Институт административного принуждения в системе обеспечения режима пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства

(Степенко В. Е., Степенко А. В., Чернова О. А.) ("Миграционное право", 2006, N 3) Текст документа

ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ В РФ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

В. Е. СТЕПЕНКО, А. В. СТЕПЕНКО, О. А. ЧЕРНОВА

Степенко В. Е., кафедра государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Степенко А. В., соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

Чернова О. А., кафедра государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Интересы охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан обеспечиваются посредством применения мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим нормы действующего законодательства в сфере пребывания на территории Российской Федерации. Данные меры различной целевой направленности и правового содержания (меры пресекательного характера, административно-правовые санкции в виде административного штрафа с выдворением за пределы Российской Федерации или без такового, меры обеспечительного характера) могут быть применены к иностранным гражданам (лицам без гражданства) в случаях несоблюдения предписаний правовых норм, выразившегося в нарушении: а) установленных правил въезда в Российскую Федерацию; б) правил пребывания (проживания) на территории Российской Федерации, определяющих порядок регистрации и передвижения по территории России, выбор места жительства, порядок выезда за пределы РФ по истечении определенного срока пребывания. В отношении иностранных граждан (лиц без гражданства), совершивших административное правонарушение в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации, уполномоченными государственными органами и должностными лицами назначается административная санкция общего характера в виде административного штрафа. К числу же особых административно-правовых санкций, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства при нарушении ими соответствующих административно-правовых норм, относится административное выдворение за пределы Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> Новоселов В. И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977. С. 160.

Административный штраф, являясь основным административным наказанием, в случаях, прямо предусмотренных действующим КоАП РФ, может налагаться в сочетании с дополнительным административным наказанием - административным выдворением. Так, за нарушение режима пребывания (проживания) в РФ, осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу, нарушение иммиграционных правил иностранные граждане и лица без гражданства могут быть подвергнуты административному штрафу с административным выдворением за пределы РФ или без такового <2>. Административный штраф может применяться как в судебном, так и во внесудебном (административном) порядке органами внутренних дел, в случае совершения правонарушений, предусмотренных ст. 18.8, 18.9 КоАП РФ <3>. -------------------------------- <2> Статьи 18.8, 18.11, ч. 2 ст. 18.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. М., 2005. <3> Статья 23.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. М., 2005.

Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства как особая административно-правовая санкция, назначаемая только в отношении иностранцев и апатридов, заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством России, - в контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации <4>. Административное выдворение, являясь мерой административно-правового принуждения, применяется по постановлению судебных органов, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ - соответствующими должностными лицами (должностными лицами пограничных органов ФСБ России). -------------------------------- <4> Статья 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. М., 2005.

Наряду с административным выдворением к иностранным гражданам и лицам без гражданства, не соблюдающим режим пребывания или проживания в Российской Федерации, может быть применена и иная мера принудительного воздействия - депортация, которая по своей правовой природе представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации <5>. -------------------------------- <5> Статья 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

Депортация в отличие от административного выдворения применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих статуса лиц, законно проживающих или пребывающих на территории РФ или пересекающих государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда в РФ документов. Отметим, что в научной литературе не сложилось единого понимания относительно сущности данной правовой категории. В частности, отдельные ученые склонны рассматривать депортацию как меру административно-предупредительного или пресекательного характера <6> или исключительно как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения <7>. -------------------------------- <6> Тюрин В. А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. 2003. N 6; Сандугей А. Н. Депортация: наказание или процедура // Административное право и процесс. 2005. N 1; Полосин Н. В., Сандугей А. Н. О соотношении понятий "депортация" и "административное выдворение" // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Материалы международной научно-практической конференции. Барнаул, 2003. С. 158 - 159. <7> Мишунина А. А. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 10, 21 - 22.

