Принудительные меры ООН как средства утверждения демократических институтов: международно-правовые аспекты

ПРИНУДИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ ООН КАК СРЕДСТВА УТВЕРЖДЕНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

А. Г. ДАДУАНИ

А. Г. Дадуани, соискатель кафедры международного права Российского университета Дружбы народов.

Выступая на 59-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 21 сентября 2004 г., президент США Дж. Буш отметил: "Подлинная демократия подразумевает создание институтов, которые способствуют укреплению свободы. Демократические системы могут принимать различные формы в зависимости от культуры разных стран, но все свободные общества разделяют некоторые общие черты. Демократии руководствуются властью закона, ограничивают власть правительства и предоставляют равноправие женщинам и меньшинствам. Демократия гарантирует право на частную собственность, свободу слова и вероисповедания. Демократические страны процветают, потому что уважают творческое начало своих граждан. Свободные общества способствуют миру и стабильности, так как они приобретают национальное величие не в покорении других стран, а благодаря достижению своих граждан". Поскольку, по мнению президента США, ООН должна играть важную роль в продвижении демократии, он предложил создать Фонд демократии ООН, который должен являться ключевым шагом к достижению упомянутой ранее цели. Фонд демократии ООН должен помочь странам закладывать основы демократии, вводя власть закона, независимые суды, свободную прессу, политические партии и профсоюзы. 4 июля 2005 г. <1> Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан объявил о создании Фонда демократии ООН. -------------------------------- <1> 4 июля 1776 г. была принята Декларация независимости США.

В целом данная инициатива США и адекватная реакция Генерального секретаря ООН были поддержаны на саммите 2005 г., в Итоговом документе которого подтверждено главами государств и правительств 151 страны "обязательство поддерживать демократию на национальном, региональном и международном уровнях" и "решимость наращивать потенциал ООН в деле оказания помощи государствам-членам по их просьбе" <2>. -------------------------------- <2> См.: Док. ООН А/60/L.1. 15 сентября 2005.

В рамках намеченных реформ ООН создание Фонда демократии ООН является одним из конкретных практических шагов. Средства Фонда формируются из добровольных взносов государств. Уже более 30 государств внесли вклад, среди них: США, Великобритания, Германия, Чехия, Португалия, Венгрия, Израиль, Индия. Фонд демократии ООН будет предоставлять гранты неправительственным организациям (НПО), государствам и межправительственным организациям на осуществление проектов в области демократизации, особенно тех, которые помогают развивать гражданское общество и демократические институты. Фонд будет дополнять и помогать налаживать общую координацию усилий ООН в области демократии. Планы реформирования ООН подтверждают, что основная деятельность ООН в содействии демократии по-прежнему будет проявляться в нормотворчестве и толковании уже существующих международно-правовых принципов и норм в области демократии и прав человека. При этом в арсенале ООН имеется еще одно немаловажное средство по содействию демократии - принятие принудительных мер начиная с введения экономических санкций до применения вооруженных сил против государства, грубо нарушающего основы демократии и права человека. В рамках широкой дискуссии о правомерном с точки зрения современного международного права применении силы, которое имеет место в настоящее время как в рамках ООН <3>, так и в отечественной доктрине международного права <4>, особый интерес вызывают принудительные меры военного характера, анализ которых занимает центральное место в настоящей статье. -------------------------------- <3> См.: Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. "Более безопасный мир: наша общая ответственность" (гл. X и XI) // Док. ООН А/59/565, 2 декабря 2004; Доклад Генерального Секретаря ООН "При большей свободе: развитию, безопасности и правам человека для всех" (гл. III (Е)) // Док. ООН. А/59/2005. 21 марта 2005; Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года (раздел III) // Док. ООН. А/60/ L. 1. 15 сентября 2005 г. <4> См. Карташкин В. А. Гуманитарная интервенция в глобализирующемся мире // Юрист-международник - International Lawyer. 2004. N 1; Малеев Ю. Н. Реабилитация адекватного и пропорционального применения силы // Московский журнал международного права. 2004. N 3; Хлестов О. Н. Понятие гуманитарной интервенции // Общественное движение "За укрепление демократического мирового порядка и в поддержку ООН" / Бюллетень. М., март, 2005; Ковалев А. А. Концепция "гуманитарной интервенции" и международное право: новые подходы // Общественное движение "За укрепление демократического мирового порядка и в поддержку ООН" / Бюллетень. М., март, 2005; Черниченко С. В. Совершенствование управления международной системой и перспектива реформы ООН // Московский юридический форум "Глобализация, государство, право ХХ век". По материалам выступлений. М., 2004; Абашидзе А. Х. Международно-правовые проблемы вмешательства // Московский журнал международного права. 2006. N 1.

