Свобода выражения мнения и контроль над финансированием предвыборных кампаний: европейские перспективы

(Миддлтон Д.)

("Сравнительное конституционное обозрение", 2006, N 3)

Текст документа

СВОБОДА ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ И КОНТРОЛЬ НАД ФИНАНСИРОВАНИЕМ

ПРЕДВЫБОРНЫХ КАМПАНИЙ: ЕВРОПЕЙСКИЕ ПЕРСПЕКТИВЫ

Д. МИДДЛТОН

Особенно важно, чтобы всякого рода информация

и мнения могли циркулировать свободно

в период, предшествующий выборам.

Из дела Боуман против Соединенного Королевства

Джозеф Миддлтон, адвокат, независимый консультант по выборам, г. Лондон.

Свобода выражения мнения - это кислород для предвыборных кампаний, проводимых в ходе свободных выборов. Без этой свободы партии и кандидаты не могут надеяться сделать достоянием общественности свои предвыборные программы, а избиратели во время заполнения бюллетеней не будут уверены в том, что они достаточно проинформированы для принятия правильного решения. Что происходит в том случае, если необходимость защищать свободу выражения мнения вступает в конфликт с необходимостью обеспечения равных возможностей для соревнующихся партий и кандидатов?

Решение Конституционного Суда Российской Федерации

Данный вопрос рассматривался в решении Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 года N 7-П. В ходе рассмотрения дела Суд произвел проверку конституционности положений статей Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав). Эти положения запрещают проведение какой-либо предвыборной агитации, подразумевающей привлечение и выделение денежных средств, за исключением тех случаев, когда агитация проводится зарегистрированными кандидатами и политическими партиями с использованием средств официальных избирательных фондов. Размеры, источники создания и размещение средств этих фондов регламентируются Федеральным законом.

В запросе Государственной Думы Астраханской области, инициировавшей дело, утверждалось, что оспариваемые положения налагают несоразмерные ограничения на свободу выражения мнения и право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, гарантируемые статьей 29 Конституции РФ и статьей 10 европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Признавая несостоятельность данного аргумента, Суд преимущественно опирался на довод о необходимости обеспечения равных условий для предвыборной борьбы между конкурирующими партиями и кандидатами. Это означает, в том числе, и ограничение денежных сумм, направленных на финансирование предвыборных кампаний, при этом для всех кандидатов и партий, участвующих в конкретных выборах, устанавливается равный размер избирательных фондов. Соблюдение принципа равенства в отношении кандидатов и партий, в свою очередь, является критерием справедливых выборов. Таким образом, предусмотренные Законом об основных гарантиях избирательных прав ограничения при финансировании предвыборных кампаний могут рассматриваться как прямое следствие права на свободные выборы, которое, как и свобода выражения мнения, является ключевой конституционной ценностью. В судебном решении напрямую не констатируется, однако подразумевается правомерность того, что ни один кандидат или партия не могут обеспечить себе победу на выборах, имея перед конкурентами единственное преимущество - больший избирательный фонд. Оспариваемые положения закрепляют правила весьма прозрачного финансирования предвыборных кампаний, что, в свою очередь, способствует обеспечению равных условий в отношениях между участниками выборов. Более того, ранее Суд постановил, что в законодательстве определен рациональный и четко сформулированный подход к разграничению правового статуса партий и кандидатов, с одной стороны, и других участников выборов - с другой. Первостепенной задачей было обеспечение равных возможностей для всех партий и кандидатов при сохранении в то же время максимально возможной степени свободы выражения мнения. Хотя Закон об основных гарантиях избирательных прав ограничивает свободу выражения мнения, данные ограничения накладываются для защиты конституционных целей и не нарушают баланс конституционных ценностей.

Дело Боуман против Соединенного Королевства

Как упоминается в Постановлении Конституционного Суда, Европейскому суду по правам человека (далее - Европейский суд) также пришлось столкнуться с трудностями, возникающими в случаях, когда свобода выражения мнения вступает в противоречие с правилами финансирования предвыборных кампаний, направленными на соблюдение принципа равенства между кандидатами и партиями. При вынесении решения по делу Боуман в 1998 году Европейский суд оценивал законодательные нормы Великобритании, устанавливающие очень жесткие рамки финансирования предвыборных кампаний. Принимая во внимание очевидное сходство между законодательными нормами, рассмотренными в Европейском суде и Конституционном Суде РФ, возможно, следует более подробно изучить дело Боуман.