Несмотря на ярко выраженное синонимическое сходство терминов "депортация" и "выдворение", а также общность правовой природы (по сути, при депортации и выдворении происходит высылка иностранного гражданина или лица без гражданства из страны пребывания <8>), тождественность наступающих правовых последствий, наличие единой процедуры принудительного и контролируемого выезда за пределы Российской Федерации, следует выделить отличительные особенности рассматриваемых мер принудительного воздействия. Исходя из проведенного сравнительного анализа содержательной составляющей правовых дефиниций "депортация" и "административное выдворение", считаем возможным выделить следующие критерии разграничения. -------------------------------- <8> Тюрин В. А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. 2003. N 6.

А. По способам удаления за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих установленный режим пребывания. В ходе применения к иностранному гражданину (лицу без гражданства) в качестве меры принуждения депортации предусматривается возможность ее осуществления только в принудительном порядке. Административное выдворение, напротив, может заключаться не только в принудительном перемещении иностранных граждан (лиц без гражданства), но и в их самостоятельном выезде за пределы Российской Федерации. Б. По нормативным установлениям, регламентирующим возможность применения к иностранным гражданам и апатридам в качестве меры принуждения депортации или административного выдворения. Возможность применения в качестве меры административного воздействия к иностранному гражданину и лицу без гражданства депортации предусматривается в Федеральных законах от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <9>, от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <10>, от 30 марта 1995 г. "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" <11>, от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" <12>. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <10> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029. <11> СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212. <12> Российская газета. 1997. 3 июня.

Административное выдворение как мера ответственности получила законодательную регламентацию прежде всего в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в Федеральных законах о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, о беженцах. В. По правовой природе и содержательной направленности. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства рассматривается как установленная государством мера ответственности за совершенные противоправные деяния, посягающие на установленный режим пребывания в РФ, установленные правила привлечения и использования иностранной рабочей силы, иммиграционные правила. Административное выдворение является одним из видов административных наказаний, предусмотренных ст. 3.2 КоАП РФ и применяемых с целью предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Депортация может выступать как мера предупредительного или пресекательного характера, она рассматривается законодателем преимущественно как правовое последствие несоблюдения иностранным гражданином срока пребывания или проживания в РФ. В качестве административно-предупредительной меры депортация применяется с целью предупреждения распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих (вируса иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), туберкулеза, инфекций, передаваемых преимущественно половым путем, и др.), а также если в случае выяснения личности иностранного гражданина появляются основания считать, что его дальнейшее пребывание на территории Российского государства создает реальную угрозу национальной безопасности, обороноспособности страны, общественному порядку. Использование депортации в качестве меры пресечения возможно по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства, пересекающим государственную границу РФ без установленных для въезда на российскую территорию документов, а также в случае пересечения государственной границы лицами, которым не разрешен въезд в Российскую Федерацию. Г. По основаниям применения. Иностранный гражданин или лицо без гражданства могут быть депортированы за пределы Российской Федерации в следующих случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством (ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"): а) если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации сокращен, данные лица обязаны выехать из Российской Федерации в течение трех дней; б) если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину (лицу без гражданства), аннулированы, данные лица обязаны выехать из Российской Федерации в течение 15 дней. В ст. 7 и 9 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" перечислены следующие случаи аннулирования выданного разрешения на временное проживание или вида на жительство, когда иностранный гражданин: - выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу национальной безопасности или безопасности российских граждан; - финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; - ранее подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации; - представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения; - осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным; - имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законодательством; - неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации; - не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным; - по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; - выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания; - находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев; - заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения вида на жительство, и этот брак признан судом недействительным; - является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждены Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 188 <13>. К ним, в частности, отнесены: болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция); лепра (болезнь Гансена); туберкулез; инфекции, передаваемые преимущественно половым путем (сифилис, хламидийная лимфогранулема (венерическая), шанкроид). -------------------------------- <13> Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 188 "О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1286.