Принимаемые ООН принудительные меры военного характера имеют три основные формы, первая из которых представляет собой военную операцию, санкционированную Советом Безопасности ООН (далее - СБ ООН) и проводимую под личным руководством Генерального секретаря ООН при непосредственном контроле за ее осуществлением со стороны СБ ООН. Аналогичные операции можно назвать "собственно ооновские операции". Вторая форма упомянутых ранее мер принимается в соответствии с решением СБ ООН и ст. 53 Устава ООН, касающейся предлагаемых или уже предпринимаемых принудительных мер, а также мер, принимаемых в соответствии с региональными соглашениями. Третья форма представляет собой санкционированное СБ ООН или в ряде случаев Генеральной Ассамблеей ООН применение силы или угрозы применения в отношении любого государства коалицией государств. Следует обращать особое внимание на контекстуальные особенности каждого подобного случая, а именно: принимались ли аналогичные меры с согласия на то или без согласия признанных властей государства, против которого такие меры применяются. Необходимо отметить, что некоторые международно-правовые аспекты, связанные с применением вооруженной силы, не вызывают споров, а некоторые из них оспариваются. Так, в главе VII Устава ООН, и в частности в п. 4 ст. 2, содержится указание на воздержание и запрещение использования мер военного характера, кроме случаев, когда это необходимо для отражения вооруженного нападения на одного из членов ООН, а также в случае принятия соответствующего решения СБ ООН, что вытекает из полномочий последнего, закрепленных в главе VII Устава Организации. В связи с этим важно напомнить, что даже те, кто рассматривают упомянутые ранее положения Устава ООН в качестве единственных законных оснований для применения силы, выражают свое несогласие по вопросу о том, ограничивают ли положения главы VII Устава ООН полномочия СБ ООН по принятию решений относительно того, какие именно факты с юридической точки зрения представляют собой "угрозу миру", "нарушение мира" или "акт агрессии". По-разному трактуется и п. 4 ст. 2 Устава ООН. Сторонники об одностороннем "применении силы в гуманных целях" в качестве главного аргумента выдвигают тезис о том, что ограниченное по времени применение силы, цель которого - принятие превентивных мер или действий по прекращению грубого нарушения прав человека, не представляет угрозы ни для территориальной целостности, ни для политической независимости страны, в отношении которой подобные меры воздействия были избраны ООН. Они подчеркивают, что с учетом тех задач, решению которых указанные меры служат, последние полностью соответствуют принципам и целям Устава ООН <5>. Сторонники несколько иного подхода к этой проблеме считают, что применение силы в гуманных целях и другие принимаемые в одностороннем порядке принудительные меры ООН лежат вне правового поля Устава ООН. По их мнению, предусмотренные нормами международного права односторонние принудительные меры сами по себе являются правомерными, поскольку определенные в Уставе ООН границы применения силы обусловлены лишь необходимостью создания системы коллективной безопасности, спецификой которой является тесное сотрудничество между постоянными членами СБ ООН. Поскольку подобная система не смогла получить развитие, то в арсенале ООН, с точки зрения сторонников этого подхода, остается только право на принятие принудительных мер. Причем решение об этом принимается СБ ООН на индивидуальной основе - для каждого конкретного случая отдельно <6>. -------------------------------- <5> See: Stromseth J. Humanitarian Intervention: International change versus codification // Humanitarian intervention, ethical, legal and political dilemmas. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. <6> See: Reisman W. Michael. Unilateral action and the transformation of the world constitutive process: The special problem of humanitarian intervention // European Journal of International Law. Vol. 11. N 1. 2000.

