европейского союза / Под общей ред. Л. А. Окунькова. М., 1999; Конституции стран СНГ и Балтии / Сост. Г. Н. Андреева. М., 1999; Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2000.

1) избирательные права и принципы избирательного права фиксируются самостоятельно (чаще всего либо в "основах конституционного строя", либо в главе об устройстве парламента) - Конституции Армении, Беларуси, Италии и др.; 2) в конституциях указывается только на порядок избрания выборных органов государственной власти (пример - Конституция Ирландия); 3) нередко встречается "двойное" закрепление избирательных стандартов (и в "основах", и в соответствующих главах) - Конституции Франции, Португалии и др. Отдельные главы, посвященные избирательной системе, в современных конституциях встречаются довольно редко (Беларусь, Украина, Узбекистан). Хотя конституции большинства государств содержат положения, закрепляющие основные принципы избирательного права, этого не всегда достаточно для полноценного правового регулирования соответствующих общественных отношений. И в зарубежных странах конституционные нормы конкретизируются органическими законами и судебной практикой. В то же время в условиях современной российской политической системы является необходимым наличие некоторых общих принципов и норм, касающихся основных вопросов организации выборов и референдумов, которые бы имели приоритет перед федеральными законами и не могли быть изменены в рамках текущей законодательной деятельности. Это связано с тем, что режим представительной демократии в России находится в состоянии своего становления и от состояния конституционно-правового регулирования, в частности от конкретности соответствующих конституционных предписаний, во многом зависит замедление или ускорение этого процесса. По нашему мнению, закрепленных непосредственно в тексте Конституции РФ положений, регулирующих избирательный процесс, в нынешних условиях недостаточно. Однако сказанное не следует рассматривать как предложение по внесению поправок в Конституцию РФ. По нашему мнению, следует принять во внимание точку зрения ряда правоведов о том, что известной "компенсацией" лаконичности конституционного законодателя применительно к вопросам организации выборов могут служить механизмы правового регулирования, вытекающие из ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ <6> (к ним, на наш взгляд, необходимо добавить и норму ч. 1 ст. 55). Перечисленные нормы содержат отсылку к общепризнанным принципам и нормам международного права. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ упомянуты также международные договоры РФ. -------------------------------- <6> Выборы Президента-2000: правовые основы. Интервью с А. А. Вешняковым // Журнал российского права. 2000. N 3. С. 10.

Иначе говоря, положения Конституции РФ следует рассматривать сквозь призму норм международного права, являющихся составной частью правовой системы РФ. Кроме того, в случае отсутствия в Конституции РФ соответствующего правового регулирования, например, по вопросам избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, данный пробел может быть восполнен путем реализации в законодательстве РФ, а также непосредственного применения соответствующих норм международного права. Если проанализировать, например, практику Конституционного Суда РФ, то можно увидеть, что он использует именно такой метод. В соответствии со своей компетенцией <7> Конституционный Суд РФ применяет общепризнанные принципы и нормы международного права и положения международных договоров РФ, являющиеся частью правовой системы РФ в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Это позволяет Суду рассматривать конституционные и международно-правовые гарантии избирательных прав и свобод во взаимосвязи, как сложное правовое явление. Такой подход компенсирует отсутствие в российском Основном Законе системного изложения всей совокупности принципов избирательного права <8>. -------------------------------- <7> Статья 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ. <8> Суд и доктрина выводят эти принципы из нескольких норм Конституции РФ, в том числе из ее ст. 81, хотя она посвящена только выборам Президента РФ. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М. М. Салямова" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 6. Ст. 627.

В своей практике Конституционный Суд РФ неоднократно ссылался на нормы, например, Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., обосновывая то или иное толкование конституционных норм. С учетом вышесказанного и принимая во внимание тематику исследования, рассмотрим нормы международного права, затрагивающие вопросы организационного обеспечения выборов. Наиболее важное значение в их системе имеют нормы Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ (вступила в силу для России 11 ноября 2003 г.) <9>, в которой впервые в международном праве закреплено столь детализированное правовое регулирование общественных отношений, связанных с назначением, подготовкой, проведением и определением результатов выборов и референдумов в государствах-участниках. -------------------------------- <9> Конвенция опубликована отдельным изданием: Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. ЦИК России. М., 2004.