в) если иностранный гражданин, лицо без гражданства, в отношении которых было принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, не покинули территорию России. Необходимо отметить, что решение о нежелательности дальнейшего пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации может быть принято ФМС, ФСБ России, Минобороны России, Минздравом России, Федеральной службой по финансовому мониторингу, СВР России, Минюстом России, МИДом России в отношении иностранного гражданина (лица без гражданства): незаконно находящихся на территории Российской Федерации; которым не разрешен въезд в Российскую Федерацию; законно находящихся в Российской Федерации, если их пребывание (проживание) создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, общественному порядку, здоровью населения, а также если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц; освобожденных из мест лишения свободы <14>. -------------------------------- <14> Приказ Министерства юстиции РФ от 7 июля 2003 г. N 159 "Об утверждении Порядка предоставления и рассмотрения материалов, касающихся принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, освобожденных из мест лишения свободы" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 48.

В отличие от депортации административному выдворению за пределы РФ в качестве меры административного наказания иностранные граждане и лица без гражданства могут быть подвергнуты в случаях: - если их действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка; - если иностранные граждане или лица без гражданства нарушили режим пребывания в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ), иммиграционные правила (ст. 18.11 КоАП РФ); - если нарушены правила привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы (ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ). Д. В зависимости от круга государственных органов, уполномоченных принимать решение (выносить постановление) о назначении депортации и выдворения; уполномоченных исполнять решение о депортации или осуществлять выдворение на основании вынесенного судебного постановления. Административное выдворение устанавливается в качестве меры наказания и назначается судьей или соответствующими должностными лицами пограничных органов ФСБ Российской Федерации, решение о депортации уполномочены принимать должностные лица Федеральной миграционной службы. Постановление об административном выдворении исполняют органы внутренних дел, пограничные органы, территориальные органы Федеральной миграционной службы. Депортация осуществляется органами внутренних дел и территориальными органами Федеральной миграционной службы. Расходы по депортации и административному выдворению несут сами выдворяемые граждане. Однако в соответствии с действующим законодательством административное выдворение (депортация) могут осуществляться также и за счет средств пригласившего иностранного гражданина органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый или выдворяемый гражданин, международной организации или ее представительства, физического или юридического лица, ходатайствовавших о выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию. Решение о выдворении или сокращении срока пребывания иностранец вправе обжаловать в суд. В тех же случаях, когда установить сторону, пригласившую в Российскую Федерацию иностранного гражданина, невозможно, расходы на административное выдворение (расходы по депортации) иностранного гражданина за пределы Российской Федерации производятся за счет средств федерального бюджета <15>. Причем средства, выделяемые из федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению, расходуются преимущественно: -------------------------------- <15> Часть 2 статьи 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

а) на приобретение проездных документов для иностранного гражданина (лица без гражданства), подлежащего депортации либо административному выдворению, а также для должностных лиц органа Федеральной миграционной службы, сопровождающих указанных лиц; б) на содержание иностранного гражданина (лица без гражданства) в специально отведенном помещении либо в специальном учреждении до исполнения решения о депортации либо об административном выдворении; в) оформление документов, необходимых для осуществления депортации либо административного выдворения; г) совершение иных действий, непосредственно связанных с депортацией либо административным выдворением <16>. -------------------------------- <16> Постановление Правительства РФ от 24 октября 2002 г. N 769 "Об утверждении Правил расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны". Пункт 3 // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4275.

Следует особо отметить, что административное выдворение и депортация иностранных граждан и лиц без гражданства как административно-правовые меры принудительного характера влекут за собой определенные негативные правовые последствия для данной категории лиц. В частности, им может быть отказано в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство, разрешения на занятие трудовой деятельностью; могут быть аннулированы ранее выданные документы, являющиеся законным основанием их нахождения на территории России (разрешение на временное проживание, вид на жительство, разрешение на работу); не разрешается въезд в Российскую Федерацию в течение пяти лет со дня депортации или административного выдворения. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 1998 г. "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" <17> иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие выдворению за пределы территории РФ (депортации), подвергаются обязательной государственной дактилоскопической регистрации. Помимо этого, в соответствии с Федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в РФ иностранные граждане, незаконно находящиеся в РФ, кроме обязательной государственной дактилоскопической регистрации подлежат учету, фотографированию с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных <18>. -------------------------------- <17> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3806. <18> Статья 33 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