Существует очевидное сходство между британским и российским законодательством, регулирующим финансирование избирательных кампаний. Согласно нормам, действующим в Великобритании, размер денежных средств, затрачиваемых на избирательную кампанию какого-либо кандидата, не может превышать восемь тысяч фунтов стерлингов; при этом упомянутыми денежными средствами должен распоряжаться агент, назначаемый самим кандидатом. Остальным лицам, не являющимся агентами, но имеющим своей целью способствовать избранию кандидата, разрешается затратить лишь гораздо меньшую сумму (на момент рассмотрения дела Европейским судом она составляла пять фунтов стерлингов).

Г-жа Боуман являлась руководителем организации, выступающей против абортов. Ни одна из ведущих политических партий не имела собственной официальной позиции по данному вопросу. Членам Парламента предоставлялось право голосовать по законопроектам, связанным с абортами и смежным проблемам, в соответствии с их собственными моральными убеждениями. Соответственно, организация, возглавляемая г-жой Боуман, считала, что, если избиратели хотят внести изменения в законодательство посредством своего представителя, которого им предстояло выбрать, для них важно получить информацию о позиции кандидатов, баллотирующихся на выборах, по отношению к абортам и смежным проблемам. (Следует учесть, что в Великобритании избиратели голосуют за отдельных кандидатов по одномандатным округам, а не за партии.) Таким образом, незадолго до парламентских выборов г-жа Боуман оплатила в своем избирательном округе издание 25 тысяч листовок. В них указывались мнения отдельных кандидатов относительно возможности прерывания беременности и содержалась информация, косвенно побуждавшая избирателей голосовать за кандидатов, которые выступали за запрет абортов. Будучи обвиненной в превышении установленного законом лимита в пять фунтов стерлингов, г-жа Боуман обратилась в Европейский суд с заявлением о том, что не существовало острой социальной потребности сдерживать распространение точной и достоверной информации о позициях кандидатов на государственные должности по важным этическим вопросам. Она заявляла, что таким образом было нарушено ее право на свободу выражения мнения, установленное статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Статья 10 Конвенции гласит:

"1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей...

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе...".

Европейская комиссия и Европейский суд поддержали жалобу г-жи Боуман. Суд признал, что право на свободные выборы и на свободу выражения мнения взаимосвязаны и должны способствовать усилению действия друг друга. Тем не менее "при определенных обстоятельствах может возникать конфликт двух этих прав, и наложение определенных ограничений на свободу выражения мнения, неприемлемых в обычное время, может расцениваться как необходимость во время выборов или в период, предшествующий им, - для обеспечения "людям свободы выражения мнения при выборе законодательного органа".

Обнаружив, что в британском законодательстве ограничение предусмотрено законом и преследует правомерную цель (охрана равенства между кандидатами), Суд рассмотрел целесообразность наложения такого рода ограничения, то есть вопрос о том, существует ли в нем необходимость в демократическом обществе. В этом отношении существенным оказался тот факт, что ограничение по сумме затрачиваемых средств составляет всего пять фунтов стерлингов. Более того, на самом деле у г-жи Боуман не было доступа к другим эффективным каналам связи. Правительству не удалось доказать тот факт, что она имела возможность опубликовать информацию, содержащуюся в ее листовках, в печатных или электронных СМИ. И хотя она могла бы выдвинуть свою кандидатуру, она потерпела бы убытки в размере избирательного залога, которого она, несомненно, лишилась бы, и в любом случае она не имела своим намерением быть избранной, а всего лишь хотела распространить листовки среди избирателей. В результате ограничение размера затрачиваемых на избирательную кампанию средств послужило на практике непреодолимым препятствием для того, чтобы г-жа Боуман опубликовала информацию с целью агитировать избирателей проголосовать за тех кандидатов, которые выступают за запрет абортов. Таким образом, ограничение оказалось несоразмерно поставленной задаче.

В результате решения Суда в соответствующий закон были внесены поправки, увеличивающие лимит размера затрачиваемых средств для граждан, не являющихся агентами кандидатов, до 500 фунтов стерлингов. Этой суммы было бы достаточно, чтобы напечатать тысячи листовок, подобных тем, что распространила г-жа Боуман.

Замечания по поводу Постановления,

вынесенного Конституционным Судом РФ

Постановление Конституционного Суда РФ аргументировано гораздо более тщательно, чем это можно изложить в кратком пересказе дела. Несомненно, позиция, занятая Конституционным Судом, является принципиальной и находится в соответствии с вынесенными ранее решениями. Однако в свете упомянутого дела Боуман представляется, что ходатайство, поданное в Европейский суд по правам человека и основанное на спорных положениях Закона об основных гарантиях избирательных прав, может быть удовлетворено.