Согласно подп. "д" п. 2 ст. 10 Конвенции при проведении справедливых выборов обеспечивается организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением. Статья 11 Конвенции специально посвящена избирательным органам (избирательным комиссиям). В соответствии с ней подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых устанавливаются конституцией, законодательными актами. Не допускается создание и деятельность иных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы либо полностью или частично осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, либо присваивают их статус и полномочия. Порядок формирования, полномочия, организация деятельности избирательных органов, а также порядок, основания и сроки расформирования состава избирательного органа или досрочного прекращения полномочий членов избирательного органа устанавливаются законами. Государства-участники признают возможность предоставления кандидату, политической партии (коалиции), выдвинувшей список кандидатов, права назначить в порядке, предусмотренном законом, в зарегистрировавший кандидата (список кандидатов) избирательный орган и в нижестоящие избирательные органы по одному члену избирательного органа с правом совещательного голоса, представляющего назначившего его кандидата, политическую партию (коалицию). Конвенция регулирует отдельные правомочия члена избирательного органа с правом совещательного голоса. Решения избирательных органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, их уполномоченных представителей, организаций, должностных лиц, избирателей, нижестоящих избирательных органов, иных лиц и организаций, указанных в законах. Государства-участники своими законами возлагают на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, а также на их должностных лиц обязанность оказывать избирательным органам содействие в реализации их полномочий, а на организации, осуществляющие теле - и (или) радиовещание, и редакции периодических печатных изданий, указанные в законодательстве о выборах, - обязанность предоставлять избирательным органам бесплатно эфирное время, возможность размещения печатной информации для необходимого информирования избирателей о выборах, ходе избирательной кампании. Из норм Конвенции вытекает необходимость наличия центрального избирательного органа. Упоминание о нем содержится в п. 4 ст. 15 Конвенции. Можно также полагать, что Конвенция презюмирует принцип системы избирательных органов, поскольку в п. 4 и 5 ст. 11 упоминает о вышестоящих и нижестоящих избирательных органах. Рассмотренное выше правовое регулирование позволяет сделать вывод, что в международном праве складывается международный институт избирательных органов (комиссий). В настоящее время он позиционируется как составная часть международного принципа справедливых выборов, на что указывает включение соответствующей нормы в п. 2 ст. 10 Конвенции. Следует отметить, что международно-правовая институционализация специализированных независимых избирательных органов (комиссий) в Конвенции является результатом достаточно длительной работы различных международных организаций по мониторингу и развитию системы международных избирательных стандартов. В контексте этой работы на универсальном и европейском уровнях были выработаны некоторые критерии деятельности организаторов выборов, при которой в полной мере реализуются закрепленные международным правом принципы демократических, свободных, подлинных, периодических выборов. На необходимость наличия в государстве независимых компетентных и профессиональных организаторов выборов обращается внимание, например, в п. 20 Замечания общего порядка N 25(57), принятого Комитетом ООН по правам человека в соответствии с п. 4 ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах <10>. В Замечании признано целесообразным создание независимого органа для контроля за ходом выборов и для обеспечения их справедливости, беспристрастности и соответствия законам, отвечающим положениям Международного пакта. -------------------------------- <10> Согласно данной норме Международного пакта Комитет изучает доклады, представляемые участвующими в настоящем Пакте государствами, и препровождает государствам-участникам свои доклады и такие замечания общего порядка, какие сочтет целесообразными. Текст Замечания N 25(57) см.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов / Отв. ред. А. А. Вешняков, науч. ред. В. И. Лысенко. М., 2004. С. 296 - 300.

На уровне Совета Европы система внутригосударственных избирательных органов рассматривается в Руководящих принципах относительно выборов (Комиссия Совета Европы "За демократию через право" (Венецианская комиссия), 2002 г.) <11>. В п. 3.1 разд. II Руководящих принципов отмечается, что наилучшей формой организации институтов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов в странах, не имеющих многолетних устойчивых традиций свободных демократических выборов, является система избирательных комиссий (в пояснительном докладе к Руководящим принципам указывается на наличие нижестоящих и вышестоящих избирательных комиссий, что позволяет увидеть здесь принцип системы комиссий), действующих на началах независимости и беспристрастности. -------------------------------- <11> Международные избирательные стандарты. Сборник документов / Отв. ред. А. А. Вешняков, науч. ред. В. И. Лысенко. М., 2004. С. 625 - 650.

Руководящие принципы предусматривают создание постоянно действующей Центральной избирательной комиссии, обеспечивающей связь с участниками избирательного процесса, нижестоящими комиссиями. В ее состав должны входить хотя бы один представитель судебной власти (в пояснительном докладе к Руководящим принципам сказано: судья или юрист), представители политических партий, уже представленных в парламенте или набравших более определенного процента голосов (представительство партий в комиссии может быть равным или пропорциональным); эти лица должны хорошо разбираться в вопросах избирательного права. Орган, назначивший члена комиссии, не должен иметь права их свободного отзыва. Положения Руководящих принципов учитывались при подготовке проекта Европейской конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод, выработанного по инициативе Российской Федерации и в целом одобренной Венецианской комиссией для дальнейшего рассмотрения органами Совета Европы. Проект Конвенции также предусматривает, что выборы готовятся и проводятся независимыми избирательными органами в составе лиц, компетентных в вопросах избирательного права, а также представителей политических партий, национальных меньшинств и этнических групп. Таким образом, на международном уровне концептуально сложилось представление о необходимости с точки зрения реализации основополагающих принципов избирательного права возложения обязанностей по организации выборов на независимые беспристрастные коллегиальные избирательные органы (избирательные комиссии). Именно в этом контексте правовой статус избирательных органов урегулирован нормами Конвенции СНГ, являющимися частью правовой системы России в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что система избирательных комиссий в России имеет международно-правовой базис; ее правовая основа не ограничивается нормами федеральных законов и законов субъектов РФ. Данное обстоятельство может быть учтено при системном толковании принципа свободных выборов, закрепленного ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, избирательных прав граждан, предусмотренных ст. 32 Основного Закона. Система комиссий, организованная в соответствии с нормами международных избирательных стандартов, является составной частью указанных конституционно-правовых институтов и в этом смысле имеет свое основание в Конституции РФ. Сказанное не следует рассматривать как отождествление норм международного права, являющихся частью правовой системы России, и норм Конституции РФ. Вместе с тем, поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указанные нормы международного права имеют приоритет перед нормами федеральных законов, складывается особый правовой механизм процессуальных гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, определяющий соответствующее законодательное регулирование. Конституционно-правовая форма избирательной комиссии, то есть коллегиального избирательного органа, при условии соблюдения принципа независимости и беспристрастности является наиболее адекватной, отвечающей международным обязательствам Российской Федерации. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ какая-либо трансформация системы избирательных комиссий не может приводить к искажению рассмотренных выше принципов их организации, закрепленных международным правом. В частности, невозможно возложение их полномочий на органы исполнительной власти, закрепление каких-либо механизмов контроля со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления за деятельностью избирательных комиссий. В то же время могут быть полезными отдельные коррективы в системе комиссий, направленные на развитие внутрисистемных связей, механизмов взаимной координации и контроля, а также повышение профессионализма, качества работы комиссий.

Название документа