Кроме вышеобозначенных административно-правовых мер принудительного характера в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих правила пребывания, проживания, передвижения по территории России, транзитные и иммиграционные правила, могут быть применены меры обеспечительного характера (доставление и административное задержание) в случае, если это необходимо для установления личности или выявления обстоятельств административного правонарушения. В зависимости от целей, оснований и сроков различают задержание на общих основаниях и специальные виды задержания <19>. Задержание на общих основаниях производится органами внутренних дел на срок не более трех часов. Задержанию подвергаются лица, совершившие административные правонарушения, посягающие на установленный порядок пребывания на территории Российской Федерации. Однако общий срок задержания лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный порядок пребывания на территории Российской Федерации, не может превышать 48 часов. Вместе с тем в силу ч. 2 ст. 22 Конституции РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства, пребывающие на территории Российской Федерации, в случае выдворения из нее в принудительном порядке могут быть до судебного решения подвергнуты задержанию на срок, не превышающий 48 часов. Сверх указанного срока лицо может оставаться задержанным лишь по судебному решению при условии, что без такого задержания решение о выдворении не может быть исполнено <20>. -------------------------------- <19> Галенская Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 48. <20> Тюрин В. А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. 2003. N 6.

Органы, которые уполномочены применять в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших установленный в Российской Федерации специальный режим пребывания (проживания), меры административно-правового принуждения, можно разделить на две группы: 1. Органы, уполномоченные возбуждать дело об административном правонарушении и составлять соответствующий административный протокол. Ими являются органы внутренних дел (милиция), органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции населения (территориальные органы ФМС России) (ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). 2. Органы, уполномоченные рассматривать материалы дела о данном правонарушении: - органы внутренних дел (рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.9 КоАП РФ); - судьи (рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ, в случае, если дело было передано на его рассмотрение; предусмотренных ст. 18.10 - 18.12 КоАП РФ). По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ в пределах предоставленной компетенции. Однако в гл. 23 КоАП РФ законодатель не определил ни одного состава административного правонарушения, подведомственного территориальным органам Федеральной миграционной службы, уполномоченным на осуществление контрольно-надзорных функций в сфере миграции населения. Из содержания норм гл. 23 и 28 КоАП РФ следует, что, составив протокол по делу об административном правонарушении, состав которого предусмотрен ст. 18.8, 18.9 КоАП РФ, должностное лицо территориального органа Федеральной миграционной службы обязано передать дело на рассмотрение должностному лицу органа внутренних дел в соответствии с подведомственностью, указанной в ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ. В связи с этим соответствующие изменения должны быть внесены в гл. 23 КоАП РФ "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", касающиеся подведомственности территориальных органов ФМС и органов внутренних дел. Предлагается внести в гл. 23 КоАП РФ дополнительно статью 23.66 "Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере миграции населения" в следующей редакции: "1. Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере миграции населения, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.9 настоящего Кодекса. 2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе: 1) руководитель федерального органа, осуществляющего контроль (надзор) в сфере миграции населения, его заместители; 2) руководители территориальных органов федерального органа, осуществляющего контроль (надзор) в сфере миграции населения, их заместители". Кроме того, представляется целесообразным в ч. 1 ст. 23.3, п. п. 1, 2 ч. 2 ст. 23.3 слова "18.8, 18.9" исключить. Таким образом, в интересах охраны законности и правопорядка в государстве, обеспечения соблюдения специального административно-правового режима пребывания на территории России лицами, не являющимися ее гражданами, уполномоченными государственными органами используются предусмотренные в действующем внутригосударственном законодательстве средства административно-принудительного характера. Причем в правовых нормах определяются основания применения, виды административно-принудительных средств, размеры административно-правовых санкций, а также процессуальный порядок их назначения. Административно-правовое принуждение, применяемое к виновным иностранным гражданам и лицам без гражданства в случае нарушения режима пребывания на территории Российской Федерации, как правило, выражается в конкретных мерах принудительного характера (пресекательного и обеспечительного характера, мерах административной ответственности).

Название документа