В своем Постановлении Конституционный Суд РФ справедливо отмечает, что запрет финансирования предвыборной кампании лицами, не являющимися представителями кандидатов и партий, не препятствие для совершения ими других видов предвыборной агитации, не требующих финансовых затрат. Такими видами агитации могут быть беседы с избирателями у них дома и на улице, организация общественных собраний, не требующих аренды помещений. Тем не менее за долгие годы Европейский суд выработал позицию, согласно которой ограничения основных прав должны соизмеряться с тем, каков будет их реальный конкретный эффект. Сильным аргументом является тот факт, что по-настоящему эффективная и имеющая серьезные перспективы предвыборная кампания требует финансовых вложений, будь то арендная плата за помещения для собраний, издание листовок, публикация материалов в печатных или электронных СМИ или даже разработка и поддержка агитационного Интернет-сайта. В связи с этим Закон об основных гарантиях избирательных прав налагает очень существенные ограничения на свободу выражения мнения во время проведения выборов. Кроме того, в России такое ограничение не принимает форму лимитирования затрат, а представляет собой полный запрет на финансирование со стороны граждан, не выступающих от имени кандидатов и партий.

Чтобы соответствовать стандартам, предусмотренным статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ограничения, накладываемые на свободу выражения мнения, должны удовлетворять трем требованиям. Они должны быть предписаны законом, преследовать легитимную цель и быть соразмерными (необходимыми в демократическом обществе). В Постановлении Конституционного Суда подразумевается, что рассматриваемые ограничения, вне всякого сомнения, установлены законом и преследуют правомерную цель обеспечения свободных выборов. По мнению автора, решение о том, являются ли данные ограничения соразмерными, зависит от конкретных обстоятельств, связанных с каждым отдельно взятым участником выборов. Постановление Конституционного Суда демонстрирует сложность решения правовых проблем с помощью абстрактных понятий, без рассмотрения конкретных фактов.

Чтобы проиллюстрировать возникающие трудности, следует рассмотреть отдельные гипотетические ситуации. В первом возможном сценарии г-н Иванов хочет вложить достаточно большое количество собственных средств в агитационную кампанию, заключающуюся в размещении материалов в государственной газете и на телевидении, целью которой является продвижение кандидатов от определенной партии на предстоящих выборах. Наиболее вероятно, что Европейский суд по правам человека не признает, что при запрете таких действий имело место какое-либо нарушение статьи 10 Конвенции. Деятельность г-на Иванова ставит под угрозу попытки обеспечить равные возможности для партий, а идея, которую он хотел донести до избирателей, в равной степени может быть выражена кандидатами от партии.

Во втором случае г-жа Иванова стремится осуществить деятельность, подобную той, что развернула г-жа Боуман. Она хотела бы на территории конкретного одномандатного избирательного округа придать огласке взгляды кандидатов по какому-либо вопросу, по которому ни у одной из партий нет общей позиции, с намерением изменить законодательство в этой сфере. По Закону об основных гарантиях избирательных прав ей не разрешается печатать листовки и размещать объявления в местных СМИ. В российской избирательной системе, равно как и в той, с которой столкнулась г-жа Боуман, г-жа Иванова могла бы выдвинуть серьезные претензии государству, опираясь на положения статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это было бы возможно на основании того, что на практике Закон об основных гарантиях избирательных прав является непреодолимым препятствием для публикации информации, составленной с целью агитации избирателей голосовать за определенных кандидатов. Разрешенной Законом агитационной деятельности, которая не требует финансирования, было бы недостаточно для сообщения информации значительному количеству избирателей, а другие средства коммуникации были бы для нее недоступны.

В связи с этим следует отметить, что Европейский суд придает особое значение защите свободы выражения мнения инициативными группами, участвующими в политических событиях, включая группы, не ассоциирующие себя с какими-либо существующими политическими партиями или не получающие от них протекцию. При рассмотрении дела Стил и Моррис против Соединенного Королевства Суд счел нужным отметить, что "в демократическом обществе даже маленькие и неформальные инициативные группы... должны иметь возможность эффективно осуществлять свою деятельность, и существует сильная общественная заинтересованность в том, чтобы такие группы и лица, не являющиеся представителями политического большинства, могли бы стимулировать политические дебаты путем распространения информации и своих взглядов на вопросы, представляющие важность для общества".

Вне сомнения, существуют и другие варианты развития событий, когда ограничения на финансирование предвыборных кампаний, налагаемые Законом об основных гарантиях избирательных прав, могут быть оспорены в соответствии со статьей 10 Конвенции. Разумеется, решение Европейского суда о нарушении данного положения будет зависеть от конкретной ситуации. При этом Суд, скорее всего, примет во внимание объем запланированных заявителем расходов, тот факт, донесена ли конкретная информация до избирателей каким-либо кандидатом или партией, а также эффективность при проведении предвыборной кампании агитационных действий, не требующих финансовых затрат.

Перевод с английского Е. Тырык

Название документа