Еще один подход, ставящий целью обоснование применения силы без предварительного на то решения СБ ООН, заключается в том, чтобы ссылаться на законные полномочия "региональных соглашений и региональных органов", изложенные в ст. ст. 52 - 54 главы VIII Устава ООН, которые являются составной частью универсальной системы обеспечения международной безопасности. Указанные статьи Устава ООН, по мнению сторонников подобного подхода, наделяют группы государств, участвующих в такого рода региональных соглашениях и органах, автономной ролью - путем выполнения посреднических функций, примирения враждующих сторон и с использованием других методов, не включающих в себя применение силы, - в деле содействия мирному разрешению региональных конфликтов, хотя аналогичные группы могут для тех же целей использоваться и самим СБ ООН. Исходя из подобной трактовки положений главы VIII Устава ООН, в период "холодной войны" США активно продвигали идею создания такой многосторонней структуры этих соглашений и органов, которая давала бы государствам возможность и право (независимым от СБ ООН образом) обосновывать законный характер использования силы на региональном уровне, причем в обстоятельствах, когда речь не идет о мерах в рамках необходимой самообороны или отражении вооруженного нападения извне. США, в частности, заручились необходимым большинством голосов, как этого требует Устав Организации Американских Государств (далее - ОАГ), для организации частичной блокады Кубы во время Карибского кризиса 1962 г., а также проведения вооруженного вторжения на территорию Доминиканской Республики в 1965 г. для того, чтобы помешать (как они утверждали) левацкой коалиции прийти к власти в названной стране. Ни в том ни в другом случае США не стали дожидаться соответствующих решений со стороны СБ ООН. При этом руководство США заявляло следующее: - решения Совета Безопасности могут быть получены и постфактум; - согласие со стороны Совета Безопасности может подразумеваться отсутствием реакции со стороны СБ ООН, т. е. при его молчаливом согласии; - военное вторжение, санкции на которое были получены от ОАГ, не носит "принудительный характер", поскольку принудительные действия следует понимать как действия, совершаемые по требованию межправительственной организации, в то время как решения ОАГ носят исключительно рекомендательный характер <7>. -------------------------------- <7> See: Farer Tom. The role of regional collective security arrangements // Collective Securuty in а Changing World. Boulder, СО. Lynne Rienner. 1993.

В связи с подобным утверждением возникают следующие вопросы: - разве ОАГ не является межправительственной организацией? - каким образом решение, носящее рекомендательный характер, может придавать законную силу действиям, которые не являются самообороной в ответ на агрессию? После 1965 года <8> США уже больше не стремились заручиться необходимой поддержкой со стороны ОАГ для проведения запланированных американским командованием вооруженных нападений на другие страны (вплоть до нападения на Панаму в 1991 г., когда США попытались получить согласие ОАГ на эту акцию, но безрезультатно). Перед ОАГ Соединенные Штаты оправдывали свое вторжение в Панаму теми аргументами, согласно которым, свергнув режим Норьеги, они тем самым восстанавливают в этой стране демократию. Страны - члены ОАГ практически единодушно проголосовали за осуждение вооруженного вторжения США в Панаму <9>. В ряде других случаев США, наоборот, стремились опираться на решение международных организаций. Например, совершив вооруженное вторжение в Гренаду в 1983 г., США в качестве одного из обоснований своих действий сослались на то, что такое предложение им было сделано со стороны Организации Восточных Карибских Государств. -------------------------------- <8> После вторжения США на территорию Доминиканской Республики. <9> See: Doc. ОЕА // ser. G/P/RES. 534 (800/89).

Реакция ООН на расширительную трактовку главы VIII Устава ООН была неоднозначной: 11 стран - членов СБ ООН высказались против вооруженного вторжения США на Гренаду, однако не смогли провести резолюцию с осуждением этой акции из-за того, что США были против <10>. Вооруженные вторжения стран - членов Экономического Сообщества стран Западной Африки (далее - ECOWAS) сначала в Либерию, а затем в Сьерра-Леоне получили одобрение ООН в виде явного бездействия этой организации в случае с Либерией и позитивного отклика на применение силы в случае со Сьерра-Леоне. Наблюдатели отмечают, что США парадоксальным образом отказались от своих прежних претензий по поводу законности принимаемых ОАГ решений. Именно такое впечатление сложилось, когда администрация президента Б. Клинтона развернула кампанию по восстановлению в своей должности избранного президента Гаити. Даже в отношении полномочий, касающихся введения режима экономических санкций, США оставили за ОАГ лишь право принимать "рекомендательные" решения по поводу того, каким именно образом должны себя вести страны - члены этой организации. В части же, касающейся применения силы, администрация США настаивала на том, что эти вопросы находятся только в компетенции СБ ООН. И при этом руководство США поддержало несанкционированное СБ ООН вторжение стран-членов ECOWAS в Либерию. -------------------------------- <10> See: Boyle Francis А., Abram Chayes, Isaak Роге, Richard Falk, Martin Feinrider, С. Clyde Ferguson Jr., J. David Fine, Keith Nunes, and Burns Weston. InternationaI lawlessness in Grenada // Americal Journal of International Law. 1984. N I. Vol. 78.

Затрагивая вопрос о превентивных ударах в современных условиях, проф. В. Карташкин замечает, что ст. 51 Устава ООН отвечала реалиям межгосударственных отношений в тот период, когда ядерным оружием владели исключительно постоянные члены СБ ООН. В настоящее время такое оружие имеется у ряда других государств. В связи с этим ученый задается вопросом: возможна ли "самооборона" от агрессора, который уже применил ядерное оружие? По мнению проф. В. Карташкина, эта исключительно серьезная проблема ставит под реальную угрозу всю структуру современных межгосударственных отношений. Поэтому в высшей степени актуальной в данный момент является задача выработки и согласования определенных правил применения концепции превентивного удара <11>. -------------------------------- <11> См.: Карташкин В. А. Устав ООН и Организация Объединенных Наций в глобализирующемся мире // Юрист-международник - International Lawyer. 2004. N 1. С. 6.

Возникают закономерные вопросы и по применению силы в случае поступления соответствующего обращения от заинтересованных государств. В данном контексте следует отметить, что до и после момента принятия Устава ООН большинство юристов-международников считало, что одно государство вправе принимать просьбу другого для оказания последнему помощи в поддержании общественного порядка <12>. Право на санкционирование вооруженного вторжения рассматривалось в качестве неотъемлемого права любого суверенного государства. Так, ярким примером могут служить просьбы, с которыми в свое время обратились только что созданные постколониальные правительства Танзании и Кении к бывшей колониальной державе (Великобритании), от гнета которой они не так давно освободились. Правительства названных стран просили Великобританию оказать военную помощь для подавления мятежей, поднятых в Танзании и Кении созданными национальными армиями. Эти просьбы поступили от президентов этих стран (причем ярых противников колониализма - Ю. Ниерере и Д. Кениатты). -------------------------------- <12> See: Doswald Beck Louise. The Legal validity of military intervention by invitation of the government // BYIL. Vol. 56. 1985.

Поскольку оказанная Великобританией в данном случае помощь носила превентивный характер, а сам мятеж военных был стремительно подавлен, большинство правоведов и правительства стран не обращали пристальное внимание на то, имело ли в данном случае законный характер применение вооруженной силы со стороны иностранного государства. Однако в тех случаях, когда повстанцам удается прийти к власти и прочно ее удерживать на большей части (или на всей территории) страны, а также в случаях, когда мятежники объявляют независимость части территории в раздираемом межнациональными конфликтами государстве и при этом шансы у законного правительства этой страны на восстановление конституционного порядка невелики, вопрос о международных правовых полномочиях прежнего, т. е. признанного и законного, правительства всей страны обратиться с просьбой к иностранному государству оказать ему военную помощь и ввести свои войска на территорию страны требует своего разъяснения. Еще больше запутанным является случай, когда просьба об оказании помощи исходит от той самой группы лиц, которая и была приведена к власти при помощи иностранного военного вмешательства. Известный британский ученый Уильям Холл писал, что в случаях, когда правительство обращается с просьбой ввести на территорию своей страны иностранные войска для подавления мятежа повстанцев, оно уже не может рассчитывать на то, что является единственным представителем законной власти - даже в тех случаях, когда его положение не является безнадежным. В тех случаях, когда вооруженные силы иностранных государств сами решают, кто должен править страной, это, по мнению ученого, означает нарушение суверенитета данного государства и должно быть признано незаконным. Данное утверждение относится к концу XIX века <13>. Однако оно получило свое дальнейшее подтверждение в эпоху ООН в контексте самоопределения народов, защиты прав человека и территориальной целостности государств <14>. -------------------------------- <13> Hall W. E. А Treatise of International Law. Oxford: Clarendon Press. 1884. <14> See: Chesterman Simon, Tom Farer and Timoty Sisk. Competing claims, self-determination, security and the United Nations // Occasional Paper, International Peace Academy, Vail, СО. 2000.

Очевидно, что при отсутствии беспристрастной организации, способной установить объективную картину происходящих в отдельной стране событий, и исходя из той точки зрения, что узко понимаемые национальные интересы как раз и приводят к тому, что правительство той или иной страны обращается за иностранной военной помощью, можно сделать очень важный вывод о том, что содержащиеся в Уставе ООН положения наилучшим образом сформулированы именно благодаря наличию в них положения о категорическом запрещении одностороннего использования военной силы будь то во имя торжества демократии или обеспечения прав человека.

Название документа